Природа российского федерализма: принципы и особенности

1. Природа российского  федерализма: принципы и особенности

1.1 Этапы формирования  федерализма

Я считаю, чтобы понять природу российского федерализма нужно рассмотреть его особенности и структуру через призму лет.

Для глубокого и всестороннего  исследования и понимания современных  проблем и тенденций развития Российской Федерации нельзя обойтись без знания ее прошлого, процесса ее возникновения и развития <1>. Необходимо учитывать богатейший опыт, особенности, традиции, сложившиеся  на русской земле в течение  многовековой истории существования  Российского государства.

Идеи российского федерализма  начали формироваться с XIX в., в обстановке самодержавной целостности государства, учитывая богатые традиции общинной организации общества, опыт земского самоуправления. Появилось множество  публикаций по проблемам автономии  и федерации. Были как рьяные сторонники федерализации России - А.И. Герцен, Н.П. Огарев, Н.Г. Чернышевский, Н. Костомаров, Н.М. Муравьев, М.А. Бакунин и др., так  и противники - П. Пестель, Н.И. Лазаревский и т.д

1917 - январь 1918 г. - переломный  период, революционная ситуация  позволяет проявиться федеративным  тенденциям. Две революции 1917 г.  коренным образом изменили весь  политико-правовой, социальный уклад  России, включая и муниципальные  органы власти. В сложившейся  кризисной ситуации взгляды В.И.  Ленина и большевиков относительно  федерации изменились. Обострившееся  национально-освободительное движение  охватило территорию страны и  заставило оставить нереализованными  программные установки большевиков  на единую республику. Они понимали  невозможность сохранения России  как унитарного государства. Россия  впервые была провозглашена Федерацией  в Декларации прав трудящегося  и эксплуатируемого народа <5>, принятой на III Всероссийском съезде  Советов рабочих, солдатских и  крестьянских депутатов в январе 1918 г. 

Следующий этап становления  государственности связан с созданием  нового союзного государства. Параллельно  с возникновением РСФСР в 1918 г. на территории бывшей Российской империи  возникли формально независимые  государственные образования советского типа на Украине, в Белоруссии, Азербайджане, Армении, Грузии. Большевикам удалось  собрать большую часть территорий Российской империи в единое государство. 30 декабря 1922 г. на съезде Советов, где  были представлены делегации РСФСР, Украины, Белоруссии и ЗСФСР, было провозглашено  образование Союза Советских  Социалистических Республик (СССР).

Всем конституциям советского типа был присущ в значительной мере фиктивный характер <11>. Они провозглашали  принципы, которые фактически не осуществлялись в жизни. Это относилось к утверждаемым в них принципам принадлежности власти трудящимся, полновластия Советов, федеративного устройства государства, использования гражданами закрепленных в конституциях прав и свобод <12>. В Советском государстве действовал деспотический принцип власти, общество попало под контроль государства, говорить о существовании федеративных отношений  не приходится. Между тем государство  становилось слишком сложным  по своей территориальной структуре, а жесткая централизация управления тормозила развитие общества <13>.

Кризис государственности  подтолкнул руководство страны к  активным действиям.

Первым шагом в этом направлении являлась принятая 12 июня 1990 г. Декларация о государственном суверенитете РСФСР <15>. Россия перестала быть частью другого федеративного государства.

Перед руководством страны стояли две основные задачи: немедленная  реконструкция унитарной формы  государственности и сохранение целостности государства, борьба с  центробежными силами. Еще одной  проблемой являлись не закрепленные нормативно отношения центра и республик, получивших суверенитет. Единственным выходом из опасной ситуации было преобразование российской государственности на основе реального федерализма. Обстановка в России требовала новых форм государственных отношений. Попыткой приостановить процесс распада страны стало подписание 31 марта 1992 г. Федеративного договора <18>, признающего суверенитет республик в составе России. Договор также закреплял статус субъектов Федерации не только за республиками, но и за территориальными образованиями (краями, областями, автономной областью, автономными округами, городами федерального значения). Таким образом, сфера федеративных отношений распространилась на всю территорию государства. Радикально не изменив своего национально-государственного устройства, Россия перестроилась на создание реальных федеративных отношений.

