Принципы российского федерализма

Содержание

Введение

В различные  периоды развития отечественной  правовой науки проблемам федерализма  уделялось повышенное внимание, однако эту тему нельзя считать полностью изученной.

В Российской Федерации федерализм способствует, с одной стороны, реализации общепризнанных принципов равноправия и самоопределения народов, росту национального самосознания, а с другой стороны, сочетанию их интересов с интересами всего общества.

Рассмотрение термина «федерализм» наилучшим образом происходит через выявление, определение и анализ его принципов, что способствует максимально полному и всестороннему его анализу.

Среди таких принципов выделяют следующие: верховенство Конституции и федеральных законов; равноправие субъектов Федерации; государственная целостность; единство системы государственной власти; разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ; равноправие и самоопределение народов.

Объектом исследования является совокупность теоретических знаний о федерализме.

Предметом исследования являются принципы современного российского федерализма.

Цели данной работы - выявить сущностные черты принципов российского современного федерализма, их основные свойства и особенности.

Для достижения указанных целей решаются следующие  задачи:

- понять сущность понятий «федерация» и «федерализм»,

- проанализировать принципы и особенности российского федерализма.

1. «Федерация» и «федерализм»: понятие и сущность.

В научной литературе определение термина «федерализм» неоднозначно. В энциклопедии федерализм (от лат. foederatio - союз, объединение) - это теория и практика одной из самых распространенных форм политической самоорганизации общества в современном мире.

Основателем теории федерализма в Европе считается  Иоханес  Альтузиус (1562-1638 г.г.), разработавший «федеральную теорию народного суверенитета» на основе принципа союза или согласия. Он считал, что федерация учреждалась в результате иерархического возвышения новообразованного союза над меньшими по размерам союзами - начиная с семьи вплоть до государства.

В дальнейшем эта  теория претерпела существенные изменения. Отечественные и зарубежные ученые трактуют термин «федерализм» по-разному.

На новый  уровень идея федерализма поднимается  в период Нового времени. Ее разработка связана с именами Дж. Локка, Ш. Монтескье, а практическое воплощение - с именами отцов-основателей Соединенных Штатов Америки - А. Гамильтоном, Дж. Джеем, Дж. Мэдисоном и др.

Представляется  необходимым разобраться в понятиях «федерация» и «федерализм», которые  зачастую отождествляются исследователями.

Рассматриваемые термины имеют правовое значение, и целесообразно их соотнести как форма и содержание: федерация – это форма территориально-государственного устройства, при которой составными частями государства являются относительно самостоятельные государственные образования – субъекты федерации; федерализм же – это проявление установленных федеративных отношений, это сами федеративные отношения во всем их многообразии. Федерализм справедливо рассматривается как межотраслевое понятие, содержащее не только юридические, но и политические, социологические, психологические, исторические, экономические и иные аспекты.

Таким образом, федерация как форма, организационная  сторона государства отражает статику  в государственных отношениях, а  федерализм – динамику внутригосударственных  отношений в федеративном государстве. При этом главное в характеристике федерализма – не уяснение территориальной составляющей государства, а именно федеративные отношения, т. е. взаимосвязи различных субъектов этих отношений. Не являясь тождественными, понятия «федерация» и «федерализм» находятся тем не менее в неразрывном единстве: федерация немыслима без федеративных отношений, а федеративные отношения возможны только в федеративном государстве.¹

В свою очередь, Чиркин В.Е. считает, что «в отличие  от  термина «федерация», который характеризует, прежде всего, статическое, организационное, институциональное состояние, федерализм соотносится с динамикой, процессом, определенного рода отношениями и в целом обозначает более широкое явление. Однако во многих аспектах эти понятия совпадают: федерация создается путем установления определенных отношений между государством в целом и его составными частями, а федерализм неизбежно включает федеративную организацию государства»².

Очень точно проблему взаимоотношения  понятий «федерация» и «федерализм» охарактеризовал американский исследователь Кинг - «хотя федерализм и может существовать без федерации, но невозможно существование федерации без федерализма»³. Действительно в противном случае государство лишь формально провозглашается федерацией, не являясь таковым по своей сути.

Федерацию можно определить как форму государственного и  территориально-политического устройства, при которой несколько государственных  или территориальных образований, обладающих определенной политической самостоятельностью, образуют единое политическое сообщество.

