Приватизация государственной собственности. 2

Приватизация государственной  собственности

Введение

Приватизация в России – приватизация, которая осуществлялась в России с начала 1990-х годов. В результате приватизации значительная часть государственного имущества России перешла в частную  собственность.

Важнейшими направлениями формирования рыночной экономики России являются поддержка предпринимательства, разгосударствление, приватизация и развитие конкуренции.

В этой связи, в условиях перехода России к многоукладной экономике, потребовалось преобразование государственной  собственности на основе ее приватизации и разгосударствления, что явилось  важным условием формирования рынка. В  этих условиях складывается необходимость  понять и проанализировать процессы приватизации, проходившие в России, выявить задачи и особенности  российской приватизации, ее проблемы, перспективы и допущенные ошибки.

Актуальность темы. Приватизация часто  подвергается резкой критике. Утверждается, что новые обладатели собственности  получили ее не по заслугам, а за счет личных связей и неформальных отношений  с первыми лицами государства  и их родственниками. С приватизацией  связывают появление в России олигархов, слишком сильное и  несправедливое экономическое расслоение населения России. Значительная часть  населения России воспринимает приватизацию 90-х как аморальную, преступную.

С другой стороны, приватизация проводилась  в крайне сложной экономической, финансовой и политической обстановке: конфронтации Верховного совета РФ и  Правительством затрудняли создание правовой базы и проведение институциональных  реформ; Правительство испытывало сильное  лоббистское давление со стороны  Верховного совета; на момент начала приватизации государство было не способно эффективно контролировать свою собственность, массовым явлением стала спонтанная приватизация - захват контроля над предприятиями  их директорами, настроенными не на развитие предприятий, а на быстрое получение прибылей.

Главной экономической задачей  приватизации было повышение эффективности  экономики за счет создания института  частной собственности на средства производства. В то время как в  определенных сферах экономики (обслуживание, торговля) эта задача была достаточно быстро решена, в промышленности и  сельском хозяйстве нужный эффект достигался гораздо медленнее, во многом из-за того, что приватизированные предприятия  переходили в собственность трудовых коллективов, то есть под контроль - а в перспективе и в собственность - их директоров.

Глава 1

1.1.Понятие приватизации государственного  имущества

В экономическом смысле под приватизацией  понимается преобразование отношений  собственности путем передачи или  продаж на различных условиях государственной  и муниципальной собственности  частным и коллективным хозяйствующим  субъектам».

Поскольку к началу 90-х годов XX в. наиболее актуальным для экономики  страны был вопрос о приватизации предприятий, первый закон в этой сфере - Закон РСФСР от 3 июля 1991 г. № 15314 «О приватизации государственных  и муниципальных предприятий» касался  предприятий, их имущества, а не других видов государственного и муниципального имущества. В нем вовсе не упоминались, например, земельные участки, включая  те, на которых предприятия размещены.

В соответствии с этим Законом под  приватизацией понималось приобретение гражданами, акционерными обществами (товариществами) у государства в  частную собственность предприятий  как имущественных комплексов, а  также иных объектов: цехов, производств, участков, оборудования, зданий, сооружений, материальных и нематериальных активов  предприятий, долей (паев, акций) государства  в капитале акционерных обществ (товариществ) и др.

Данное определение содержало  в себе ряд недостатков, в том  числе:

неоправданное ограничение круга  лиц, являвшихся приобретателями государственного имущества – не указаны, например, производственные кооперативы, хотя эта  организационно-правовая форма была весьма распространена еще со времен СССР;

использование неюридической терминологии в определении объектов приватизации (цех, участок и т.п.);

отсутствие указания на возмездность отношений, связанных с приватизацией государственного имущества – допускалась безвозмездная передача части акций членам трудового коллектива при акционировании предприятий.

Акцент в определении приватизации делался на приобретении объектов в  частную собственность, а не на целесообразном в каждом отдельном случае отчуждении государственного и муниципального имущества.

