Приоритетные направления развития муниципального земельного контроля

Содержание

   Введение                                                                                                     1                                                                                        

  1 Формирование муниципального земельного контроля                       1

1.1 Сущность и система управления земельными ресурсами                   1

1.2 Муниципальный земельный контроль и его место в системе управления земельными ресурсами                                                            1          

1.3 Взаимодействие органов государственного и муниципального земельного контроля                                                                                      1                                               

   2 Проведение земельного контроля на примере Саткинского муниципального района                                                                                1

2.1 Орган местного самоуправления, осуществляющий муниципальный земельный контроль на территории Саткинского района                         1        

2.1.1 Контроль по соблюдению земельного законодательства                 1

2.1.2 Контроль за использованием земель                                                   1                                           

2.2 Основные проблемы муниципального земельного контроля              1

   3 Приоритетные направления развития муниципального земельного контроля                                                                                                         1                                                                                              

         Заключение                                                                                            1                                                                              

         Список  используемой литературы и источников                              1                                                                                                                                          

         Приложения

Введение

Исключительная по важности роль природноресурсовых отношений закреплена статьей 9 Конституции России, которая устанавливает, что земля и другие природные ресурсы используются и охраняются как основа  жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующие территории. По сравнению с иными природными ресурсами земля выполняет наиболее широкие и значимые функции в системе общественных отношений. Нарушение земельного правопорядка, неисполнение или ненадлежащее исполнение правовых требований отрицательно сказываются на использовании и охране земель.

Земля, будучи вовлеченной в процесс общественного материального производства или иную сферу социальной деятельности в зависимости от целей, в которых ее используют, выполняет различные функции для органов местного самоуправления. Она служит пространственным операционным базисом, местом для размещения зданий, сооружений, устройства путей сообщения. Совершенно иную роль выполняет земля в сельскохозяйственном производстве и местом хозяйстве, где она является не только материальным условием, но и активным фактором производства. Являясь носительницей определенных естественных природных свойств, земля в сельском и лесном хозяйствах служит не только всеобщим условием труда, человек превращает ее в орудие труда, поскольку воздействует через нее на рост растению.  В отличие от других средств производства, которые в процессе использования изнашиваются,  уменьшают свои полезные свойства,  выходят из хозяйственного оборота, естественная производительная способность земли не уменьшается,  а увеличивается при правильном обращении с ней и рациональном ее использование и охране.

Местное самоуправление решает вопросы местного значения самостоятельно, под свою ответственность, в том числе оно регулирует земельные отношения и управляет земельными ресурсами,  а одним из важных элементов системы местного управления, который обеспечивает защиту прав и законных интересов собственников земли и землепользователей является муниципальный земельный контроль. Основная его цель заключается в оценки правового обеспечения рационального использования и охраны земель.

Интерес к исследованию этой темы закономерен, так как степень ее разработанности раскрыта в научных трудах небольшого количества авторов, а отдельные научные работы в сфере управления земельными ресурсами, в том числе муниципального земельного контроля пока отсутствуют.

Источники, регламентирующие вопросы местного самоуправления в сфере земельного контроля, представлены весьма узким и в некоторых аспектах противоречивым материалом. Законодательная база, с целью  выискивания более демократических решений важных проблем в обществе, постоянно изменяется и обновляется. Это, прежде всего, связано с тем, что земельный рынок и его инфраструктура находятся в стадии развития. Земельные отношения крайне политизированы. На государственном уровне отсутствуют четкая и обоснованная концепция, программы и планы реализации земельной политики. Четко не определены полномочия органов местного самоуправления направленные на решение задач по охране и рациональному использованию земель.

Проблемы, связанные с землей, можно конкретизировать постоянно, даже если Российское законодательство и экономическая политика будут на высшем уровне, идеальная стабильность земельных отношений и высший уровень управления земельными ресурсами не возникнет.