Важнейшее значение имело  принятие 12 декабря 1993 г. новой Конституции РФ <22>. Она более полно и последовательно зафиксировала изменения, произошедшие в государстве, закрепила новые качества федеративного устройства. Конституционное оформление получили основные принципы классического федерализма. Нельзя не отметить, что в Конституции РФ отсутствует характеристика субъектов Федерации как суверенных, что вызвало недовольство республик в составе РФ.

Итак, опыт федеративных и  национальных отношений в Российской Федерации уникален и своеобразен, он не может быть поставлен в один ряд с историей развития федерализма  в других странах. Поэтому, конечно, необходимо применять прогрессивный  опыт федеративного устройства других стран, но учитывая тот факт, что  Российская Федерация - уникальная цивилизация, требующая специального подхода  и учета всех специфических особенностей сложившей государственности. Исследование эволюции федеративных отношений показывает, что путь, который прошла страна от фиктивного советского федерализма  до современного федеративного государственного устройства России, является единственно  правильным и необходимым для  создания стабильного, политически  и экономически сильного, единого государства. В связи с этим полностью поддерживаем точку зрения, что "федерация - это не только оптимальная форма государственного устройства, это единственная возможность сохранения и укрепления единства нашей страны" <23>.

2.2 Сущность и значения  принципов российского федерализма

Сущностные черты российского  федерализма проявляются в его  принципах. Конституционные принципы федерализма - это базовые начала российской государственности. Они получают закрепление в Конституции России и конкретизацию в основных законах субъектов Федерации. Это:

1) государственная целостность  России;

2) равноправие и самоопределение  народов России;

3) единство системы государственной  власти;

4) разграничение предметов  ведения и полномочий между  органами государственной власти  Федерации и ее субъектов;

5) юридическое равноправие  субъектов Российской Федерации.

Рассмотрим содержание каждого  из этих принципов.

Государственная целостность России предполагает государственный суверенитет и территориальное единство Федерации, а также верховенство ее Конституции и законов.

Как всякая социальная система, Федерация - это живой организм: он живет, развивается, изменяется. Субъекты Федерации, с одной стороны, тесно  взаимосвязанные с федеральным  центром, составляют государственное  единство, а с другой - в определенной степени автономны.

В научной литературе термины "территориальная целостность", "государственная целостность", "государственное единство" нередко  употребляются как синонимы. Однако это категории близкие, но не тождественные. Территориальная целостность, т.е. сохранение незыблемости государственной территории, запрет сецессии (свободного выхода субъектов  из состава федерации), является составным элементом более широкой категории - "государственная целостность".

В юридической литературе государственная целостность трактуется как собирательная конструкция, интегрирующая многообразные начала российской государственности, в результате чего Россия как государство обретает свойства единого организма <1>.

Государственная целостность  страны находит выражение в единстве конституционно-правовой системы, верховенстве федерального права по предметам  исключительного ведения Федерации  и совместного ведения Федерации  и ее субъектов; единстве конституционно-правового  статуса личности; единых принципах  организации и функционирования органов государственной и муниципальной  власти; единой кредитно-денежной и  таможенной системах; едином информационном и культурном пространстве; едином государственном языке; единых Вооруженных Силах Российской Федерации.

Государственная целостность  России обеспечивается системой гарантий. Одна из них - президентская власть. Согласно ч. 2 ст. 80 федеральной Конституции Президент России принимает меры к охране государственного суверенитета, независимости и территориальной целостности государства <1>.

Проблема государственной  целостности постоянно привлекает внимание ученых-конституционалистов <1>.

Принцип государственной  целостности предполагает безусловное  признание государственного суверенитета России. Это проявляется в том, что Россия как суверенное государство  обладает всей полнотой власти на своей  территории. Никакая другая власть - ни власть субъектов Федерации, ни общественных объединений, ни церкви, ни местного самоуправления - не вправе присваивать себе функции государственной  власти. Только Российское государство  определяет весь строй правовых отношений  в стране; пределы свободы личности и меры ответственности за правонарушения; стратегию модернизации социально-экономического и общественно-политического развития, национальной безопасности, международных отношений; устанавливает систему органов публичной власти, определяет характер их взаимоотношений, полномочия.

2. Конституции и уставы  субъектов, развивая идеи, заложенные  в Конституции Российской Федерации и федеральном законодательстве <1>, закрепляют принцип равноправия и самоопределения народов, населяющих регионы.

В конституциях республик, уставах  краев, областей, городов федерального значения, автономных образований подчеркивается национальный характер государственности.

Самоопределение народов  как базовый принцип российской государственности закреплен в  преамбулах Конституций Алтая, Башкортостана, Кабардино-Балкарии, Карачаево-Черкесии, Марий Эл, Саха (Якутии), Северной Осетии - Алании, Татарстана, Чувашии.

Например, в Преамбуле  Конституции Бурятии провозглашается, что полномочные представители  многонационального народа республики, признавая право народов на самоопределение, заботясь об их самобытном развитии, уважая суверенные права других народов, проживающих  на территории республики, принимают  Конституцию. Закреплены гарантии прав и свободное развитие наций и  национальных групп, проживающих в  Бурятии; создаются условия для  сохранения и развития ими своих  традиций и обычаев; поощряется не противоречащая законодательству деятельность национально-культурных центров, ассоциаций и иных этнических общественных формирований (ст. 4).

В Конституции Удмуртии подчеркивается, что ее развитие осуществляется равноправным участием всех наций и народностей  республики во всех сферах ее жизнедеятельности (ст. 1). Гарантируется сохранение и  развитие языка и культуры удмуртского  и других народов, проживающих на территории республики. Государство  заботится о сохранении удмуртской диаспоры, компактно проживающей в субъектах Российской Федерации (ст. 1).

Обеспечивается поддержка  со стороны публичных властей  Федерации и субъектов развитию национальных традиций, обычаев, языка. Так, Конституция Саха (Якутии) гарантирует  сохранение и возрождение коренных народов республики, а также русских  и других старожилов (ст. 42.1). Республика, уважая традиции, культуру, обычаи коренных и малочисленных народов Севера, защищает и обеспечивает их неотъемлемые права на владение и пользование  землей и ресурсами, в том числе  родовыми сельскохозяйственными, охотничье-промысловыми угодьями; на организацию социальной и медицинской программ с учетом экологических особенностей среды  обитания и хозяйствования; на защиту от любой формы насильственной ассимиляции  и этноцида, а также посягательств на этническую самобытность, исторические и священные места, памятники духовной и материальной культуры (ст. 42.1).

Предусмотрено, что на территории компактного проживания малочисленных  народов Севера по их волеизъявлению могут создаваться национальные административно-территориальные образования: национальные сельские, поселковые, кочевые советы, национальные районы, действующие на основе принципа местного самоуправления.

В то же время следует  отметить, что положение коренных малочисленных народов Севера, Сибири, Дальнего Востока России оставляет  желать лучшего. Многим из этих народов  грозит полное исчезновение. Так, кереки на Чукотке представлены лишь 8 жителями, алюторцы в Корякин - 12, энцев на Таймыре всего 237 человек <1>.

3.Принцип единства  системы государственной власти предполагает:

а) формирование федеральных  и региональных органов государственной  власти на основе признания единства и разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную;

б) соблюдение единых принципов  организации и координация деятельности органов государственной и муниципальной  власти;

в) участие Президента Российской Федерации в назначении и освобождении от должности глав исполнительной власти субъектов Федерации;

г) соподчиненность (т.е. субординацию) в системе органов исполнительной и судебно-прокурорской власти;

д) юридическую ответственность  государственных и муниципальных  служащих за нарушение закона;

е) существование института  федерального вмешательства;

ж) информатизацию всех государственных  структур.

Каждый субъект Федерации - это особая форма территориальной  организации публичной власти <1>.

Принцип единства системы  государственной власти затрагивался в Постановлениях Конституционного Суда Российской Федерации от 27 января 1999 г. N 2-П "По делу о толковании статей 71 (пункт "г"), 76 (ч. 1) и 112 (ч. 1) Конституции Российской Федерации" <1> и от 1 февраля 1996 г. N 3-П "По делу о проверке конституционности ряда положений Устава - Основного закона Читинской области" <2>.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 1999. N 6. Ст. 866.

<2> СЗ РФ. 1996. N 7. Ст. 700.

4. Разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Федерации и субъектов является одним из важнейших принципов любого федеративного государства.

В Российской Федерации существует сложная трехуровневая система  органов публичной власти: 1) федеральный; 2) региональный; 3) муниципальный. Федерализм обусловливает поиск рационального распределения властных полномочий между центром, регионами и муниципалитетами. Правовой базой решения данного вопроса является Конституция Российской Федерации (ст. 72), федеральное законодательство, прежде всего Федеральный закон 1999 г. "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (с изм.), основы законодательства по различным сферам государственной жизнедеятельности, а также региональные конституции и уставы.

Сложность вопроса заключается  в том, что Конституция Российской Федерации фактически ограничивается перечислением предметов совместного ведения Федерации и субъектов, но не разграничивает их полномочия <1>.

--------------------------------

КонсультантПлюс: примечание.

Статья А.В. Безрукова "Разграничение предметов ведения и полномочий Федерации и ее субъектов в условиях федеративных преобразований в России" включена в информационный банк согласно публикации - "Государственная власть и местное самоуправление", 2005, N 9.

<1> См.: Безруков А.В. Разграничение предметов ведения и полномочий Федерации и ее субъектов в условиях федеративных преобразований в России // Государство и право. 2004. N 8. С. 39 - 49; Хабриева Т.Я. Разграничение предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации: перспективы правового регулирования // Право и экономика. 2003. N 3. С. 14 – 17.

Федеральный закон от 4 июля 2003 г. "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" открыл путь для скоординированного взаимодействия федеральных и региональных органов государственной власти, установил более четкие границы для регионального правотворчества в рамках совместной компетенции Федерации и ее субъектов <1>. Этот Закон сформулировал предметы регулятивной компетенции, которые должны быть реализованы исключительно в конституциях (уставах) субъектов Федерации.

--------------------------------

Научный анализ динамики регионального  законодательства приводит к выводу, что опережающее правовое регулирование  субъектов порождает коллизии между  федеральным и региональным законодательством. Этот институт, вызванный медлительностью  правотворческой деятельности федерального законодателя, не может применяться  в нормальных условиях стабильного  развития государства, т.к. постоянно  порождает новые проблемы <1>.

--------------------------------

<1> Нарутто С.В. Разграничение компетенции и единство системы государственной власти в Российской Федерации. Владивосток, 2001.

5. В региональных основных  законах уделено значительное  внимание принципу юридического равноправия субъектов Федерации. Он закрепляется либо в Преамбуле (Уставы Камчатского, Приморского краев, Еврейской автономной области), либо в первом разделе (главе) основного закона: Конституции Алтая (ст. 1), Калмыкии (ст. 1), Коми (ст. 1); Уставы Ставропольского края (ст. 1), Читинской области (п. 1 ст. 1), автономных округов: Ненецкого (ст. 1), Ханты-Мансийского - Югры (ч. 1 ст. 1), Чукотского (ч. 1 ст. 1), Ямало-Ненецкого (ст. 1) и др.

Юридическое равноправие  субъектов Российской Федерации  получает выражение в том, что  каждый субъект имеет право:

а) принимать основополагающий учредительный документ - основной закон (конституцию или устав), региональные законы и подзаконные нормативные  правовые акты, вносить в них изменения;

б) с согласия федерального центра изменять свой статус, наименование, границы, инициировать объединение  с другими субъектами Федерации;

в) законодательной (в том  числе конституционной) инициативы в Государственной Думе Федерального Собрания России;

г) участвовать в принятии поправок в Конституцию Российской Федерации;

д) возбуждать процедуру  в Конституционном Суде Российской Федерации;

е) определять свое административно-территориальное  устройство;

ж) создавать систему региональных органов государственной власти.

Равноправие субъектов Федерации  проявляется не только в равном объеме прав, но и в равной конституционной  ответственности.

Проблема равноправия  субъектов Федерации затрагивалась  в ряде актов Конституционного Суда Российской Федерации, в частности: Постановлении от 14 июля 1997 г. N 12-П "По делу о толковании содержащегося в части 4 ст. 66 Конституции Российской Федерации положения о вхождении автономного округа в состав края, области" <1>; Определении от 27 июня 2000 г. N 92-О По запросу группы депутатов Государственной Думы Федерального Собрания России о проверке соответствия Конституции Российской Федерации отдельных положений Конституций Адыгеи, Башкортостана, Ингушетии, Коми, Северной Осетии - Алании и Татарстана <2>.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 1997. N 29. Ст. 3581.

<2> СЗ РФ. 2000. N 29. Ст. 3117.

Конституционные принципы российского  федерализма представляют собой  системное единство. Они органически  взаимосвязаны и действуют одновременно, раскрывая свое содержание во взаимодействии федерального, регионального законодательства и правоприменительной практики.

Юридическое равноправие  субъектов Российской Федерации  нельзя отождествлять с их фактическим  равенством. Все субъекты Федерации  существенно отличаются друг от друга  не только по размерам территории и  численности населения, но и по экономическому потенциалу. Поэтому одной из задач  национальной стратегии России обозначено выравнивание экономического уровня регионов.

С.Н. Бабурин вводит еще  один принцип федерализма: сбережение политико-правовой самобытности России <1>.

--------------------------------

<1> Бабурин С.Н. Мир  империй: территория государства  и мировой порядок. М.: Магистр  Инфра-М, 2010. С. 328.

По мнению ученых-государствоведов, принципы федерализма являются исходными концептуальными положениями теории федерализма и федеративного государственно-территориального устройства <9>; определяют модели и природу федеративного устройства государства, характер разделения государственной власти между федерацией и ее субъектами <10>; обусловливают закономерности развития федерализма <11>.

Принципы федерализма  позволяют сочетать единство и многообразие форм и методов организации государственной  и общественной власти, создают основы сотрудничества входящих в федерацию  национально-территориальных образований. Характеризуя принципы российского федерализма, необходимо, на наш взгляд, отметить такие их черты, как аксиологический (ценностный) характер, целевая ориентация, системность, многоуровневый характер реализации, концентрированность, внутренняя иерархичность, конституционная гарантированность. Очевидно, часть принципов российского федерализма (государственная целостность, единство системы государственной власти, разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации) носят инструментальный характер и касаются аспектов организации и функционирования власти в федеративном государстве. Принцип равноправия и самоопределения народов в Российской Федерации имеет непосредственное отношение к конституционно-правовым основам государственной национальной политики, ее методам и процедурам.

2. Институты федерального  вмешательства: понятия и правовое  регулирование

Конституция Российской Федерации  в отличие от конституций большинства  зарубежных федеративных государств непосредственно  не закрепляет право федерального центра на применение мер федерального вмешательства, за исключением, пожалуй, норм общего характера  об исключительной компетенции Федерации  осуществлять контроль за соблюдением  федеральной Конституции и федеральных  законов (п. "а" ст. 71) и о праве Президента РФ принимать меры по охране суверенитета РФ, ее независимости и государственной целостности, обеспечивать согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти (ч. 2 ст. 80). В российском законодательстве также отсутствует определение понятия федерального вмешательства, без уяснения природы и назначения которого невозможно определить основания, виды, порядок и пределы его применения.

Вместе с тем проблематике федерального вмешательства посвящен целый ряд публикаций <1>. Хотя среди авторов нет единого  представления о системе мер  федерального вмешательства, все же некоторые его характерные черты  выделить можно. Так, отмечается, что  федеральное вмешательство является крайней, чрезвычайной мерой, необходимость в применении которой федеральным центром возникает в ответ на явное противодействие со стороны субъекта Федерации, когда, по выражению И.Н. Барцица, "договорные, координационные и иные механизмы, направленные на достижение взаимопонимания между Федерацией и ее субъектами, не достигают поставленных целей" <2>. Ключевым критерием признания той или иной меры федеральным вмешательством является вторжение федерального центра в компетенцию субъекта Федерации, сопровождающееся ограничением или прекращением полномочий органов власти и (или) должностных лиц. Основания применения мер федерального вмешательства должны иметь исключительно правовой характер и выражаться в нарушении федеральной Конституции и (или) федеральных законов, и в первую очередь посягательстве на основы конституционного строя посредством принятия нормативных правовых актов или вынесения иных решений, совершения действий или бездействия. При этом федеральный орган государственный власти, уполномоченный принимать решение о применении той или иной меры федерального вмешательства, должен прежде всего оценить соразмерность выбранной меры степени серьезности нарушения и уровню нарушенной нормы в правовой системе России.

--------------------------------

<1> См., например: Игнатов  А.В. Федеральное вмешательство: понятие, принципы и система мер // Право и политика. 2005. N 5(65); Ливеровский А.А. Федеральное вмешательство // Журнал российского права. 2002. N 9.

<2> Барциц И.Н. Правовое пространство России: вопросы конституционной теории и практики. М., 2000. С. 408.

Решающая роль в процессе установления факта совершения субъектом  РФ подобных нарушений отводится  суду. Однако при указании на судебные органы действующее законодательство ограничивается, как правило, терминами "соответствующий суд" или "суд". Этого, очевидно, недостаточно для определения суда, уполномоченного выносить решение по столь важному для сбалансированного состояния федеративных отношений вопросу - вопросу о допустимости вмешательства Федерации в жизнь субъекта. Отсутствие четкого законодательного закрепления судебного органа создает угрозу злоупотреблений со стороны федеральных властей и делает практически нереализуемым механизм применения федерального вмешательства.

В настоящее время Федеральным законом N 184-ФЗ от 6 октября 1999 г., в редакции Федерального закона N 257-ФЗ от 8 ноября 2007 года <3> (далее - Федеральный закон N 184-ФЗ), предусмотрены следующие меры воздействия в отношении органов государственной власти и должностных лиц субъектов Федерации, которые можно отнести к мерам федерального вмешательства:

--------------------------------

<3> СЗ РФ. 1999. N 42. Ст. 5005; СЗ РФ. 2007. N 46. Ст. 5556.

1) отрешение высшего должностного  лица субъекта Федерации от  должности;

2) роспуск законодательного (представительного) органа государственной  власти субъекта Федерации;

3) меры финансово-экономического  воздействия, выражающиеся во  временном осуществлении федеральными  органами государственной власти  бюджетных полномочий органов  государственной власти субъектов  Федерации (введение временной  финансовой администрации) и полномочий, осуществляемых за счет субвенций  из федерального бюджета, с  одновременным изъятием указанных  субвенций.

Остановимся на рассмотрении достаточно нового для российской практики правового института - временной  финансовой администрации (указанные  нормы Федерального закона N 184-ФЗ вступили в силу с 1 января 2007 г.), с тем чтобы критически осмыслить основания, порядок, пределы и механизм введения временной финансовой администрации, а также проанализировать возможные коллизии, которые могут возникнуть вследствие практической реализации этого института.

Согласно п. 3 ст. 26.9 Федерального закона N 184-ФЗ временная финансовая администрация (далее - ВФА) определяется как разновидность временного осуществления федеральными органами государственной власти полномочий органов государственной власти субъектов Федерации. ВФА вводится в субъекте РФ на срок до одного года по ходатайству Правительства РФ на основании решения Высшего Арбитражного Суда РФ. Процессуальные аспекты введения ВФА урегулированы нормами Бюджетного кодекса РФ <4> (далее - Кодекс). В порядке внесения изменений Федеральным законом от 20 августа 2004 г. N 120-ФЗ <5> в Кодекс была включена новая глава 19.1 "Осуществление бюджетных полномочий органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления при введении временной финансовой администрации".