Привлечение к административной ответственности за земельные правонарушения

                                  Содержание. 
 
Введение.         
1 . Земельные отношения и их административно-правовая охрана.         
1.1.Земельные отношения и их правовая охрана.         
1.2.Рациональное использование земель.         
1.3.Особенности охраны сельскохозяйственных угодий.         
2. Сущность административной ответственности         
2.1.Понятие административной ответственности.         
2.2.Соотношение административной ответственности и административного принуждения.         
2.3.Основания: виды и меры административной ответственности.         
3. Привлечение к административной ответственности за земельные правонарушения.         
3.1.Органы, осуществляющие контроль за использованием и охрана земель.         
3.2.Проверка, как одни из способов контроля.         
3.3.Принятие решения по результатам проведенного контроля.         
Заключение.         
Список использованной литературы.         
 
 

Введение. 

Исключительная  по важности роль природноресурсовых отношений закреплена ст. 9 Конституции России, устанавливающей, что земля и другие природные ресурсы используются и охраняются как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующие территории.

По сравнению  с иными природными ресурсами  земля выполняет наиболее широкие  и значимые функции в системе  общественных отношений нарушение  земельного правопорядка, неисполнение или ненадлежащее исполнение правовых требований отрицательно сказываются  на использовании и охране земель Важнейшим элементом обеспечения  рационального использования и  охраны земель, защиты прав и законных интересов собственников земли, землепользователей, арендаторов является применение правовых средств воздействие  направленных на устранение нарушения  земельного законодательства и прекращение его дальнейшего развития, восстановление нарушенного права и привлечение виновных в нарушении к ответственности. Основная цель заключается в оценки правового обеспечения рационального использования и охраны земель. В качестве объекта исследования в данной работе выступают земельные правонарушения. Предметом исследования является административная ответственность за земельные правонарушения.

         1 . Земельные отношения и их административно-правовая охрана.

1.1.Земельные отношения и их правовая охрана.

Земельные отношения  – это прежде всего волевые общественные отношения имеющие своим объектом землю. Земля, будучи вовлеченной в процесс общественного материального производства или иную сферу социальной деятельности в зависимости от целей, в которых ее используют, выполняет различные функции для предприятий промышленности, транспорта, строительства, размещения населенных пунктов, ряда других отраслей производства она служит пространственным операционным базисом, местом для размещения зданий, сооружений, устройства путей сообщения.

          Совершенно иную роль выполняет земля в сельскохозяйственном производстве и местом хозяйстве, где она является не только материальным условием, но и активным фактором производства. Являясь носительницей определенных естественных природных свойств, земля в сельском и лесном хозяйствах служит не только всеобщим условием труда, человек превращает ее в орудие труда, поскольку воздействует через нее на рост растению. В отличие от других средств производства, которые в процессе использования изнашиваются, уменьшают свои полезные свойства, выходят из хозяйственного оборота, естественная производительная способность земли не уменьшается, а увеличивается при правильном обращении с ней и рациональном ее использование и охране.

          Земельное законодательство содержит значительно больше норм, посвященных охране земель, нежели рациональному использованию. В частности, в ЗК РСФСР содержится раздел «Охрана земель». Под охраной земель законодатель понимает систему правовых, организационные, экономических и других мероприятий, направленных на их рациональное использование, предотвращение необоснованных изъятий земель из сельскохозяйственного оборота, защиту от вредных воздействий, а также на восстановление продуктивности земель, воспроизводство и повышение плодородия почв. Охрана земель осуществляется в целях предотвращения деградации и нарушения земель, других неблагоприятных последствий хозяйственной деятельности, а также создания механизма учета и проверки экологического состояния земель. Таким образом, законодатель выделяет три главных направления в охране земель:

правовое;

организационное;

экономическое.

   В рамках правовых мероприятий должно осуществляться стимулирование внедрения природоохранных технологий производства, регулирование прав и обязанностей землепользователей по осуществлению мер по охране земель и рациональному землепользованию, установление мер юридической ответственности.

    В рамках организационных мероприятий осуществляется разработка нормативов безопасного землепользования и доведение их до землепользователей, оценка состояния почв, установление нормативов предельно допустимых концентраций вредных химических и др. веществ, проведение экологической и других экспертиз, государственный контроль за использованием и охраной земель, зонирование территорий, ведение государственного земельного кадастра, землеустройство, консервация земель.