Приватизация инициировалась органами исполнительной власти, заинтересованными  юридическими и физическими лицами, которые подавали заявки на приватизацию конкретного объекта уполномоченному  принимать решение об этом государственному органу. В Законе о приватизации 1991 г. содержался закрытый перечень оснований  для отказа заинтересованным лицам  в принятии решений о приватизации. Среди них не было такого основания  для отказа в приватизации, как  ее нецелесообразность. Если приватизация объекта не была законодательно запрещена, а лицо, подавшее заявку, не ограничено в силу закона выступать, в качестве покупателя, положительное решение о приватизации должно было быть принято. Можно сказать, что в соответствующих случаях приватизация для государства была фактически обязательной. Государство, таким образом, гарантировало право граждан и юридических лиц реально приобрести предприятия, их части в свою собственность

В Гражданском Кодексе приватизация государственного и муниципального имущества понимается как передача имущества, находящегося в государственной  или муниципальной собственности, его собственником в собственность  граждан и юридических лиц  в порядке, предусмотренном законами о приватизации государственного и  муниципального имущества. Данное понимание  приватизации, устраняя ряд юридических  недостатков терминологии, все же требовало дополнительной детализации  в специальном законодательстве. Модификация законодательства.

Федеральный закон от 21 июля 1997 г. «О приватизации государственного имущества  и об основах приватизации муниципального имущества»1 существенно изменил  понятие приватизации. Приватизация - это возмездное отчуждение государственного или муниципального имущества (объектов приватизации) в собственность физических и юридических лиц. Из указанного определения следует, что:

приватизация носит возмездный характер;

приватизация как процесс представляет собой деятельность государства  и муниципальных образований, направленную на уменьшение доли собственности этих публично-правовых образований в  экономике страны.

Хотелось бы, что Закон о приватизации 1997 г. сохранял заявочную систему  инициирования приватизации и исчерпывающий  перечень оснований для отказа в  принятии решений о приватизации.

Ныне действующий Федеральный  закон от 21 декабря 2001 г. «О приватизации государственного и муниципального имущества» понимает под приватизацией  государственного и муниципального имущества возмездное отчуждение находящегося в собственности Российской Федерации, ее субъектов или муниципальных  образований имущества (объектов приватизации) в собственность физических и/или  юридических лиц.

Отменена заявочная система  приватизации. Заинтересованные лица сейчас вправе подавать не заявки на приватизацию, а выходить с предложениями о  приватизации. В свою очередь, эти  предложения могут быть учтены или, напротив, не учтены при разработке прогнозного плана (программы) приватизации федерального имущества. Закон не содержит перечня оснований для отказа в приватизации.

Я хотела бы отметить, что Закон  говорит о передаче государственного и муниципального имущества в  собственность физических и юридических  лиц (а не в частную собственность). Объясняется это, очевидно, тем, что  приобретать это имущество могут  субъекты иных форм собственности: ведь Конституция РФ, помимо государственной, муниципальной и частной собственности, допускает существование и других форм собственности (ст. 8 Конституции  РФ).

Сфера действия Закона о приватизации 2001 г. (как и его предшественника  — Закона 1997 г.) очерчивается не прямо, а перечислением отношений, возникающих  при отчуждении государственного и  муниципального имущества, на которые  этот Закон не распространяется. Например, регулируются другими законами приватизация жилищного фонда и имущества  государственного резерва, государственного имущества, находящегося за пределами  России, и другие случаи отчуждения, указанные в законе.

Законодательство о приватизации не распространяется на отношения, возникающие  при отчуждении:

государственными и муниципальными унитарными предприятиями, государственными и муниципальными учреждениями имущества, закрепленного за ними в хозяйственном  ведении или оперативном управлении;

государственного и муниципального имущества на основании судебного  решения.

Отчуждение государственного и  муниципального имущества в указанных  случаях регулируется иными федеральными законами и принятыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами. Например, отчуждение имущества государственного предприятия, признанного в установленном  порядке банкротом, регулируется о  а банкротстве, а не законодательством  о приватизации. Таким образом, указанные  отношения не подпадают под понятие  приватизации.

