Приобретение и прекращение гражданства Российской Федерации

МОСКОВСКИЙ ФИНАНСОВО-ЮРИДИЧЕСКИЙ  УНИВЕРСИТЕТ МФЮА

Юридический  факультет

Кафедра гражданско-правовых дисциплин

ВЫПУСКНАЯ

КВАЛИФИКАЦИОННАЯ

РАБОТА

Студента

_____________________

ИНС ____________

На тему:

Автор работы:

_________________                               ___________________                                            

                     ^{(подпись)}

Научный руководитель:

______________                                                ___________________         

                                                                                            ^{(подпись)}

«Допустить к защите»

Зав. кафедрой

_________________А.И. Иванов

«____»____________________2012г.

Дата защиты «____»_________2012г.

Оценка: ________________________

2012

Содержание

Введение…………………………………………………………………………..3

1. Общая характеристика института гражданства как элемента конституционно-правового статуса личности……………......................................................................................... 
1.1. Развитие российского законодательства о гражданстве……………………………………………………………………… 
1.2. Понятие и принципы гражданства……………………….…………………………………………………………………………… 

2. Приобретение  и прекращение гражданства Российской  Федерации…………………………………………………………………....... 
2.1. Приобретение гражданства Российской Федерации………………………………………………………………………..                                    2.2. Прекращение гражданства Российской Федерации……….……………………………………………………………...

2.3. Производство по делам  о гражданстве………………………………………………………………........... 

Заключение……………………………………………………………………...

Список литературы…………………………………………………………….

Введение

Актуальность  темы исследования. Конституция Российской Федерации провозглашает права и свободы человека наивысшей ценностью (ст. 2), а также приверженность им согласно общепризнанным принципам и нормам международного права (ст. 17)¹, достигая посредством закрепления названных норм формирования правовой государственности и становления демократического общества в Российской Федерации.

В тоже время основы статуса  личности в правовом демократическом  государстве закрепляются посредством  установления в национальном законодательстве института гражданства. Его нормы  также отражают наиболее существенные исходные начала, определяющие положение  человека в обществе и государстве, в том числе принципы их взаимоотношений. Существование развитого института  гражданства, кроме того, может являться показательным критерием отношения  государства к своим  гражданам.

На сегодняшний день институт гражданства имеет большое значение для повседневной государственно-правовой деятельности. В первую очередь это  связано с провозглашением в  Российской Федерации человека, его  прав и свобод высшей ценностью, формированием  новой концепции «личность-государство-общество». Во вторую, интерес к гражданству  существенно возрос в связи с  принятием Федерального закона Российской Федерации от 31 мая 2002 года № 62-ФЗ «О гражданстве Российской Федерации»², который обеспечил четкую дифференциацию оснований приобретения и прекращения гражданства, установил общий и упрощенный порядок приобретения гражданства.

В свою очередь, само принятие данного закона вызвало значительный интерес со стороны ученых-правоведов, который был обусловлен как необходимостью определения сущности основных его положений, так и сложностью их содержания. Только за последние годы в специальной литературе опубликован ряд монографий, статей и пособий, посвященных этой проблеме. Это работы: О.Е. Кутафина, А.Н. Мещерякова, А.И. Прудникова, Н.М. Смородина, и др.

В самих работах указанные  авторы в той или иной степени  затрагивают различные стороны  гражданства. Однако анализ этих и целого ряда других работ позволяет сделать  вывод о том, что рассмотрение различных аспектов носит в достаточной  степени фрагментарный характер, труды вышеупомянутых ученых не исчерпали  всей проблематики рассматриваемого вопроса, в частности, вопроса приобретения, определения и документирования гражданства, производство принятия решений  по вопросам гражданства. Практически  неизученной остается сфера деятельности органов, ведающих делами о гражданстве.

Указанные обстоятельства и  предопределили выбор и актуальность темы дипломного исследования.

Целью работы является теоретическое исследование института гражданства; формулирование на основе положений действующего законодательства РФ, достижений науки конституционного права современного научного представления о юридической природе гражданства.