Известный российский ученый начала ХХ века Ященко А. считал, что федерализм «есть средство соединения разделенного, а не децентрализация единого». Он представлял федерализм как создание коллективной власти –«при федерализме независимые части соглашаются, объединяются; отношение юридическое существует между отдельными частями, центральная власть есть лишь соединение участвующих в ее образовании властей. При федерализме центральная власть не имеет самостоятельного существования, вне соединения федерированных частей». В его представлении это есть политическая форма, в которой местные власти участвуют в образовании общего суверенитета, и без стремления общества к единству оно не может быть построено на федеральных принципах. Ященко был противником федерализма, считая его неподходящим для России - «федерализм мыслится как раздробление единой суверенной власти и потому он должен быть осужден в России нужно противодействовать всякому федеративному течению как жизнеразрушительному, но необходимо и целесообразно содействовать самоуправлению, как жизнь созидающему и утверждающему началу»⁴.

Марченко М.Н. представляет федерализм как диалектический, циклический  процесс, действующий в определенной структуре, обусловленный объективными и субъективными факторами, относящимся к сфере распределения власти и полномочий в едином государстве, в состав которого входят относительно самостоятельные субъекты. При этом федерализм имеет качественные особенности социальных, экономических, политических, правовых и других аспектов.

Профессор Тишков В.А. отмечает, что федерализм можно трактовать и как особую структурную форму  государства, и как форму политической организации, которая объединяет отдельных  людей, государственные образования в рамках более широкой системы. Суть обеих концепций данный автор видит в наличии конституционно установленного баланса властей между самоуправляемым и разделенным правлением, заложенным в самой федеральной системе. Он подчеркивает, что федерализм всегда был очень важной и полезной доктриной решений, программных подходов, отражающих парадоксы, неопределенности, напряженности современной политики и в то же время решением в предотвращении конфликтов⁵.

По мнению Вавилова С.В., федерализм представляет одну из форм государственного устройства и потому многое обуславливает в организации и функционировании государства, его органов, в структурировании самого общества и использовании его потенциала. Федерализм, с одной стороны, напрямую связан с демократической природой современного государства, а с другой, выступает условием и предпосылкой формирования правового и социального государства. Российский федерализм, на его взгляд, представляет собой «результат исторического синтеза элементов мирового опыта федеративного государственного строительства с отечественной традицией, историческими и современными реалиями».

Однако неверно рассматривать федерализм лишь в качестве формы государственного устройства по причине того, что уже существует термин «федерация», который именно и обозначает соответствующую форму государственного устройства. Федерализм - гораздо более обширное и комплексное понятие, нежели федерация.

Известный специалист в вопросах федерализма Умнова И.А. рассматривает федерализм как принцип, режим и форму государственного устройства, позволяющие обеспечить единство и разделение государственной власти в условиях ее территориальной организации на нескольких уровнях. В то же время, она справедливо отмечает, что федерализм как принцип обустройства ушел далеко за рамки применения только во внутригосударственных отношениях. Федерализм используется как средство совершенствования отношений между социальными негосударственными структурами, преобразования мира и слияния государств и их территорий в единое гармоническое сообщество. По ее мнению, как принцип федерализм воплощает способ урегулирования разногласий и объединения людей и их образований на государственном уровне, как режим и форма государственного устройства он определяет разделение государственной власти по вертикали между территориальными образованиями различного уровня в едином государстве⁶.

В целом, на основании вышеизложенного, федерализм следует трактовать как: совокупность идей о федеративной форме государственного устройства; способ управления и разрешения конфликтов; основа организации федеративного устройства; взаимоотношения между различными уровнями управления; принцип государственного устройства; форма государственного устройства и др.

2.  Понятие и особенности современного российского федерализма.

Современный российский федерализм обладает теми же общими признаками и чертами, как и любой иной вид федерализма. Своеобразие российской федеральной модели конституционного устройства характеризуется следующим  своеобразием:

а) сочетание национального  и территориального начал;

б) сочетание конституционного равенства с фактическим неравенством субъектов РФ;

в) асимметричность федеративных отношений.

В Конституции России 1993 г. определена федеративная модель страны.