Все выше сказанное, проблемные моменты, степень разработанности и реализация  муниципального земельного контроля в сфере управления земельными ресурсами, будет являться актуальностью данной темы дипломной работы.

Цель исследования данной работы состоит в том, чтобы на основе экономического и социально-политического анализа изучить процесс проведения муниципального земельного контроля как одного из элементов системы управления земельными ресурсами, исследовать проблемные вопросы в этой сфере и предложить способы решения данных вопросов.

Для достижения поставленной цели выбраны следующие основные задачи:

- рассмотреть систему управления земельными ресурсами;

- сформулировать и определить  понятие муниципального земельного контроля как одного из элементов системы управления земельными ресурсами;

- проанализировать местное самоуправление в сфере земельных отношений; 

- изучить проблемы, подходы и структуру муниципального земельного контроля;

- исследовать взаимодействие органов власти в сфере земельного контроля; 

- просмотреть деятельность контролирующих органов Саткинского района;

- сделать анализ управления  земельными ресурсами Саткинского  муниципального района и выявить  основные проблемы в данной области;

- разработать предложения по  совершенствованию муниципального земельного контроля.

Указанные цели и задачи обусловили следующую структуру работы: работа состоит из трех глав. Первая глава раскрывает общую характеристику и особенности муниципального земельного контроля. Две последующие главы направлены на более подробное рассмотрение с использованием конкретных примеров на отдельно взятой территории и разработки предложений по совершенствованию данной сферы отношений.

1 Формирование муниципального земельного контроля

  1.1 Сущность и система управления земельными ресурсами

Управление земельными ресурсами - это, пожалуй, один из главных вопросов, определяющих генерацию,  существование и пути развития государства и человеческого общества в целом. От того, как  он поставлен, решается и используется в данный момент времени,  зависит устойчивость, благополучие, а зачастую и само существование любого общества как, впрочем, и каждого в отдельности.

Управление тесно связано с владением, распоряжением и пользованием землей. В юридическом смысле данную связь можно охарактеризовать как содержание правомочий, то есть обеспеченную возможность поведения в сфере земельных отношений. 1

Правовое регулирование земельных отношений осуществляется правовыми средствами, включает в себя административный и экономический механизмы воздействия на участников таких отношений. Земля по-прежнему играет роль важнейшего для человечества объекта материального мира, отсюда возникает и необходимость надлежащим образом регулировать земельные отношения.

Конституция Российской Федерации содержит требование обеспечить: рациональное и эффективное использование земель; их охрану от нерационального использования, порчи, радиоактивного и химического заражения; восстановление и улучшение возобновимых природных ресурсов и экономное расходование невозобновимых.2 Все это - как в интересах каждого землевладельца и природопользователя, предприятия, каждого территориального коллектива, каждого субъекта России, так и во всеобщих интересах многонационального народа России и каждого из входящих в его состав народов, как ныне живущих, так и будущих поколений.

Обеспечение рационального и эффективного использования, а также охраны земли и других природных ресурсов предполагает осуществление всеми субъектами отношений по использованию природных ресурсов, а также - под демократическим общественным контролем - органами государственной власти и местного самоуправления.

В настоящее время Россия принципиально изменила структуру управления земельными ресурсами. За короткий срок в стране была создана стройная вертикальная структура органов от уровня федерации до административного района. В первый же год она показала высокую эффективность по всем направлениям деятельности. Однако в последующие годы статус этой структуры несколько раз понижался, ее функции постоянно изменялись, многочисленные реорганизации существенно снижали эффективность деятельности. Госкомзем РФ то присоединяли к Министерству сельского хозяйства и продовольствия, то вновь выделяли в самостоятельную структуру с понижением статуса, то объединяли с Госстроем. Наконец, преобразовали в Федеральную службу земельного кадастра с передачей от бывшего Госкомзема Министерству имущественных отношений основной функции - регулирования земельных отношений. В результате единый процесс управления единым объектом – земельным фондом России организационно был разделен между несколькими федеральными органами исполнительной власти. В последующем это произошло по всей вертикали – до муниципальных образований.

Естественно, что сложнейший процесс управления земельными ресурсами не может осуществляться только подразделениями министерств и ведомств и их региональными структурами. Он обеспечивается и научными, и проектными, и самостоятельными общественными организациями и, конечно же, органами местного самоуправления.

Государственные органы, осуществляющие управление и контроль в области землепользования, осуществляют свои функции определенными методами: экономическими, административными и организационно-правовыми, которые отвечают природе земельных отношений.

Экономический метод предполагает платность использования земли, экономическое стимулирование эффективной деятельности в области управления землепользованием, право собственности на землю, совершение сделок с землей при сохранении ответственности собственников за их рациональное использование, нормирование и лимитирование в области управления землепользованием.

К административным методам правового управления земельной собственностью относятся: выдача разрешений на использование земли (земельного участка); лицензирование использования земли; проведение государственной экологической экспертизы.

К организационно-правовым методам управления землепользованием следует относить: обеспечение безопасного использования земли; рациональную организацию государственного земельного кадастра, создание государственного реестра собственно земель; организацию ведения мониторинга земель.

Содержание государственного управления земельной собственностью проявляется в создании государственных органов и законодательном наделении их соответствующей компетенцией; закреплении форм и методов управления, а также функций (видов деятельности), которые эти органы должны совершать.

Управление собственностью, в том числе землей, со стороны государства чаще всего осуществляется путем участия представителя государства в управлении предпринимательской структурой. Важно лишь отметить, что мандат на участие в управлении частью собственности, принадлежащей государству или региону, который выдается государственному или муниципальному служащему, должен накладывать ограничения на свободу его усмотрения уже как должностного лица предпринимательской структуры. Содержание этих ограничений вытекает из декларированной экономической политики.3

Управление земельной собственностью представляет собой организующую деятельность специально уполномоченных органов исполнительной власти, направленную на создание условий для рационального использования и охраны земель всеми субъектами земельных прав на земельные участки, независимо от форм собственности.

Государственное управление землепользованием предполагает предоставление свободы хозяйствования на своей земле субъектам земельных правоотношений, недопустимость вмешательства в их хозяйственную деятельность.

Органами местного самоуправления осуществляются управление и распоряжение земельными участками, находящимися в муниципальной собственности, а также земельными участками не закрепленные на праве собственности за Российской Федерацией и ее субъектами, то есть не разграниченными землями.

Большинство вопросов местного самоуправления может быть урегулировано федеральным законодательством, в том числе и по вопросам, находящимся в сфере совместного ведения Федерации и субъектов Федерации. Законодательство субъектов Федерации по регулированию местного самоуправления должно носить дополняющий характер по отношению к федеральному законодательству.

Местное самоуправление в государстве используется преимущественно для выполнения трех основных функций. Во-первых, для выполнения функции непосредственного обеспечения нормальных условий жизнедеятельности населения: обеспечение жильем, благоустройство территории, предоставление коммунальных услуг, услуг местного транспорта и связи, создание условий для получения основного общего образования, необходимой медицинской помощи, торгового, бытового, культурного обслуживания населения и т.п. Данные задачи местная власть способна решать более оперативно и эффективно, так как имеет наиболее полное представление о потребностях населения и местных условиях. Во-вторых, местное самоуправление необходимо для более полного и эффективного привлечения и использования местных человеческих, природных и иных ресурсов. Выявление и оптимальное использование этих ресурсов способствует развитию малого и среднего бизнеса, увеличению налоговой базы, уменьшению безработицы, повышению благосостояния населения. Хотя масштаб местных ресурсов невелик, в целом по стране они составляют значительную величину. Местное самоуправление также необходимо для обеспечения функционирования обратной связи в государственном управлении, т.е. для организации непосредственного взаимодействия с населением.4

В Конституции Российской Федерации установлено, что органы местного самоуправления самостоятельны в решении вопросов местного значения, что порождает проблему определения пределов законодательного регулирования порядка решения органами местного самоуправления вопросов местного значения, а также пределов самостоятельности в их решении.

Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» к собственной компетенции местного самоуправления отнесено 30 различных задач, из них более или мене связанные с управлением земельными ресурсами являются такие задачи как:

- принятие и изменение уставов муниципальных образований, контроль за их соблюдением;

- владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью;

- формирование, утверждение и исполнение местного бюджета, установление местных налогов и сборов, решение других финансовых вопросов местного значения;

- комплексное социально-экономическое развитие муниципального образования и регулирование планировки и застройки территорий муниципальных образований;

- создание условий для жилищного и социально-культурного строительства;

- контроль за использованием земель на территории муниципального образования, а также регулирование использования водных объектов местного значения, месторождений общераспространенных полезных ископаемых;

- муниципальное дорожное строительство и благоустройство территории муниципального образования;

- участие в охране окружающей среды на территории муниципального образования.5

Данные задачи по своему характеру неразрывно связаны с территорией муниципального образования и в целом сопоставимы с теми функциями, которые выполняют муниципальные образования в странах Западной Европы.

В целом задачи местного самоуправления могут быть классифицированы по порядку их возникновения на обязательные, добровольные и делегированные. Обязательные полномочия включают вопросы жизнедеятельности населения, решать которые обязательно в соответствии с законами. Органы местного самоуправления не могут самостоятельно решать, выполнять или нет данные задачи, однако у них есть определенный выбор в том, как их решать.

Добровольные полномочия включают вопросы жизнедеятельности местного сообщества, которые оно не обязано, но может, при желании решать по собственной инициативе за счет собственных средств. Следует учитывать, что органы местного самоуправления могут принимать на себя добровольные полномочия только по вопросам, затрагивающим интересы местного населения. Таким образом, муниципалитетам предоставляется право реализации в пределах своей территории определенных задач без специального наделения полномочиями нормативными актами вышестоящих уровней управления. Сфера добровольной деятельности органов местного самоуправления ограничивается либо полномочиями других муниципальных образований, либо компетенцией государственных органов, либо запретом на вмешательство в дела граждан и их объединений. Право на добровольное установление собственных задач местного значения является важным элементом местного самоуправления, гарантирующим их развитие.

К делегированным полномочиям относятся задачи, исполнение которых делегировано законом от вышестоящих уровней управления. Вышестоящие органы государственной власти могут принять решение не создавать для осуществления определенных полномочий особые государственные органы на местном уровне и устанавливают для муниципалитетов обязанность осуществлять данные полномочия. Однако даже в сфере делегированных полномочий органам местного самоуправления должна быть предоставлена возможность учитывать местные условия при их практическом осуществлении. Делегированные полномочия должны быть связаны с непосредственными интересами местного населения. Следует учитывать, что полномочия, передаваемые органам местного самоуправления, не должны преобладать над полномочиями собственными, так как это нарушило бы суть функций местного самоуправления.6     

Местное самоуправление является важнейшим элементом демократического государственного устройства. В частности - это неотъемлемая часть общегосударственной системы сдержек и противовесов. Органы местного самоуправления призваны решать вопросы местного значения, создавать условия для обеспечения повседневных потребностей населения, реализуя тем самым одно из ключевых прав человека и гражданина, гарантируемых демократическими государствами - права на достойную жизнь. Таким образом, местное самоуправление не только оппонент, но и соратник государственной власти, а развитое, местное самоуправление освобождает органы государственной власти от "текучки", позволяет сконцентрироваться на решении общегосударственных проблем,  и самое главное способствует оптимизации управления земельными ресурсами.

Кроме перечисленных элементов системы муниципального управления, к ним можно отнести также решение таких вопросов, как судебное и внесудебное рассмотрение земельных споров, установление и взимание налоговых платежей за земельные участки, установление или контроль за установлением ставок арендной платы за пользование земельными участками, стимулирование развития ипотечного рынка.

Итак, какие основные элементами системы управления земельными ресурсами (см. Приложение 1) мы выявили:

- Во-первых, это экономическое стимулирование использования земли, которое включает в себя платность использования земли, проведение сделок с землей, рациональное использование, нормирование и лимитирование в области управления землепользованием, а также многое другое. 

- Во-вторых, ведение государственного земельного кадастра. Предполагает создание реестра земельных ресурсов, землепользователей и собственно земельных участков, ведение мониторинга земель.

- В-третьих, территориальное землеустройство. Предусматривает инженерное обустройство (развитие инфраструктуры) земельных участков, землеустроительные работы по определению границ и площади земельного участка и планирование улучшения земель для их более рационального использования.

- В-четвертых, правовое регулирование земельных отношений. Безусловно, законодательная функция принадлежит Российской Федерации, но на основе федеральных законов, органы местного самоуправления создают свои нормативно-правовые акты, которые носят углубленный характер и регулируют отношения именно на территории, где принимаются.

- И, наконец, пятый основной элемент системы управления земельными ресурсами, который имеет непосредственное значение для нашей темы, это контроль по использованию и охраны земель.

1.2 Муниципальный земельный контроль  и его место в системе управления  земельными ресурсами  

В условиях рыночной экономики контроль за рациональным использованием и охраной земель приобретает еще большее значение, чем раньше. Законодательство о земельной реформе предоставляет собственникам, землевладельцам, землепользователям, арендаторам широкие права по самостоятельному хозяйствованию на земле. В то же время такая деятельность не должна, как указано в статье 36 Конституции России, наносить ущерб окружающей природной среде, нарушать права и законные интересы иных лиц, а также государства. Должны также исполняться обязанности, предусмотренные Земельным кодексом, другими законами и указами Президента Российской Федерации, изданными в целях рационального использования и охраны земель.

Муниципальный земельный контроль на территории муниципального образования согласно ст. 72 Земельного кодекса осуществляется органами местного самоуправления или уполномоченными ими органами. Муниципальный земельный контроль за использованием земель на территории муниципального образования осуществляется в соответствии с законодательством Российской федерации и в порядке, установленном нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.

Роль местного самоуправления в осуществлении народовластия, правовые, экономические и финансовые основы местного самоуправления и государственные гарантии его осуществления, общие принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации устанавливает Федеральный закон от 6 октября 2003 г. 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"7. Данный закон к вопросам местного значения относит осуществление земельного контроля за использованием земель муниципального образования. Например, в г. Саратове создано Управление землепользования администрации г. Саратова. Одним из структурных подразделений Управления землепользования является отдел муниципального земельного контроля. Отделом муниципального земельного контроля проводится работа по выявлению недоимщиков по уплате арендной платы за землю, ведется претензионно-исковая работа, проводятся рейды по выявлению нарушителей земельного законодательства, например: самовольное занятие земельного участка, использование земельного участка не по целевому назначению. По фактам административных правонарушений в области охраны земель сотрудниками отдела муниципального земельного контроля составляются протоколы и передаются на рассмотрение заместителю государственного инспектора по использованию и охране земель г. Саратова для принятия мер административного воздействия к нарушителям.

Предметом муниципального земельного контроля является проверка соблюдения установленных правовыми нормами правил использования земель. Этим, в частности, муниципальный земельный контроль отличается от государственного, в сферу которого входит проверка исполнения юридических требований в области не только использования, но и охраны земель8.

Осуществление муниципального земельного контроля подчиняется правилам, установленным федеральным законодательством. Порядок его осуществления определяется нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.

В своей деятельности органы муниципального земельного контроля взаимодействуют со специально уполномоченными государственными органами, осуществляющими государственный земельный контроль за соблюдением земельного законодательства, требований охраны и использования земель.