Постановления цель предопределила решение следующих задач:

- рассмотреть этапы развития  отечественного законодательства  о гражданстве;

- сформулировать понятие  гражданства;

- исследовать сущность  института гражданства;

- определить содержание  гражданства и его функций;

- рассмотреть основные  виды гражданства;

- изучить принципы гражданства  и дать им детальную характеристику

- исследовать основания  и порядок приобретения и прекращения  гражданства;

-  исследовать систему  государственных органов, ведающих  делами о гражданстве;

- изучить основные положения,  касающихся производства по делам  о гражданстве;

- выработать предложения  и рекомендации по совершенствованию  законодательства о гражданстве.

Объектом дипломного исследования являются общественные отношения, обусловленные содержанием института гражданства в Российской Федерации. В качестве предмета исследования выступают нормы конституционного права и иных нормативных актов, регулирующие отношения гражданства и охватывающие определенную сферу общественных отношений между физическим лицом и государством, их интерпретация в комментариях, научных работах и правоприменительных актах.

Проведенное исследование опирается  на методологию и теорию познания философии, общей теории и социологии права. Методологическую основу исследования составляют общенаучный диалектический метод познания и неразрывно связанные с ним частнонаучные и специальные методы: логический, системно-структурный, формально-юридический, конкретно-социологические и иные методы научного познания.

Теоретическую основу дипломной работы составили научные достижения в области конституционного и других отраслей права. В качестве научной базы использовались работы Я.Л. Ванюшина, А.Н. Головистиковой, О.Е. Кутафина, А.Н. Мещерякова, В.Ф. Миронова, А.И. Прудникова и других ученых.

 Законодательную базу  исследования составили Конституция  РФ, Федеральный закон о гражданстве  Российской Федерации, постановления  и определения Конституционного  Суда Российской Федерации, иное  федеральное законодательство Российской  Федерации, международные акты  и договоры Российской Федерации  и другие нормативно-правовые  акты.

Научная новизна исследования во многом обусловлена его тематикой, целью, задачами и проявляется, прежде всего, в комплексном исследовании института гражданства в единстве международно-правового и национального аспектов. В дипломной работе анализируется реальное состояние существующей процедуры принятия решений по делам о гражданстве.

Элементы новизны проявляются  также в выводах, сформулированных по результатам исследования, проводимого  в дипломной работе.

Структура дипломной работы обусловлена целью, задачами и логикой  исследования. Работа состоит из введения, двух глав, объединивших пять параграфов, заключения, библиографического списка использованной литературы.

1. Общая характеристика  института гражданства как элемента  конституционно-правового статуса  личности

1.1 Развитие российского  законодательства о гражданстве

Первое появление в  России нормативно-правового акта, регулирующего вопросы гражданства, связано с событиями Великой Октябрьской Революции 1917 г. именно тогда был издан Декрет ВЦИК от 11 ноября 1917 г.³, провозгласивший все население России гражданами Российской республики.  Данный закон, по сути, впервые и ввел понятие «гражданин», которое в Имперской России не существовало. Относительным эквивалентом гражданства тогда выступало подданство. Законодательство Российской империи подразделяло подданных на несколько разрядов с особым правовым статусом. Поданные делились на природных подданных, инородцев (к ним относили евреев и восточные народы и финляндских обывателей. Природные подданные в с свою очередь  делились на лиц податного и неподатного состояния. К лицам неподатного состояния закон относил  дворян, почетных граждан и духовенство, к лицам податного состояния – мещан и крестьян.

От принадлежности к той  или иной категории и зависели весьма существенные различия в правах и обязанностях. Так, лицам неподатного состояния предоставлялось право свободного передвижения по стране. Они пользовались бессрочными паспортами, действовавшими на всей территории Российской империи. Лица податного состояния в этих правах были ограниченны.

Как мы уже отметили, представление  о гражданстве существенно изменилось после октябрьской революции. Декретом  ВЦИК от 11 ноября 1917 года были уничтожены все сословия сословные деления, сословные привилегии и ограничения, сословные организации и учреждения, а также все гражданские чины, звания, титулы и наименования гражданских чинов.

Следующим законодательным  актом о гражданстве был Декрет ВЦИК от 1 апреля 1918 г. «О приобретении прав российского гражданства»⁴. Указанный документ регулировал вопросы принятия в российское гражданство иностранных граждан. Согласно данному акту иностранные граждане принимались в гражданство РСФСР местными Советами.