Одной из специфических особенностей природы российского федерализма  следует считать формирование субъектов  Федерации по национальному признаку, наряду с которым решающую роль в формировании Российской Федерации играет также и территориальный признак, так как федеративные отношения распространяются на всю территорию России.

Закрепление конституционных  основ российского федерализма - прерогатива федеральной Конституции. Они определяются также Федеративным договором, федеральными конституционными законами, договорами между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ, конституциями (уставами) и актами законодательства субъектов Федерации.

Также правовой формой регулирования федеративных отношений признан договор, что является особенностью конституционно-правового режима Российской Федерации.

Так, согласно положениям ч. 3 статьи 11 Конституции Российской Федерации разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляется Конституцией Российской Федерации, Федеративным договором и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий. Это говорит о том, что предметом договора признаются вопросы разграничения предметов ведения и полномочий, а субъектами договоров являются органы государственной власти Российской Федерации и ее субъектов.

Федерализм  носит сложносоставной характер и несет в себе содержательный аспект, помимо формально-юридического. Федерализм характеризует властеотношения, которые носят динамический характер.

Итак, к содержанию российского  федерализма  следует  отнести совокупность правовых принципов, норм, отношений, которые воплощают  основополагающие принципы  федерализма, закладывают основу именно федеративных начал конституционно-правовых отношений в Российской Федерации.

Таким образом, российский федерализм представляет собой совокупность правовых идей, отношений, норм и гарантий их соблюдения, характеризующих государственное устройство Российской Федерации, воплощающих принципы организации государственной власти в стране на различных территориальных условиях, разграничения предметов ведения Федерации и ее субъектов, обеспечения согласованного участия органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов в законотворчестве и осуществлении государственной политики, разрешения споров о компетенции между ними.

3. Принципы российского  федерализма.

Согласно ч. 4 ст. 15 Конституции РФ общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Общепризнанные принципы и нормы международного права закреплены в таких документах, как Устав ООН от 26 июня 1945 г., Декларация о принципах международного права, касающихся дружественных отношений и сотрудничества между государствами в соответствии с Уставом ООН, от 24 октября 1970 г., Заключительный акт СБСЕ 1975 г. и др.

К общепризнанным нормам поведения субъектов международных  отношений, обладающим высшим политико-правовым авторитетом, относятся: неприменение силы или угрозы силой, разрешение международных споров мирными средствами, невмешательство в дела, входящие в компетенцию государства, суверенное равенство государств, территориальная целостность и нерушимость границ, сотрудничество государств, равноправие и самоопределение народов, добросовестное выполнение взятых на себя международных обязательств, уважение прав и свобод человека.

В настоящее  время не существует общего подхода  к определению принципов федерализма. Перечень принципов Российского  федерализма в непосредственном виде в законодательстве не зафиксирован и не является исчерпывающим. Различные авторы помимо вытекающих из Конституции РФ принципов предлагают свои варианты.

Так, по мнению Кушнира И.В. принципы федерализма можно структурировать следующим образом:

1. Россия –  сложная федерация, субъекты РФ сформированы как по территориальному (края, области, города федерального значения), так и по национальному (республики, автономные округа, автономная область) признакам, более того, некоторые субъекты РФ входят в состав других субъектов РФ (автономные округа в составе краев и областей).

2. Россия –  открытая и динамичная федерация,  существуют возможности изменения  границ и конституционно-правового  статуса субъектов РФ, образования  новых субъектов РФ в составе  РФ, принятия в состав РФ новых субъектов РФ.

3. Равноправие  субъектов РФ в отношениях  с федеральными органами государственной  власти и между собой. 

4. Государственная  целостность РФ.

5. Единство системы  государственной власти (по вопросам  исключительного ведения РФ и  совместного ведения РФ и субъектов РФ).

6. Равноправие  и самоопределение субъектов  РФ.

7. Разграничение  предметов ведения и полномочий  между РФ и субъектами РФ⁷.

Принципы российского  федерализма закреплены в ст. 5 Конституции  РФ, а также вытекают из толкования отдельных ее положений.

1) Верховенство Конституции РФ и федеральных законов.

«Конституция  Российской Федерации и федеральные  законы имеют верховенство на всей территории Российской Федерации», что обеспечивает единство, согласованность и стабильность всей ее правовой системы⁸.