1.2.Развитие законодательства Российской  Федерации о приватизации государственного  и муниципального имущества

Правовое регулирование приватизации государственных и муниципальных  предприятий осуществляется нормативными актами различного уровня: федеральными законами, указами Президента, постановлениями  Правительства РФ. Законодательство о приватизации имеет специфику, регулируя отношения, в которых  государство играет главенствующую роль. Отсюда возникает вопрос, к какой категории законодательства можно отнести законодательство о приватизации? Ответить на этот вопрос возможно в том случае, если мы определим какие отношения, регулирует законодательство о приватизации. В частности, Федеральный закон «О приватизации государственного и муниципального имущества» 2001 г., который составляет основу приватизационного законодательства, содержит нормы: регулирующие деятельность государственных и муниципальных органов; касающиеся их прав и обязанностей в сфере управления и реализации полномочий; связанные с организационно-управленческой деятельностью (полномочия органов по управлению имуществом, иных государственных органов в сфере приватизации). Эти отношения являются административными, возникают между различными государственными (муниципальными) органами в сфере управления и характеризуются методом власти и подчинения. Другую группу отношений, регулируемых законодательством о приватизации, составляют гражданские правоотношения, возникающие между равноправными субъектами в связи с переходом прав собственности на приватизируемое имущество.

Таким образом, можно сделать вывод, что законодательство о приватизации содержит как гражданско-правовые, так и административно-правовые нормы, определяющие частные и публичные  отношения отдельных лиц. Кроме  того, законодательство о приватизации содержит также нормы, регулирующие иные виды отношений: финансово-бюджетные  отношения (в части определения  нормативов и порядка распределения, поступивших от приватизации денежных средств), отношения в части использования объектов культурного или социально-бытового назначения и т.д. Означает ли это, что законодательство о приватизации можно выделить в какую-то особенную категорию?

В юридической литературе высказывалась  точка зрения, что законодательство о приватизации носит ярко выраженный административно-правовой характер и  не может быть отнесено к гражданскому законодательству, а представляет собой  раздел хозяйственного законодательства, в состав которого входят акты Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных  образований. В обоснование этого приводятся положение абзац. 2 п. 3 ст. 96 ГК РФ о возможном особом регулировании правового положения акционерных обществ, созданных путем приватизации государственных и муниципальных предприятий, а также положение ст. 217 ГК РФ о приоритете приватизационных норм перед нормами ГК РФ в отношении порядка приобретения и прекращения права собственности. Однако с данной позицией трудно согласиться. Действительно, регулирование деятельности государства и иных субъектов при приватизации государственного и муниципального имущества требует особых законодательных правил, учитывающих специфику данных отношений. Необходимо отметить, что кроме приватизации существуют и другие отдельные виды деятельности: антимонопольная деятельность, деятельность по снабжению электроэнергией, газом, деятельность в сфере коммунальных услуг и пр., где административное и гражданское право пересекаются, действуют совместно, регулируя присущими им методами одни и те же общественные отношения.

Очевидно, что в данном случае можно  говорить только о комплексном характере  законодательства о приватизации, содержащего  нормы гражданского, административного, финансового, земельного и иных отраслей права. Каждое из правоотношений, возникающих  при приватизации государственного имущества, можно отнести к той  или иной отрасли права, но даже все  вместе они не составят что-либо целостное  и системное.

Основу правового регулирования  приватизации составляют федеральные  законы о приватизации: 1991, 1997 и 2001 гг.

Далее хотелось бы проследить, как  в соответствии с вышеупомянутыми  законами как изменяются основные понятия  и категории приватизации государственного и муниципального имущества.

Под субъектами приватизации понимаются участники, между которыми возникают  определенные общественные отношения. В юридической литературе распространено мнение о существовании особых «приватизационных  правоотношений»2. В качестве субъектов  указанных отношений выступают, с одной стороны - собственники государственного и муниципального имущества, а также  уполномоченные ими лица и органы, т.е. продавцы имущества, а с другой стороны - лица, являющиеся приобретателями (покупателями) имущества.

Собственниками государственного имущества является Российская Федерация, субъекты РФ (входящие в состав РФ республики, области, края, автономные округа, города Москва и Санкт-Петербург). Отметим, что в отличие от государства  СССР, которое выступало в качестве единого собственника государственного имущества, сейчас существуют два вида государственной собственности  — федеральная и собственность  субъектов РФ. Муниципальная собственность  — самостоятельная форма собственности, не относящаяся к государственной (ст. 8 Конституции РФ).