Порядок взаимодействия определяется указанными органами в соответствии с законодательством Российской Федерации. Сотрудниками органа муниципального земельного контроля являются муниципальные служащие, которые уполномочены осуществлять муниципальный земельный контроль.

Задачами муниципального земельного контроля являются: обеспечение соблюдения физическими и юридическими лицами требований земельного законодательства и эффективного использования земельных участков; охрана земель.

Орган муниципального земельного контроля в соответствии с законодательством Российской Федерации и в пределах своих полномочий осуществляет контроль:

1) соблюдения порядка, исключающего самовольное занятие земельного участка или использование его без оформленных в установленном порядке правоустанавливающих документов на землю, а в случае необходимости без документов, разрешающих осуществление хозяйственной деятельности;

2) соблюдения порядка переуступки права пользования землей;

3) предоставления достоверных сведений о состоянии земель;

4) своевременного выполнения обязанноств по приведению земель в состояние, пригодное для использования по целевому назначению, или их рекультивации после завершения разработки месторождений полезных ископаемых, включая общераспространенные полезные ископаемые, строительных, лесозаготовительных, изыскательских и иных работ, в том числе осуществляемых для внутрихозяйственных и собственных надобностей;

5) использования земель по целевому назначению, своевременным использованием земельного участка, предназначенного для сельскохозяйственного производства либо иного строительства, в указанных целях;

6) выполнения установленных требований и обязательных мероприятий по улучшению земель и охране почв от ветровой, водной эрозии, заболачивания, подтопления, переуплотнения, захламления, загрязнения и по предотвращению других процессов, ухудшающих качественное состояние земель и вызывающих их деградацию;

7) выполнения требований по предотвращению уничтожения, самовольного снятия и перемещения плодородного слоя почвы, а также порчи земель в результате нарушения правил обращения с пестицидами, агрохимикатами или иными опасными для здоровья людей и окружающей среды веществами и отходами производства и потребления, в том числе повлекшими причинение вреда здоровью человека или окружающей среде;

8) наличия и сохранности межевых знаков границ земельных участков;

9) своевременного внесения платежей за землю;

10) соблюдения порядка предоставления в аренду и (или) определения размера арендной платы за пользование земельным участком, находящимся в муниципальной и государственной (не разграниченной) собственности;

11) соблюдения при использовании земельных участков требований градостроительных регламентов, строительных, экологических, санитарно-гигиенических, противопожарных и иных правил, нормативов;

12) соблюдения иных требований земельного законодательства в области использования земель, за неисполнение которых предусмотрена административная, дисциплинарная, уголовная, имущественная ответственность;

13) исполнения предписаний по вопросам соблюдения требований земельного законодательства по использованию земель.

14) выполнением иных требований земельного законодательства по вопросам использования и охраны земель.

Муниципальный земельный контроль осуществляется в форме проверок, проводимых в соответствии с планами, утверждаемыми в установленном порядке, с соблюдением прав и законных интересов юридических лиц и граждан.

Должностные лица и специалисты муниципального органа, осуществляющие муниципальный земельный контроль должны руководствоваться Конституцией Российской Федерации, Земельным кодексом Российской Федерации, Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях, постановлениями и распоряжениями Правительства Российской Федерации, Уставами муниципальных образований и иными нормативно-правовыми актами. Они имеют право:

- составлять по результатам проверок акты проверок использования земель;

- посещать в порядке, установленном  законодательством Российской Федерации, при предъявлении служебного  удостоверения предприятия, организации  и учреждения, обследовать земельные  участки, находящиеся в собственности, владении, пользовании, аренде либо самовольно занятые земельные участки;

- получать и требовать от лиц, использующих земельный участок, документы, подтверждающие право пользования земельным участком;

- направлять в соответствующие органы материалы о нарушениях земельного законодательства для рассмотрения вопроса о привлечении виновных лиц к ответственности;