Верховенство федеральных  законов предполагает точное и неуклонное их соблюдение, исполнение и применение. В случае обнаружения противоречий применяется норма Конституции РФ или федеральный закон. Акты, не соответствующие им, подлежат в установленном порядке опротестованию, приостановлению, отмене. Как следует из смысла данной статьи Конституции РФ, это правило действует на всей территории Российской Федерации.

По предметам ведения  Российской Федерации принимаются  федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории Российской Федерации⁹.

Конституция РФ устанавливает гарантии и пределы  действия и применения федеральных  законов, а также законов и  иных актов субъектов Федерации, изданных по предметам ведения Российской Федерации, а также по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон¹⁰.

Приоритет федерального закона распространяется и на указы Президента Российской Федерации¹¹.

Согласно положениям п. 6 ст. 76 Конституции РФ в случае противоречия между федеральным законом и нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации действует нормативный правовой акт субъекта Российской Федерации, что юридически гарантирует положение о том, что субъекты Федерации вне пределов, указанных в данной статье, обладают всей полнотой государственной власти.

2) Равноправие  субъектов Федерации

Конституция РФ закрепляет, что Российская Федерация состоит из республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов - равноправных субъектов Российской Федерации¹².

Указанное равноправие также состоит в предоставлении всем субъектам РФ права принятия законов¹³.

Объем принадлежащих исключительно  Российской Федерации предметов  ведения и полномочий должен быть достаточным для защиты интересов  всего многонационального народа России.

Необходимым условием для  решения этих задач в масштабе всей Федерации является предоставление ей права устанавливать систему федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти, а также обеспечивать их эффективную деятельность.

Все субъекты Российской Федерации  наделены также правом равного представительства в Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации¹⁴. В соответствии с п. 2 ст. 95 Конституции Российской Федерации в Совет Федерации входят по два представителя от каждого субъекта Российской Федерации.

Однако между субъектами Федерации существуют определенные различия в государственной организации субъектов:

К примеру, республика является государством в составе Федерации и она обладает всей полнотой государственной власти на своей территории, кроме тех полномочий, которые находятся в ведении федеральных органов государственной власти¹⁵.

Также за республиками закреплено право на принятие Конституций, в то время как остальные субъекты Федерации принимают Уставы.

Республики  в составе РФ самостоятельно определяют систему своих органов государственной  власти в соответствии с основами конституционного строя, общими принципами организации представительных и  исполнительных органов государственной  власти в РФ и законодательством республики.

Конституция Российской Федерации устанавливает также право только за республиками устанавливать свои государственные языки¹⁶.

3) Государственная целостность

Федеративное  устройство Российской Федерации основано на ее государственной целостности.

Российская  Федерация состоит из государств, государственно-территориальных и  национально-государственных образований, созданных для достижения общих  целей с помощью федеральной  власти.

Согласно положениям Конституции Российской Федерации  государственная целостность Российской Федерации обеспечивается целостностью и неприкосновенностью ее территории; единством экономического пространства, которое не допускает установления таможенных границ, пошлин, сборов и каких-либо препятствий для свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств, верховенством Конституции РФ и федеральных законов на всей территории Российской Федерации, единым гражданством Российской Федерации, отсутствием у субъектов Российской Федерации права выхода из состава Федерации или иного изменения своего статуса без согласия Российской Федерации, поскольку одностороннее решение такого рода вопросов представляет угрозу государственной целостности России, единству системы государственной власти¹⁷.

Одной из важнейших  функций государства также  является обеспечение его безопасности, которая достигается единой государственной политикой в данной области, соответствующими краткосрочными и долгосрочными федеральными программами, системой мер экономического, политического, организационного и иного характера, адекватных угрозам жизненно важным интересам личности, общества и государства¹⁸.

4) Единство системы государственной власти

Федеративное устройство РФ основано на единстве системы государственной власти. Российская Федерация берет на себя обязательство руководствоваться основными принципами федерализма, в соответствии с которыми субъекты Федерации имеют право на им принадлежащие и за ними закрепленные предметы ведения и полномочия¹⁹.

Единство системы  государственной власти - одна из гарантий государственной целостности РФ. Согласно положениям Конституции РФ единство системы государственной власти выражается в наличие единого органа или системы органов, составляющих в своей совокупности высшую государственную власть²⁰.