Право собственности от имени РФ, субъектов РФ осуществляют органы власти, действующие в пределах своей  компетенции. Уполномоченным федеральным  органом исполнительной власти, осуществляющим функции в области приватизации и полномочия собственника, в том числе права акционера, является Федеральное агентство по управлению федеральным имуществом, действующее на основе Положения, утвержденного постановлением Правительства РФ от 27 ноября 2004 г. №691. Т.е. права собственника осуществляет Правительство РФ.

В соответствии с Закона о приватизации 2001 г. функции продавца федерального имущества по специальному поручению  Правительства РФ от его имени  могут осуществлять специализированные государственные учреждения.

В отличие от Закона о приватизации 1997 г., в соответствии, с которым  продавцом выступало только одно учреждение — РФФИ, по Закону о приватизации 2001 г. может быть несколько подобных учреждений. Однако нужно отметить, что распоряжением Правительства  РФ от 26 августа 2002 г. № 605-р функции  по продаже федерального имущества  от имени Правительства РФ поручено осуществлять РФФИ.

Отметим, что РФФИ не является органом  государственной власти, он выступает  в качестве агента государства и  обязан действовать в его интересах  и на наиболее выгодных для него условиях РФФИ — некоммерческая организация. Денежные средства, полученные от приватизации, являются собственностью государства.

Неторные авторы не согласны с понятием продавец государственного и муниципального имущества, поскольку не все способы  приватизации представляют собой разновидность  гражданско-правового договора купли-продажи, и обозначают этого субъекта приватизации просто как собственник государственного и муниципального имущества.

Лица, приобретающие объекты приватизации, традиционно назывались и называются покупателями государственного и муниципального имущества.

Покупателями, как и по Закону о  приватизации 1997 г., могут быть любые  физические и юридические лица, кроме  унитарных предприятий, государственных  и муниципальных учреждений, а  также организаций с долей  государства, муниципальных образований  в уставном капитале более 25 процентов.

Исключение из числа покупателей  унитарных предприятий понятно  — в бюджет от приватизации должны поступать средства из сферы частной  собственности.

Вместе с тем запрет приобретать  предприятия как имущественные  комплексы акционерным обществам  с долей государственного участия  в акциях, например, в 26 процентов  вряд ли оправданно. Ведь акционерные  общества действуют на основе частной  собственности. Соответственно, на мой  взгляд, они должны участвовать в  приватизации и приобретать приватизируемое  имущество.

Напомню, что в Законе о приватизации 1991 г. содержался запрет на участие  в приватизации в качестве покупателя также хозяйственным обществам (товариществам), в уставном капитале которых доля общественных организаций, благотворительных  и иных фондов превышала 25 процентов. Закон о приватизации 1997 г. этот запрет не содержит.

В отличие от двух предыдущих законов  о приватизации (1991 и 1997 г.), Закон  о приватизации не предусматривает  каких-либо льгот для членов трудового  коллектива приватизируемого унитарного предприятия, а также созданного в процессе приватизации открытого  акционерного общества. Работники могут  на равных условиях с другими покупателями приобретать приватизируемое имущество.

В качестве покупателей государственного и муниципального имущества в  РФ могут выступать наряду с российскими  физическими и юридическими лицами также и иностранные.

Но ранее действовавшее законодательство ограничивало участие иностранных  инвесторов в приватизации предприятий. Так, например, решения о возможности допуска иностранных инвесторов к участию в приватизации объектов и предприятий оборонной промышленности, нефтяной и газовой промышленности, по добыче и переработке руд стратегических материалов, драгоценных и полудрагоценных, драгоценных металлов и т.д. могут быть приняты Правительством РФ и правительствами республики в составе РФ согласно Программы приватизации 1993 г., которой устанавливались цель, приоритеты и ограничении при проведении приватизации РФ в период с 1992 г. по 1993 г.

Законодательство предусматривало  перечень имущества, которое приватизируется  с установлением запрета на участие  в его приватизации иностранных  физических и юридических лиц, а  также резидентов РФ, имеющих в  качестве учредителей (участников) или  аффилированных лиц иностранных  физических и юридических лиц (Закон 1997 г.). Закон о приватизации 2001 г. непосредственно не устанавливает  каких-либо ограничений иностранного участия в приватизации. Он содержит лишь отсылочные нормы к законодательству о валютном Регулировании по вопросу  о документах, представляемых претендентами  — нерезидентами РФ: требования к документам определяется специальным  законодательством о валютном регулировании  и валютном контроле. А такой способ приватизации, как продажа за пределами  территории РФ находящихся в государственной  собственности акций открытых акционерных  обществ, предусматривает привлечение  в качестве покупателей исключительно  нерезидентов.

В отличие от ранее действовавшего Закон 2001 г. не требует обязательного  декларирования источников денежных средств, используемых покупателями (юридическими и физическими лицами) при совершении платежей по сделкам приватизации государственной  и муниципальной собственности.

Таким образом, можно констатировать, что государство идет по пути сокращений ограничений для лиц, которые  могут участвовать в качестве покупателей государственного и  муниципального имущества.

Действующее законодательство о приватизации в качестве основного объекта  приватизации определяет государственное  и муниципальное имущество. Изменения  в направленности приватизации можно  проследить даже по изменениям в названиях  законов о приватизации (в 1991 г. - приватизация предприятий, в 1997 и 2001 гг. - приватизация имущества). При чем под имуществом, подлежащим приватизации, понимаются имущественные комплексы государственных и муниципальных предприятий, находящихся в государственной собственности акции открытых акционерных обществ, а также иное имущество, непосредственно связанное с деятельностью предприятия, например исключительные права на результаты интеллектуальной деятельности.

Закон 1991 г. содержал обширный, перечь объектов приватизации, для обозначения которых, использовались неюридические термины. К объектам приватизации относились:

предприятия, цеха, производства, участки, иные подразделения этих предприятий;

оборудование, здания, сооружения;

лицензии, патенты и другие материальные активы предприятий;

активы ликвидационных предприятий;

доли (паи, акции) государства и  местных Советов народных депутатов, приватизируемых предприятий в  капитале иных акционерных обществ (товариществ), а также совместных предприятий, коммерческих банков, ассоциаций, концернов, союзов и других объединений  предприятий.

Законы 1997 и 2001 гг. отказались от подобного  перечисления объектов приватизации, употребив в качестве объекта  приватизации понятие государственного и муниципального имущества.

Закон о приватизации 2001 г. вводит понятие «стратегические предприятия  и акционерные общества». К таковым  относятся федеральные унитарные  предприятия и открытые акционерные  общества, акции которых (часть акций) принадлежит РФ, осуществляющие производство продукции (работ, услуг), имеющие стратегическое значение для обеспечения обороноспособности и безопасности государства, защиты нравственности, здоровья, прав и законных интересов граждан РФ. Перечень стратегических предприятий и акционерных обществ  утверждается указом Президента РФ на основании представления Правительства  РФ. Приватизация стратегических предприятий  и акций стратегических акционерных  обществ возможна только после принятия решения Президента РФ об исключении унитарного предприятия из перечня  стратегических или о прекращении, уменьшении доли участия РФ в стратегических акционерных обществах. Акции открытого  акционерного общества «Газпром», РАО  «ЕЭС России», а также являющимися  субъектами естественных монополий  в сфере железнодорожных перевозок  включаются в прогнозный план (программу) приватизации на основании федерального закона.

Существует имущество, которое  может находиться только в государственной  или муниципальной собственности. Например, приватизации не подлежит имущество  организаций федеральной почтовой связи. Иногда определенное имущество  приватизируется в особом порядке, например, приватизируемые объекты  культурного наследия с обременениями, возлагаемые на покупателя в виде соблюдения охранных обязательств.

Закон о приватизации предприятий 1991 г. определил исходные позиции  приватизации, которая должна была осуществляться на базе государственной  программы. Государственная программа  является нормативно-правовым актом, устанавливающей  классификацию объектов и предприятий  по возможности их приватизации, способы  приватизации и льготы, предоставленные  при приватизации, образование и  распределение средств от приватизации, требования к местным программам приватизации и другие условия приватизации. Она составлялась на предстоящий  период (первый год и три последующих  года).

В силу Закона о приватизации 1997 г. государственная программа приватизации должна приниматься в форме федерального закона и соответственно регулировать отношения в рассматриваемой  сфере, но этот закон так и не был  принят.

Закон о приватизации 2001 г. ввел понятие  – прогнозный план (программа) приватизации. По своей юридической природе  прогнозный план (программа) приватизации не является нормативным правовым актом, это - акт планирования приватизации объектов государственной собственности  на предстоящий год. Прогнозный план содержит перечень федеральных государственных  унитарных предприятий, акций открытых акционерных обществ, находящихся  в федеральной собственности, и  иного имущества, которое планируется  приватизировать в соответствующем  году. Здесь указывается также  характеристика федерального имущества, предполагаемые сроки приватизации.

25 августа 2006 г. Правительство  РФ утвердило Прогнозный план (программа) приватизации федерального  имущества на 2007 год и основные  направления приватизации федерального  имущества на 2007 - 2009 годы. В соответствии  с этим документом в 2007 году  государство выставит на продажу  пакеты акций 911 акционерных обществ, 368 федеральных государственных  унитарных предприятий, 7 пакетов  ЗАО и 233 объекта иного федерального  имущества. Выручка от их продажи  должна составить 41 миллиард рублей. Всего же по состоянию на 1 июля 2006 года государство владело долями в 3724 акционерных обществ и было собственником 7178 федеральных государственных унитарных предприятий.

В 2007 году из крупных объектов, как  сообщается в преамбуле документа, будут выставлены на торги акции "ВО "Станко импорт", "Московского метростроя" и двух аэропортов - в Салехарде и Уфе.

Кроме того, в 2007 году государство  намерено продать 0,0003 процента акций  ОАО "Северсталь", а также 100-процентные пакеты "Московского завода полиметаллов" (занимается разработкой и изготовлением  комплектующих для ядерных реакторов), ОАО "Севморнефтегеофизика" (занимается геологическим изучением акваторий арктических морей для определения перспективности добычи нефти и газа), госпакеты газораспределительных станций во Владимире, Новгороде, Смоленске и на Сахалине.

В то же время в опубликованном списке нет аэропорта Пулково, хотя некоторые информагентства и  поспешили сообщить о его приватизации. По-прежнему относится к разряду  стратегических и потому не подлежит приватизации крупнейший в мире телекоммуникационный холдинг "Связьинвест", а ведь аукцион по его акциям намеревались провести еще в 2005 году. Пока не движется и приватизация "Аэрофлота". И  если раньше министр экономического развития и торговли Герман Греф не раз заявлял, что исключение "Связьинвеста" и "Аэрофлота" из "стратегического  списка" может состояться в ближайшее  время, в последнее время он таких  обнадеживающих формулировок избегает.

Прогнозный план приватизации федерального имущества содержит следующие данные: 41 миллиард рублей должна принести казне  в следующем году приватизация федерального имущества. В 2008 и 2009 годах эти доходы составят 44 и 40 миллиардов рублей соответственно.

Под способами приватизации понимаются предусмотренные законом правовые формы отчуждения государственного имущества в частную собственность  физических и юридических лиц. Приватизация государственного и муниципального имущества может осуществляться, только способами, предусмотренными Законом  о приватизации.

Законодательство о приватизации всегда предусматривало конкретные ее способы. По мере развития законодательства количество способов приватизации увеличивалось, а ее условия совершенствовались.

Большинство способов приватизации (восемь из указанных в Законе о приватизации десяти способов) – это договоры купли-продажи. Можно сказать, что  большинство способов приватизации – это различные способы продажи  государственного имущества.

Способы приватизации расположены  в Законе в определенном порядке, исходя из степени их значимости; как правило, переход к следующему способу приватизации допускается, если предыдущий способ не может быть использован или не был реализован. Так, приватизация имущественного комплекса унитарного предприятия может осуществляться только путем преобразования его в открытое акционерное общество, а если размер уставного капитала предприятия не превышает минимальный размер уставного капитала открытого акционерного общества, установленный законодательством РФ, то приватизация имущественного комплекса унитарного предприятия осуществляется другими предусмотренными федеральным законом способами.