   В рамках экономических мероприятий осуществляется компенсирование землепользователям ущерба, причиненного им вследствие ухудшения качества земель, их деградации или нарушения, изъятия; введение ограничений в использовании, льготная плата за землю, установление стимулирующих охрану земель и рациональное использование выплат.

В связи с переходом  к рыночным земельным отношениям все большее значение в природоохранной  сфере приобретают меры экономического стимулирования рационального использования, охраны и поощрение собственников  земли и землепользователей к  этому. Конкретные виды такого стимулирования могут быть разными, в целом же они направлены на побуждение к деятельности по рациональному использованию  и охране земель или на поощрение  субъектов за достигнутые в этой деятельности результаты.

В ст. 106 ЗК РСФСР  установлены конкретные виды такого экономического стимулирования:

-выделение средств из республиканского или местного бюджета для восстановления земель, нарушенных не по вине лиц, используемых эти земли (например, рекультивация земель ранее предоставляющихся для горных разработок);

-освобождение от платы на земельные участки, находящиеся в стадии сельскохозяйственного освоения, на период, предусмотренный проектом производства этих работ;

-частичная компенсация из бюджета потерь, связанных с временной консервацией земель, нарушенных не по вине лиц, использующих эти земли;

-поощрение граждан, занимающихся крестьянским хозяйством, кооперативных, акционерных, государственных и иных сельскохозяйственных и лесохозяйственных предприятий, а также их руководителей и специалистов за улучшение качества земель, повышение плодородия почв и продуктивности угодий;

-установление повышенных закупочных цен на экологически чистую продукцию.

Следует учитывать, что перечисленные меры дают лишь общеправовую основу для экономического стимулирования рационального использования  и охраны земель. Практическое применение их предполагает разработку адекватного  финансового и административного  механизма, который пока еще не создан. Таким образом, представляется возможным дать следующее определение охраны земель.

Под охраной земель понимается система правовых, организационных, экономических и иных мероприятий, осуществляемых в целях обеспечения  рационального использования и  сохранения земель как составной  части окружающей природной среды. Организационные и экономические мероприятия в значительной содержательной мере опосредованы нормами земельного и природоохранительного законодательства. Таким образом, с учетом выше изложенного, можно дать следующее понятие правовой охраны земель.

Под правовой охраной  земель понимается установление системы  организационно-правовых и экономических  мер, направленных на сохранение земель как важнейшего объекта окружающей природной среды, включающей в качестве главной составной части правовое регулирование порядка землепользования, а также установление и применение мер юридической ответственности  за нарушение обязанностей по рациональному  использованию и охране земель.

1.2. Рациональное использование земель.

В теории земельного права вопросы рационального  использования и охраны земель в  течение продолжительного времени  являются предметов научной дискуссии. Однако единого подходы в определении  содержания понятий рационального  использования не выработано.

Под рациональным природопользованием  авторами понимается «достижение необходимого экономического эффекта в осуществлении  целей природопользования с одновременным  соблюдением требований охраны, как  используемых природных объектов, так  и окружающей природной среды  в целом». Применительно к земельному праву требование рационального природопользования выражается в закреплении в законодательстве соответствующих требований эффективно использования земель в части максимальной продуктивности земель использования земель в части максимальной продуктивности земель, используемых в сельскохозяйственном и лесохозяйственном производстве, использование минимально необходимых земельных площадей в качестве операционного базиса и в ряде иных требований. Таким образом, сущностью экономического аспекта рационального природопользования рассматривается максимальная полезность природопользования, а главным в экологическом аспекте - комплексный характер природопользования. Правовая охрана природного ресурса представляется как комплекс мер по обеспечению правил рационального использования им. Следовательно, одним из способов охраны соответствующего природного ресурса является обеспечение надлежащего использования прав и исполнения обязанностей при осуществлении природопользования.

Одним из направлений  решения указанной задачи предлагается нормативное регулирование экологически обоснованного поведения природопользователя, которое заключается в нормативном закреплении связи правомочий и обязанностей субъектов правоотношений в сфере рационального использования и охраны природных ресурсов, что достигается посредством закрепления: целевого использования, вида пользования и пределов реализации, субъективных прав природопользователей. Природопользование представляет собой присвоение предметов природы, тогда как охрана природы призвана защищать от антропогенных изменений природные ресурсы, необходимые для практического использования настоящими и будущими поколениями людей.

Известную определенность в вопросе о соотношении рационального использования природных ресурсов и их охраны внес Закон РФ «об охране окружающей природной среды». В частности, ст. 3 закона устанавливает, что при осуществлении хозяйственной, управленческой и иной деятельности, оказывающей отрицательное воздействие на состояние окружающей природной среды, государственные органы, учреждения, организации, граждане и др. обязаны руководствоваться принципом рационального использования природных ресурсов. Последний подразумевает учет законов природы, потенциальных возможностей окружающей природной среды, необходимости воспроизводства природных ресурсов и недопущения необходимости воспроизводства природных ресурсов и недопущения необратимых последствий для окружающей природной среды и здоровья человека. Таким образом, принцип рационального использования природных ресурсов является средством охраны окружающей природной среды. Законодатель тем самым выделяет обеспечение рационального использования природных ресурсов (а не природных объектов) в качестве самостоятельного аспекта хозяйственной деятельности, наряду с другими средствами охраны окружающей природной среды, которые в совокупности способствуют гармонизации экономических и экологических и экологических интересов общества в сфере природопользования.

Существенным недостатком  земельного законодательств, является отсутствие легального определения  рационального использования земель. Действующее земельное законодательство закрепляет в качестве одной из задач правового регулирования земельных отношений обеспечение рационального использования и охраны земель (ст. 1 ЗК РСФСР 1991 г) В части установления содержания требования рационального использования земельного участка, что квалифицировалось таковым при снижении уровня фактической урожайности за последние пять лет более чем на 20% ниже нормативного, устанавливаемого по кадастровой оценки земель, а также в случаях изменения состава сельскохозяйственных угодий путем перевода более ценных сельскохозяйственных угодий в менее ценные земельные угодья. Критерием определения рациональности использования сельскохозяйственных угодий является экономическая оценка производственной деятельности землепользователя. Указанный вывод подтверждается тем, что ст. 53 ЗК РСФСР в качестве обязанности землепользователя закрепляется не требование рационального использовать землю, а требование эффективного использования земли в соответствии с целевым назначением. Тем самым в определенной мере законодатель ставит знак равенства между понятиями рационального и эффективного использования земли. Земельный кодекс не содержит указаний на содержание требования рационального использования земель иного (на сельскохозяйственного) назначения.

 В настоящее  время регуляторов размеров занимаемой  земельной площади под объектами  промышленности и т. п. является  экономическая целесообразность  наличия той или иной земельной  площади. Таким образом, в большинстве случаев сам землепользователь заинтересован в оптимальном соотношении между площадью земельного участка и размещенными на нем средствами производства.

1.3. Особенности охраны сельскохозяйственных угодий.

Земли сельскохозяйственного  назначения и прежде всего продуктивные сельскохозяйственные угодья составляют основную часть единого земельного фонда страны и занимают особое место  как объект охраны, поскольку выступают  в качестве главного средства производства сельскохозяйственной продукции. Этим объясняется причина установления для них особого охранительного режима.

Установлено, что  основными причинами систематического сокращения площади сельскохозяйственных земель являются: необоснованный перевод  их в другие категории в связи  с изъятием для нужд, не связанных  с сельскохозяйственным производством, и деградация земель в результате нерационального, бесхозяйственного  использования. В связи с этим установленный законодательством  особый правовой режим земель сельскохозяйственного  назначения имеет ярко выраженный целевой  характер: максимальное сохранение сельхозугодий  в сфере сельскохозяйственного  производства и недопущение их деградации. Для осуществления указанного режима предусматриваются:

-особый порядок изъятия сельскохозяйственных земель для использования в иных целях;

-специальный механизм компенсации ущерба, связанного с уменьшением их площадей и ухудшения их качества;

-обязательные меры по восстановлению нарушенных земель сельскохозяйственного назначения;

-особые меры ответственности за нарушение законодательства по использованию и охране земель.

Особый порядок  изъятия сельскохозяйственных земель заключается в следующем: земли, пригодные для сельскохозяйственных целей, должны предоставляться, прежде всего, для этих целей; предоставление продуктивных сельскохозяйственных земель для несельскохозяйственных целей может иметь место лишь только в исключительных случаях и должно быть обосновано достаточно вескими причинами; изъятие для не сельскохозяйственных целей, имеющих особую ценность, законодательством не допускается; установлены конкретные и практически легко и однозначно определяемые критерии разграничения земель по степени их значимости в качестве основного средства производства через показатели кадастровой оценки производительной способности земель; введен двухстадийный порядок изъятия сельскохозяйственных угодий, дающий возможность минимизировать ущерб, причиняемый таким изъятием.