Народный комиссариат  по внутренним делам регистрировал  принятых в гражданство иностранцев  и публиковал их списки для всеобщего  сведения⁵. После принятия Конституции РСФСР 1918 г. местные Советы могли предоставлять российское гражданство только тем иностранным гражданам, которые прибывали в РФСР в целях занятия трудовой деятельности и если они составляли рабочий класс или трудовое крестьянство. Остальные вопросы о приобретении и утрате прав советского гражданства в том числе вопросы о правах иностранных граждан на территории республики Конституцией РСФСР 1918 г. были отнесены к предметам ведения Всероссийского съезда Советов и ВЦИК.  Им разрешалось издавать общие постановления по указанным выше вопросам.

Данная ситуация изменилась в 1922 г., когда Российская республика вошла в состав Союза ССР. Тогда  Конституция СССР 1924 г. в ст. 7 закрепила  в отношении граждан союзных  республик единое союзное гражданство. К предмету введения верховных органов  власти СССР было отнесено «основное  законодательство в области союзного гражданства в отношении прав иностранцев»⁶.

29 октября было утверждено  Положение о союзном гражданстве, в соответствии с которым ЦИК союзных республик наделялись правом принимать в союзное гражданство иностранных лиц.

Разве что исполкомы губернских, областных Советов или ЦИК  автономных республик принимали  трудящихся иностранцев. Положением также регламентировались вопросы гражданства несовершеннолетних при изменении гражданства их родителей.

Новое положение о гражданстве  Союза ССР было утверждено ЦИК  и СНК СССР 13 июня 1930 г. Однако вскоре оно подверглось изменениям: постановлением ЦИК и СНК СССР от 23 ноября 1930 г. был введен упрощенный порядок приема в гражданство СССР и выхода из него, что и было закреплено в  Положении о гражданстве Союза  ССР 1931 г.

Положение, исходя из конституционного принципа единого союзного гражданства, урегулировало вопросы, связанные  с признанием лица гражданином СССР, с порядком принятия  в гражданство  и выхода из него, с гражданством детей⁷. Каждое лицо, находившееся на территории СССР, признавалось гражданином СССР, поскольку не доказана его принадлежность к гражданству иностранного государства. Положением закреплялось, что гражданин СССР является  гражданином той союзной республики, в пределах которой постоянно проживает; если же он по национальности или по происхождению считает себя связанным с другой союзной республикой, то может избрать ее гражданство⁸.

На выход из гражданства  необходимо было разрешение как Президиума ЦИК СССР, так и президиума ЦИК  союзной республики. Порядок лишения гражданства СССР осуществлялся в аналогичном порядке.

Положение 1931 г. закрепляло для иностранных граждан –  рабочего и крестьянского класса, проживающих в пределах СССР в целях занятия трудовой деятельностью, все политические права, которыми пользовались граждане СССР.

Положением также устанавливался упрощенный порядок приобретения гражданства  СССР и выхода из него. Такой порядок  действовал в отношении иностранцев – рабочих и крестьян, проживающих в пределах СССР для трудовых занятий, а также иностранцев, пользующихся правом политического убежища вследствие преследования их за революционно-освободительную деятельность и лиц, меняющих в гражданство в связи с вступлением в брак⁹.

Конституцией СССР 1936 г., как и предшествующей, был закреплен принцип единого союзного гражданства. Она также отнесла к ведению Союза ССР принятие законодательства о союзном гражданстве и о правах иностранцев.

На основании Конституции  Верховным Советом СССР 19 августа 1938 г. был принят Закон о гражданстве  Союза ССР. Сохраняя сложившиеся  принципы гражданства, он закрепил ряд  новых положений. В частности, среди  них можно выделить положения, устанавливающие  категории лиц, являющихся гражданами СССР. Такими лицами считались все  лица, состоящие к 7 ноября 1917 г. в  подданстве бывшей Российской империи  и не утратившие советского гражданства  и лица, которые приобрели советское  гражданство в установленном законом порядке - лица, не отвечающие данным условиям и проживающие в СССР, признавались лицами без гражданства (апатридами)¹⁰.

Целью изменений оснований  для признания гражданства СССР было повышение политического и  правового значения статуса гражданина СССР. Также  был изменен порядок  решения вопросов о выходе из гражданства  и о его лишении. Данные вопросы  были отнесены к исключительной компетенции  Президиума Верховного Совета СССР, что  отражало усиление централизма в  системе советской государственности.

В последующие годы принимались  многочисленные акты, связанные с  решением отдельных вопросов приобретения гражданства СССР и восстановления в гражданстве: к ним можно отнести указы Президиума Верховного Совета СССР от 1940-45 г.г. «О порядке приобретения гражданства СССР гражданами Литовской, Латвийской и Эстонской Советских Социалистических Республик», «О восстановлении в гражданстве СССР жителей Бессарабии и о приобретении советского гражданства жителями Северной Буковины», «О восстановлении в гражданстве СССР подданных бывшей Российской империи, а также лиц, утративших советское гражданство, проживших на территории Маньчжурии и ряд других аналогичных актов в отношении лиц, проживавших на территории  Франции, Югославии, Болгарии, Японии, Чехословакии, Бельгии¹¹.

В Конституции СССР 1977 г. более широко была урегулирована  сфера отношений, связанных с  гражданством СССР. Впервые законодатель закрепил положение, согласно которому основания и порядок приобретения и утраты гражданства определяются специальным законом о гражданстве, а также получил конституционное  выражение важный принцип гражданства: граждане СССР за границей пользуются защитой и покровительством советского государства.

В соответствии с Конституцией СССР 1977 г. был принят новый Закон  о гражданстве СССР. Принятие данного  закона объяснялось необходимостью совершенствования законодательного регулирования отношений, связанных  с гражданством, поскольку предшествующим ему законом не охватывались многие аспекты отношений гражданства. Некоторые его положения устарели и не отвечали новым условиям. Все эти обстоятельства и требовали расширения законоположений о гражданстве, обновления их, отражения в законодательстве норм международных договоров.

Принципиально изменилось условие  принадлежности лица к гражданству  СССР. Во-первых был признан недостаточным  только один факт проживания лица в  пределах СССР и не имеющего доказательств  принадлежности к гражданству иностранного государства. Во-вторых, гражданином СССР теперь признавалось лицо, которое ранее состояло в гражданстве СССР (т.е. до принятия рассматриваемого закона), а не в подданстве бывшей Российской империи.

Новый этап развития государства, начавшийся после 1985 г., отметившийся учреждением должности Президента СССР обусловили необходимость изменений союзного законодательства о гражданстве. В связи с чем 23 мая 1990 г. был принят новый закон о гражданстве СССР¹².

Новый закон восполнил  пробелы, имеющиеся в прежнем  законодательстве, в частности, появились  нормы, регулирующие производство по рассмотрению заявлений и представлений по вопросам гражданства, порядок исполнения и обжалования решений.

Полномочия принятия решений  по вопросам гражданства, которые прежде возлагались на Президиум Верховного Совета СССР, перешли к Президенту СССР.

Последовавшие затем социально-политические события, а именно распад союзного государства, принятие Декларации о государственном  суверенитете России предопределили необходимость  принятия закона РФ от 28 ноября 1991 г.  (ред. от 31.05.2002) «О гражданстве Российской Федерации»¹³. Этим законом был урегулирован целый комплекс общественных отношений по гражданству, в частности: условия приобретения и прекращения российского гражданства, полномочия государственных органов, ведающими делами о гражданстве. Очень подробно регламентировалось производство по делам о гражданстве в том числе порядок исполнения и обжалования решений по ним. Отдельные положения Закона о гражданстве были восприняты Конституцией РФ 1993 г.

Новый закон о гражданстве  РФ и Конституция РФ соответствовали  нормам международного права и опирались, прежде всего, на положения Декларации прав и свобод человека и гражданина, принятой Верховным Советом РСФСР 22 ноября 1991 г.  Названной Декларацией были закреплены основополагающие принципы российского гражданства¹⁴:

- каждый имеет право  на приобретение и прекращение  гражданства в соответствии с  законом РСФСР;

- гражданин РСФСР не  может быть лишен гражданства  или выслан за пределы страны;

- гражданин РСФСР не  может быть выдан другому государству  иначе как  на основании  закона или международного договора  РСФСР или СССР;

- Российская Федерация  гарантирует своим гражданам  защиту и покровительство за  ее пределами.

Принятие Закона РФ о гражданстве  потребовало более детального регламентирования  решения вопросов гражданства. Поэтому  вслед за данным законом, кроме необходимых  поправок к нему, были приняты такие  акты, как Указ Президента РФ от 24 октября 1994 г. «О некоторых вопросах реализации Закона Российской Федерации «О гражданстве  Российской Федерации»¹⁵, Положение о порядке рассмотрения вопросов гражданства Российской Федерации¹⁶, утвержденное Указом Президента РФ от 10 апреля 1992 г., Приказ министерства внутренних дел  РФ от 30 июня 1994 г «Об организации работы органов внутренних дел по реализации законодательства о гражданстве Российской Федерации»¹⁷, Указ Президента РФ от 13 марта 1997 г. «Об основном документе, удостоверяющем личность гражданина Российской Федерации на территории Российской Федерации»¹⁸, Закон РФ от 25 июня 1993 г. «О праве граждан Российской федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации»¹⁹, Федеральный закон от 15 августа 1996 г. «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию»²⁰.

Процессы, связанные с  распадом СССР, межнациональные конфликты, усилившаяся миграция из республик  бывшего СССР и стран социалистического  содружества в Россию, а также  другие объективные факторы вызвали  необходимость принятия миграционного  законодательства. Ряд соответствующих  положений был закреплен в  Законе РФ от 1 апреля 1993 г. «О государственной  границе Российской Федерации»²¹. 16 декабря 1993 г. был принят указ Президента РФ «О мерах по введению миграционного контроля»²², а постановлением Правительства РФ от 8 сентября 1994 г. принято Положение об иммиграционном контроле²³. Также были приняты законы «О беженцах»²⁴ и «О вынужденных переселенцах»²⁵. Правовой статус иностранных граждан и лиц без гражданства на территории Российской Федерации ранее определялся Законом СССР от 24 июня 1981 г. «О правовом положении иностранных граждан в СССР»²⁶. В настоящее время действует Федеральный закон от 25 июля 2002 г. «О правовом положении иностранных граждан в Российской федерации»²⁷.

Основания и порядок предоставления политического убежища регламентируется Положением о порядке предоставления Российской федерацией политического  убежища, утвержденным Указом Президента РФ от 21 июля 1997 г²⁸.

В этот же период стало появляться законодательство, регулирующее положение  соотечественников, проживающих в  странах дальнего или ближнего зарубежья.  Среди них стоит отметить постановление  Правительства РФ «О мерах по поддержке соотечественников за рубежом»²⁹, Федеральный закон от 24 мая 1999 г. «О государственной политике Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом»³⁰. Названные документы законодательно закрепили права российских соотечественников за рубежом, перечень государственных мер по их поддержке, вопросы их гражданства.

Новым шагом в вопросах урегулирования гражданства Российской Федерации стал Федеральный закон  от 31 мая 2002 г. «О гражданстве Российской Федерации». Данным законом устанавливаются  принципы и правила, регулирующие отношения, связанные с гражданством Российской Федерации, определяются основания, условия  и порядок приобретения и прекращения  гражданства Российской Федерации.

В развитие Федерального закона о гражданстве  Указом Президента РФ от 14 ноября 2002 г. утверждено Положение  о порядке рассмотрения вопросов гражданства Российской Федерации³¹. В целях координации действий по исполнению указанного Федерального закона приказом ФМС России от 19 марта 2008 г. утвержден Административный регламент исполнения ФМС РФ государственной функции по осуществлению полномочий в сфере реализации законодательства о гражданстве Российской Федерации»³².

Нельзя не отметить того факта, что в качестве основы для  законодательства Российской Федерации, регулирующего вопросы гражданств послужили различные международные  акты о гражданстве.

Основополагающим документом, закрепившим право каждого человека на гражданство, является Всеобщая декларация прав человека³³, принятая и провозглашенная Генеральной Ассамблеей ООН 10 декабря 1948 г. В ней излагаются основополагающие положения, касающиеся гражданства (например, «никто не может быть произвольно лишен своего гражданства или права изменить своего гражданства»; «каждый имеет право свободно передвигаться и выбирать себе местожительство в пределах каждого государства, а также покидать любую страну, включая свою собственную, и возвращаться в свою страну»).

Вопросы гражданства также  изложены в целом ряде других международных  актов, таких как: Европейская конвенция  о защите прав человека и основных свобод от 4 ноября 1950 г.; Международная  конвенция о ликвидации всех форм расовой дискриминации от 21 декабря 1965 г.;  Международный пакт о гражданских  и политических правах; Конвенция  о правах ребенка от 20 ноября 1989 г. (признала за каждым ребенком право  на приобретение, сохранение и восстановление гражданства); Конвенция о гражданстве  замужней женщины от 29 января 1957 г.; Конвенция о сокращении безгражданства от 30 августа 1961 г.; Конвенция о статусе  беженцев от 28 июля 1951 г.

1.2 Понятие и  принципы гражданства

Для дальнейшего исследования института российского гражданства  немаловажное значение приобретает  определение категории «гражданство». Изучение этого аспекта института  гражданства позволит решить такие  проблемы как сущность права на гражданство, его значение в системе  конституционных  прав и свобод человека и гражданина в России, кроме того, уточнение  сущности гражданства и его функций.

В правовой литературе вопрос о правовой природе гражданства  имеет дискуссионный характер. Это можно объяснить, во-первых, масштабностью и многогранностью самого явления гражданства, отражающего в свою очередь государственно-правовые процессы в обществе; во-вторых, гражданство имеет органическую связь с государством и правом, правовая природа которых также спорна. По этой причине можно встретить множественность определений гражданства.  Множественность определений понятия гражданства помимо различных подходов к его изучению объясняется также непрерывно происходящими в его содержании изменениями, а содержание гражданства, в свою очередь, связано с конкретными историческими условиями развития государства и находится под влиянием происходящих в нем процессов³⁴.

Таким образом, гражданство, выступая в качестве сложной политико-правовой категории, обусловливает различные  трактовки своей природы. Выделим  основные подходы к определению  понятия гражданства, существующие в юридической науке.

Первый подход  исходит  из понимания гражданства как  принадлежности лица (личности) к государству³⁵.

Авторы второго подхода  полагают, что гражданство представляет собой правовую или политико-правовую связь лица с государством³⁶.

Сущность третьего подхода  заключается в том, что гражданство  понимается его авторами как состояние  лица (общества) в государстве³⁷.

Легальное понятие гражданства  сформулировано в ст. 3 федерального закона о гражданстве. В соответствии с которым, гражданством Российской Федерации признается устойчивая правовая связь лица с Российской Федерацией, выражающаяся в совокупности их взаимных прав и обязанностей³⁸.

Схожее определение гражданства  содержится  в рекомендательном законодательном акте «О согласованных  принципах регулирования гражданства», одобренном Межпарламентской Ассамблеей государств – участников Содружества  Независимых Государств 29 декабря 1992 года: «Гражданство определяет устойчивую политико-правовую связь лица с государством, выражающую совокупность их взаимных прав и обязанностей. Гражданство  – совокупность их взаимных прав и  обязанностей. Гражданство – неотъемлемый атрибут государственного суверенитета»³⁹.

Закрепленное определение  гражданства в Федеральном законе «О гражданстве Российской Федерации» положило начало новой концепции  взаимоотношения личности и государства. Тем не менее, данное обстоятельство не решило проблему дискуссионного характера  этого вопроса. И прежде всего  потому, что легальная дефиниция  гражданства не раскрыла существенные черты его содержания, что, по сути, является необходимым  при определении  любого понятия. Однако, существующие определения в литературе также обладают этим «недостатком». Автор полагает, что определение должно давать представление об основных элементах, составляющих структуру исследуемого явления, в нашем случае такого явления как гражданства. В то же время нельзя непомерно расширять состав элементов понятия гражданства, что создаст трудности в теоретическом познании его содержания. Так, зачастую в определения включаются моменты, вытекающие из факта обладания гражданством, но не дающие ответа на вопрос о самом понятии гражданства⁴⁰.