Юридические признаки единства системы государственной власти состоят в том, что совокупная компетенция государственных органов охватывает все полномочия, необходимые для осуществления функций государства, а те или иные органы этой системы не могут предписывать одновременно одним и тем же субъектам при одних и тех же обстоятельствах взаимоисключающие правила поведения.

В соответствии со ст. 11 Конституции РФ государственная власть реализуется системой, в которую входят федеральные государственные органы - Президент, законодательные, исполнительные и судебные органы, а также государственные органы всех субъектов Федерации.

Федеральная государственная  власть распространяется на всю территорию РФ и осуществляется Президентом  РФ, Федеральным Собранием РФ, Правительством РФ, Конституционным Судом РФ, Верховным Судом РФ, Высшим Арбитражным Судом РФ и Генеральным прокурором РФ. Федеральные органы государственной власти в рамках Конституции и законов РФ обеспечивают единство системы государственной власти в РФ²¹.

Необходимо  отметить, что государственная власть субъектов РФ является неотъемлемой составной частью единой системы государственной власти в РФ и распространяется на территорию субъектов РФ. Она осуществляется органами законодательной, исполнительной и судебной власти субъектов РФ.

Органы государственной  власти субъектов РФ несут ответственность  за соблюдение Конституции РФ и законов  РФ, за действия, нарушающие единство системы  государственной власти в РФ.

Местные органы государственной власти несут конституционную  ответственность за действия, нарушающие единство системы государственной власти в РФ. Формы ответственности местных органов государственной власти за действия, нарушающие единство системы государственной власти в РФ устанавливаются конституциями (уставами) и законами субъектов РФ²².

5) Разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ

Разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной  власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляется настоящей Конституцией, Федеративными и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий²³.

Конституция РФ указывает на три способа разграничения  предметов ведения и полномочий - собственно конституционный, договорный и законодательный.

Конституция РФ определяет предметы ведения РФ, предметы совместного ведения, а также  полноту государственной власти субъектов РФ.

Конституционные требования организации публичной  власти в России предполагают неукоснительное соблюдение органами власти ст. 71 Конституции РФ, устанавливающей предметы исключительного ведения РФ, которые не могут быть переданы в ведение субъектов РФ или в сферу их совместного с РФ ведения иначе, чем через внесение изменений в Конституцию РФ.

Исключительность  предметов ведения РФ выражается, прежде всего, в том, что по предметам  ведения РФ принимаются федеральные  конституционные законы и федеральные  законы, имеющие прямое действие на всей территории РФ.

В соответствии с п.2 ст. 76 Конституции Российской Федерации по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ, которые не могут противоречить федеральным конституционным законам.

Вне пределов ведения  РФ, совместного ведения РФ и субъектов РФ республики края, области, города федерального значения, автономная область и автономные округа осуществляют собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных правовых актов²⁴.

Согласно п.5 ст. 76 Конституции Российской Федерации законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ не могут противоречить федеральным законам, принятым в соответствии с частями первой и второй настоящей статьи. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в РФ, действует федеральный закон.

Из чего следует, что акт субъекта Федерации, в том числе и закон республики в составе РФ, противоречащий федеральному закону, изданному по предметам исключительного ведения РФ и ее совместного ведения с субъектами Федерации, не подлежит применению. В этом случае действует федеральный закон.

В случае противоречия между федеральным законом и  нормативным правовым актом субъекта РФ, изданным в соответствии с п.4 ст. 76 Конституции Российской Федерации, действует нормативный правовой акт субъекта РФ.

Индивидуальные  правовые акты должны соответствовать  нормативным, а если федеральный  закон имеет приоритет перед  тем или иным нормативным актом, то ему должен соответствовать и ненормативный акт. В случае его расхождения с законом действует закон²⁵.

Статьей 72 Конституции  РФ также определены и предметы совместного  ведения. Предметы же ведения субъектов  Федерации оказались неопределенными, в чем кроется одна из причин несоответствия законодательства субъектов РФ федеральному законодательству.

Порядок принятия федеральных законов по предметам  совместного ведения РФ и субъектов  РФ, а также основные принципы и  порядок разграничения предметов  ведения и полномочий при заключении договоров между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ о разграничении предметов ведения и полномочий, соглашений между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ о передаче друг другу осуществления части своих полномочий установлен ФЗ от 24.06.1999 «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации».