Природоохранная организация территории на примере Ярославской области

Введение  ………………………………………………………………….. 3

Глава 1. Экологический аспект рационального природопользования … 6

1.1. Государственная политика России  в области природо-

       пользования и охраны окружающей природной среды ……… 6

1.2. Природоохранные мероприятия в системе территориального

       планирования …………………………………………………… 17

Глава 2. Природоохранная организация территории на примере

     Ярославской области ……………………………………………. 28

2.1. Экономическая оценка природных условий и ресурсов ……..  28

2.2.Планирование природоохранной деятельности и рациональ-

      ного использования природных ресурсов …………………….. 41

Заключение …………………………………………………………………. 56

Список использованной литературы………………………………………. 60

ВВЕДЕНИЕ

Проблема взаимодействия природы и общества приобрела особую остроту на современном этапе, который характеризуется переходом от индустриальной к постиндустриальной фазе развития – в общемировом масштабе. Сегодня стало очевидным, что задачи сохранения окружающей среды и экономического развития взаимосвязаны: разрушая и истощая природную среду невозможно обеспечить устойчивое экономическое развитие. Принципы устойчивости развития включают, прежде всего, широкое применение экономических инструментов управления природопользованием и охраной окружающей средой, которые позволяют создать динамическое равновесие между экономическим ростом и биосферой, обеспечивая их устойчивое и сбалансированное сосуществование. Одной из самых актуальных тем для экономики нашей страны является проблема рационального и

сбалансированного использования природноресурсного потенциала страны.

Загрязнение окружающей среды со стороны предприятий во многих районах достигло критического уровня относительно возможностей дальнейшего сохранения устойчивости экологических систем и здоровья населения. Для решения задач по охране окружающей среды разработаны административные, экономические и рыночные методы управления. Сформированные под воздействием экономических, политических, социальных, исторических и этнокультурных факторов они включают в себя различные инструменты управления. Однако создание эффективных механизмов управления природоохранной деятельностью являются до сих пор наиболее актуальными.

Все это ставит перед государством, обществом и каждым отдельным человеком объективное требование – учитывать воздействие производства и потребления на окружающую среду. Нельзя допускать превышения порогов устойчивости экологических систем, чтобы не вызвать необратимых процессов в природе, способных привести к ее критической деградации и гибели всего живого на Земле.

Разумное, рациональное природопользование, позволяющее удовлетворять

жизненные потребности людей в сочетании с охраной и воспроизводством природной среды, – это один из приоритетов человеческой деятельности в ХХI веке. Это отражено в Указе Президента Российской Федерации от 30.04.2012 г. «Основы государственной политики в области экологического развития Российской Федерации до 2030 года».

Однако современная практика управления природоохранной деятельностью все еще представляет собой изолированную разработку программ по охране окружающей среды в различных производственных сферах и отдельно взятых территориях. Между тем, реализация концепции экологически устойчивого экономического развития страны связана с необходимостью осуществления достаточно затратных инвестиционных природоохранных проектов, имеющих комплексный территориально-межотраслевой характер. Реализуемые в настоящее время федеральные государственные целевые программы в области охраны окружающей среды имеют большие объемы финансирования, но в то же время они имеют широкий диапазон перспектив, масштабность решаемых задач, неконкретность целевой группы получателей бюджетных средств, и не ориентированы на использование государственных инструментов регулирования природопользования. В результате происходит скрытое субсидирование «загрязнителей» природной среды.

Целью данной научно-исследовательской работы является изучение природоохранных мероприятий в системе территориального планирования.

Для выполнения поставленной цели в работе поставлены следующие задачи:

- рассмотреть механизм государственного управления России в области природопользования и охраны окружающей природной среды;

- изучить виды природоохранных мероприятий в системе территориального планирования;

- ознакомиться с природоохранной организацией территории на примере Ярославской области;

- рассмотреть экономические затраты на охрану природных условий и ре-

сурсов на примере Ярославской области;

- ознакомиться с планом природоохранной деятельности и рационального использования природных ресурсов на примере Ярославской области.

Теоретико-методологическую основу исследования составили труды отечественных авторов в области экономической теории, региональной экономики, природопользования.

Информационную базу исследования составили статистические данные Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации, опубликованные результаты отечественных исследований в области природопользования, а также аналитические материалы, представленные в глобальной сети Internet, данные Ярославской области, включая информацию, размещенную на официальных сайтах.

Глава 1. Экологический аспект рационального природопользования

1.1. Государственная политика  России в области природопользования и

охраны окружающей природной среды

Человечество в процессе своей жизнедеятельности вынуждено пользоваться разнообразными природными ресурсами, количество которых ограничено. Поэтому очень важно установить принципы управления природоохранной деятельностью. Для оптимального сочетания потребностей человека и природных ресурсов необходимо рассмотреть различные механизмы управления природоохранной деятельностью. Под словами «механизм управления» понимают совокупность тех или иных методов управления экономикой в целом и природопользованием как материальной основой экономики. Метод управления – это совокупность различных способов, приемов и средств воздействия на управляемый объект. По степени воздействия на объект управления методы обычно подразделяют на виды:

- организационно-административные

- социально-психологические

- экономические и др.

Организационно-административные методы основаны на приказах, распоряжениях, законах и других нормативно-правовых документах и опираются на возможность применения силы государственными органами, в том числе непосредственно на силовые структуры (экологическую милицию, налоговую полицию и др.).

Социально-психологические методы управления основаны на убеждении, сознательности, ориентированы на экологическую грамотность граждан, держатся на обычаях и традиционных ценностях общества.

Экономические методы воздействия ориентированы на использование материальной (экономической, денежной) заинтересованности. Конкретный экономический метод включает в себя как отдельные приемы воздействия, так и их совокупности. Комплекс взаимосвязанных экономических мер, направленных на достижение конкретного результата, образует организационно-экономический механизм управления природоохранной деятельностью, обеспечивающий рациональное ресурсосберегающее природопользование, основанное на принципах устойчивого развития. Организационно-экономический механизм природопользования и управления природоохранной деятельностью является частью общей системы управления экономикой в целом. На различных уровнях управления он имеет свои особенности.

Выделяют макроуровень, т.е. управление в рамках всей экономики, и мезоуровень касающийся отдельных ее секторов, отраслей, например сельского хозяйства.

Экономический (или организационно-экономический) механизм управления природоохранной деятельностью можно рассматривать в широком и узком смыслах. В широком смысле экономический механизм управления – это система организационно-экономических мер, касающихся природопользования и охраны окружающей среды, что означает наличие взаимосвязанных организационно-административных и экономических мер. В узком смысле экономический механизм управления включает в себя только собственно экономические меры, без административного воздействия. Например, потребители готовы платить больше за экологически чистые продукты, что стимулирует производителей сельскохозяйственной продукции производить такие продукты.

Управление природоохранной деятельностью – это деятельность государства по организации рационального использования и воспроизводства природных ресурсов, охраны окружающей среды, а также по обеспечению режима законности в эколого-экономических отношениях.

Субъектами управления природоохранной деятельностью выступают государственные органы общей компетенции, а также специально уполномоченные органы по охране окружающей среды и органы местного самоуправления. На уровне предприятий субъектами управления являются подразделения и службы природопользования (цехи, отделы) или отдельные работники. Эти органы имеют различную компетенцию и особенности деятельности, но используют все рассмотренные выше методы управления в той или иной степени, в том числе и экономические методы.

К государственным органам общей компетенции относятся Президент Российской Федерации (и его администрация), Федеральное собрание, Правительство Российской Федерации, представительные и исполнительные органы власти субъектов Российской Федерации.

Государственные и муниципальные органы общей компетенции ведают вопросами охраны природной среды наряду с множеством других направлений работы. К государственным органам специальной компетенции относятся те, которые соответствующими правительственными актами уполномочены выполнять природоохранные функции. Органы специальной компетенции подразделяют на три вида:

- комплексные

- отраслевые

- функциональные.

Комплексные природоохранные органы выполняют все экологические задачи или отдельные блоки задач, отраслевые – занимаются своей отраслью (например, лесным хозяйством), функциональные – отвечают за отдельные функции (например, мониторинг состояния окружающей среды).

Объектами управления являются все природопользователи, как юридические, так и физические лица, независимо от характера и направлений их деятельности. Поскольку все организации и предприятия, жители городов и деревень находятся и действуют в природной среде, то объектами управления являются все юридические и физические лица на территории нашей страны. Связи и отношения между субъектами и объектами управления в процессе природопользования и охраны природной среды строятся на основе правил и процедур, зафиксированных в действующих законах и других нормативно-правовых актах; договоров между конкретными субъектами и объектами управления.

В Российской Федерации в сфере охраны окружающей среды действует многоуровневая структура государственного управления, которая складывалась под влиянием различных факторов, и среди которых важную роль играют принципы федерализма, положенные в основу разграничения предметов ведения между центром и регионами.

Центральным органом государственного управления и контроля в области рационального использования природных ресурсов является Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации.

Согласно Постановления Правительства Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации (Минприроды России) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере использования, воспроизводства и охраны природных ресурсов, в сфере гидрометеорологии, мониторинга окружающей среды, ее загрязнения, включая вопросы, касающиеся особо охраняемых природных территорий и государственной экологической экспертизы [17].

Основным Законом Российской Федерации является Конституция. Согласно Конституции РФ, в совместном ведении РФ и субъектов РФ находятся:

- вопросы владения, пользования  и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами;

- природопользование, охрана окружающей  среды и обеспечение экологической безопасности, особо охраняемые природные территории;

- земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об  охране окружающей среды.

Согласно Конституции РФ, по предметам совместного ведения, к которым относится охрана окружающей среды, природопользование и обеспечение экологической безопасности, должны издаваться федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные акты субъектов Федерации. Нормативно-правовая база в этой области на региональном уровне формируется на основе федеральных законов с учетом местных условий. В соответствии с требованиями Конституции РФ законы и иные нормативно-правовые акты субъектов РФ не могут противоречить федеральным законам [13].

Конституция РФ имеет высшую юридическую силу и может служить основой действий граждан и общественных организаций в части природопользовательского контроля. Это тем более важно, что, какие бы законы ни принимались, как бы ни действовало государство, экологические проблемы невозможно решить без участия населения, без активной гражданской позиции каждого гражданина страны.

Согласно Конституции РФ обязанностью каждого гражданина является охрана природы, окружающей среды и бережное отношение к природным ресурсам [17, ст. 58].

Более детально экологические обязанности и права граждан России прописаны в принятом в новой редакции в 2002 г. Закона РФ «Об охране окружающей среды». Этот закон прописывает определяющие принципы природоохранной деятельности и является основным источником экологического права в России, главным природоохранным законодательным актом прямого действия [20].

К экологическим правонарушениям относятся:

- загрязнение окружающей среды;

- нерациональное использование  природных ресурсов;

- истощение природных ресурсов;

- повреждение или уничтожение  природных объектов;

- разрушение природных экосистем – нарушение экологического равновесия экосистем, приводящее к их деградации.

Другие законы РФ природоохранительного и природоресурсного характера направлены на обеспечение безопасности продукции, работ и услуг для окружающей среды, жизни, здоровья, а также хозяйственных объектов с учетом риска возникновения природных и техногенных катастроф и других чрезвычайных ситуаций.

Основными законодательными актами по охране природы в нашей стране

являются законы России «Об охране окружающей среды», Земельный кодекс РФ,

«О недрах», Лесной кодекс РФ, Водный кодекс РФ. Эти законы регулируют отношения в сфере взаимодействия общества и природы с целью сохранения природных богатств и естественной среды обитания человека, предотвращения экологически вредного воздействия хозяйственной и другой деятельности, оздоровления и улучшения качества окружающей среды, укрепления законности и правопорядка в интересах настоящего и будущего поколений людей.

Практически все законы РФ, регулирующие вопросы охраны окружающей среды, природопользования и обеспечения экологической безопасности, являются рамочными. Отдельные положения законов дополняются указами Президента РФ и постановлениями Правительства РФ. Во исполнение их разрабатываются и принимаются нормативно-правовые акты федеральных органов исполнительной власти РФ. В субъектах Российской Федерации кроме федерального законодательства используется региональное законодательство.

В качестве объектов охраны приняты: экологические системы, земля, ее недра, поверхностные и подземные воды, атмосферный воздух, леса, животный мир, микроорганизмы, генетический фонд, природные ландшафты. Особой охране подлежит государственные природные заповедники, заказники, национальные парки, памятники природы.

Природоемкое развитие экономики страны отображены в таблице 1 [5].

Таблица 1

Анализ состояния окружающей природной среды, а также практики природоохранной деятельности в России позволяет сделать следующие выводы:

1. Комплекс законодательно-нормативных  актов является достаточно громоздким.

2. Государственная политика в области экологии в большей части направлена не на упреждение нарушений в области природопользования, а на устранение их последствий, несмотря на то, что российское экологическое законодательство в ряде областей является более жестким в сравнении с нормативами многих развитых стран.

3. Недостаточна эффективность административных методов управления экологической безопасностью в стране, результатом которой является неудовлетворительное состояние окружающей среды, а также наличие негативных факторов влияния на окружающую среду, а именно:

- уровень загрязнения атмосферного  воздуха остается чрезвычайно высоким: в 2012 г. стационарными 73- более 14,7 тыс. санкционированных мест размещения отходов занимают территорию общей площадью порядка 4 млн. га; под

размещение отходов ежегодно выделяется около 400 тыс. га земли;

- возбуждение Росприроднадзором дел об административных правонарушениях за последние 8 лет увеличилось на 140%;

- по данным Всемирной организации  здравоохранения до 6% смертей в Российской Федерации обусловлены негативными факторами окружающей среды;

- площадь нарушенных в результате  добычи полезных ископаемых земель в России составляет более 1,5 млн. га, в целом по стране утрачено 41,5 млн. га пахотных и более 90 млн. га пастбищных угодий;

- в городах, где проживает около 53% городского населения России, степень загрязнения воздуха оценивается как очень высокая и высокая;

- на 15% территории России, где сконцентрировано 60 процентов населения и производится основная часть ВВП, качество окружающей среды является неудовлетворительным;

- на территории России выявлено 340 объектов накопленного экологического ущерба [5].

Недостаточная эффективность административных методов управления экологической безопасностью проявляется в следующем:

1) действующая система платежей  за загрязнение окружающей среды недостаточно учитывает фактор изменения ценовых пропорций в условиях инфляции, в частности, коэффициенты индексации платежей за загрязнение не сопоставимы с фактическими темпами инфляции. Все это ведет к увеличению объемов загрязнения окружающей среды, поскольку:

- предусмотренные законодательством платежи и штрафные санкции в силу незначительности собираемых ими средств не выполняют своих функций - компенсационной и регулятивной;

- хозяйствующим субъектам выгоднее  перечислять платежи и штрафы за загрязнение, чем осуществлять дорогостоящие и долгосрочные проекты по реализации природоохранных мероприятий;

2) отмены части налоговых льгот, действовавших в 90-е годы, в частности, по налогу на прибыль (уменьшение налогооблагаемой прибыли на сумму в размере 30% капитальных вложений на природоохранные объекты), по налогу на имущество организаций (исключение из налогообложения стоимости природоохранных объектов).

4. Природоохранные инвестиции в России занимают ничтожно малую долю в инвестициях в целом по экономике, более того, она сокращается, в частности:

- среди всех затрат на охрану  окружающей среды 45,4% приходится  на сбор и очистку сточных  вод и 20,6%

- на охрану атмосферного воздуха и предотвращение изменения климата;

- доля инвестиций в основной  капитал в общей сумме затрат на охрану окружающей среды в целом составляет около 43% (таблица 2);

Таблица 2

Затраты на охрану окружающей среды*

(в фактически действовавших  ценах; миллионов рублей)

* Включают прямые инвестиции  в основной капитал, текущие расходы, капитальный ремонт основных  фондов, затраты органов исполнительной власти на содержание аппарата, занимающегося вопросами охраны окружающей среды, затраты на научные исследования и разработки, а также затраты на образование в сфере охраны окружающей среды. С 2012 г. – с учетом индивидуальных предпринимателей.

- на строительство природоохранных  объектов в 2013 г. организациями (без  субъектов малого предпринимательства  и объема инвестиций, не наблюдаемых  прямыми статистическими методами) использовано 80,2 млрд. руб. или 0,8% от

общего объема инвестиций в основной капитал;

- инвестиции в основной капитал  за счет всех источников финансирования, направленные на охрану окружающей  среды и рациональное использование природных ресурсов в 2013 г. по сравнению с 2012 г. составили 99,8% (в ценах соответствующих лет);

- удельный вес экологических  фондов в объеме инвестиций  в основной капитал на охрану окружающей среды составлял в 2005 г. -1,2%, в 2012 г. - 0,04%;

- ожидаемые затраты недропользователей  на воспроизводство минерально-сырьевой  базы твердых полезных ископаемых в 2013 г. составили около 30 млрд. руб. против 45 млрд. руб. в 2012 г. [5].

5. Слабое использование рыночных инструментов стимулирования природоохранных мероприятий и отсутствие механизмов их развития в законодательстве. В частности:

- общие подходы и принципы  деятельности Министерства природных  ресурсов и экологии Российской Федерации (далее - Минприроды России) на среднесрочную перспективу (устойчивое развитие; платность использования ресурсов; использование передовых технологий в сфере природопользования и охраны окружающей среды; развитие систем мониторинга состояния и загрязнения окружающей среды и прогнозирования; внедрение программно-целевых и проектных принципов управления; широкое привлечение общественности к решению проблем в сфере природопользования и охраны окружающей среды) не предусматривают принцип использования рыночных инструментов стимулирования природоохранных мероприятий и инвестиций;

Экологией в России хотят заниматься все: государство, общественные структуры, неформальные лидеры, представители оппозиционных политических сил и др. При этом международное сообщество давно осознало важность перехода к «зелtной экономике» или «зеленому росту» (экологически ориентированному развитию). Концепция «зеленого роста» основана на гармонизации двух императивов – развития экономики и экологической устойчивости. Несмотря на их кажущееся взаимоисключение, «зеленая экономика» может быть создана посредством фундаментальных изменений характера производства и потребления, а именно:

- охрана окружающей среды должна  рассматриваться не как статья затрат (препятствие) для экономического роста, а как движущая сила развития и основа долгосрочной экономической устойчивости;

- вместо борьбы с загрязнениями  должны внедряться экологическое  и энергоэффективное производство и создаваться экологическая продукция (товары, работы) за счет использования рыночных инструментов их стимулирования;

- экономика должна основываться  на принципе «экоэффективности» - тип производства, при котором  минимизированы экологические издержки и негативные последствия для окружающей среды. Прежде всего, это относится к следующим сферам: производство энергии из возобновляемых источников; экологическое управление; экологические услуги; прогнозирование и ликвидация последствий опасных природных явлений; технологии по снижению вредных выбросов в атмосферу и водную среду; экологически чистые материалы и продукты.

Следует отметить, что в России применяется ряд экономических инструментов, таких как платежи, штрафы, концессии и др. Из федерального бюджета финансируются государственные программы «Охрана окружающей среды» на 2012-2020 годы, «Воспроизводство и использование природных ресурсов», «Развитие лесного хозяйства» на 2013-2020 годы и т.д. Однако, необходим комплексный подход, последовательность шагов по стимулированию природоохранной деятельности. Из мер государственного регулирования в России в первую очередь, на наш взгляд, необходимо ввести систему экологических налогов,  ускоренную амортизацию для природоохранного оборудования, увеличить размеры штрафов за загрязнение окружающей среды.

Также при разработке мер по управлению природоохранной деятельностью необходимо учесть возрастающее значение в мировой практике рыночных инструментов стимулирования развития «зеленой» экономики, например, «зеленых» облигаций, экологического страхования.

В настоящее время законодательный механизм экологического страхования,

экологического аудита, внедрения наилучших экологически безопасных технологий требует существенной доработки. Специалисты отмечают несовершенство законодательства в сфере охраны окружающей среды в части нормирования негативного воздействия на окружающую среду и качества окружающей среды. На практике предприятия зачастую «согласовывают» с управленческими органами свои показатели выбросов и сбросов.

1.2. Природоохранные мероприятия  в системе территориального планирования

Государственное планирование использования и охраны земельных ресурсов имеет давнюю историю. Существенные элементы такого планирования были заложены еще в 30-е годы XX века, при осуществлении мероприятий по освоению и введению новых земель, а также при значительном увеличении площадей орошаемых и осушенных сельхозугодий. В 50-е годы планирование и освоение земель в СССР получило дальнейшее развитие. Это было предусмотрено в программах освоения целинных и залежных земель. В принятых программах особое внимание уделялось охране земель от всех видов эрозии, и касались они земель только сельскохозяйственного назначения. Начиная с 1974 г. государственные планы по рациональному использованию природных ресурсов и по их охране стали неотъемлемой частью перспективных пятилетних и годовых планов развития народного хозяйства.