Особый правовой механизм компенсации возникающего при изъятии сельскохозяйственных земель ущерба заключается:

-в возмещении собственниками земли и землепользователями не только их действительных и реальных затрат, связанных с изымаемыми землями, но и упущенной выгоды за весь период, необходимый для восстановления нарушенного изъятия производства;

-в обязательном возмещении обществу (в лице государства) потерь сельскохозяйственного производства в размере, необходимом для полного сельскохозяйственного освоения новых земель.

Обязательные меры по восстановлению деградированных или нарушенных сельскохозяйственных угодий выражается:

-в закрепленном в законодательстве порядке осуществления мероприятий по рекультивации нарушенных земель и возврата их в сферу производства;

-в консервации деградированных или загрязненных сельскохозяйственных угодий с выводом их на восстановительный период из хозяйственной эксплуатации.

Особые меры правовой ответственности за нарушение законодательства об использовании и охране земель состоят в том, что:

-установлена строгая административная ответственность за нецелевое и бесхозяйственное использование продуктивных земель;

-установлена специальная (земельно-правовая) ответственность за ненадлежащее их использование, которая связана с принудительным изъятием земель или стоимости земли.

                   2. Сущность административной ответственности.

2.1. Понятие административной ответственности.

Понятие административной ответственности связывается обычно с двумя другими категориями  «юридическая ответственность» и «административное  принуждение». Другими словами, административная ответственность является видом  юридической ответственности и  видом административного принуждения. Административная ответственность  обладает всеми общими признаками, которые свойственны юридической  ответственности, однако, первая характеризуется также и специфическими:

- основанием административной ответственности является административное правонарушение. Административная ответственность распространяется не только на физических, но и на юридических лиц. К административной ответственности виновных привлекают различные органы государства (должностные лица): административные комиссии органы внутренних дел судьи и т. д. Административная ответственность выражается в применении к виновным административных взысканий и административно – восстановительных мер, которые являются мерами административной ответственности. Административное законодательство устанавливает особый порядок привлечения к административной ответственности, т. е. Существуют особые процессуальные привила применения административной ответственности, характеризующиеся оперативностью, быстротой, упрощенностью. При применении административной ответственности между правоприменяющими органами (должностными лицами) и правонарушителем отсутствуют служебные отношения (такие отношения характерны для дисциплинарной ответственности). Административная ответственность не характеризуется строгостью и тяжестью санкций (как, например, уголовная ответственность) не создает тяжелых правовых последствий, не влечет судимость.

Таким образом, под  административной ответственностью как  одного из видов юридической ответственности  следует понимать применение в установленном  процессуальном порядке, уполномоченными на то органами и должностными лицами к правонарушителям мер административного воздействия сформулированных в карательных (штрафных) и восстановительных санкциях административно – правовых норм размеры штрафных санкций за земельные правонарушения. Назначение административной ответственности необходимо рассматривать в статистическом и динамическом аспектах.

 Целью административной  ответственности можно выделить  такие ее цели:

1 охрана общественных  интересов, прав и законных  интересов граждан и общества  от правонарушений

2 уменьшение числа  совершаемых административных правонарушений

3 наказание виновных  в правонарушениях в целях  их исправления и перевоспитания, предупреждения совершения ими  новых правонарушений

4 превенция и  профилактика совершения административных  правонарушений иными лицами.

Все функции административной ответственности подразделяются на две большие группы – организационные  и специальные. К организационным относятся функции: правовосстановительная, психологическая, предупредительная.

К специальным можно  отнести: штрафную карательную, профилактическую. Анализ законодательства об административной ответственности приводит к более общей проблеме административного принуждения. С точки зрения законности, концепции правового государства, вряд ли нормально, что применение мер административного принуждения, затрагивающие свободы, права интересы граждан, коллективов, юридических лиц, отношения этих субъектов с исполнительной властью не имеет фундаментальной правовой основы. Даже в самой общей форме не определены система законодательства об административном принуждении органы, уполномоченные устанавливать меры административного принуждения и их компетенция основания механизм гарантии законности их применения.

2.2. Соотношение административной ответственности и административного принуждения.

Важное значение для познания сущности административной ответственности имеет проблема ее соотношения с административным принуждением.

Институт административного  принуждения является коплексным административно – правовым институтом, который аккумулирует нормативные установления различного характера для регулирования правоприменительной и правоохранительной деятельности государства в специфической сфере – сфере функционирования исполнительной власти по обеспечению правопорядка. В юридической науке не существует единого взгляда на проблему определения понятия административного принуждения.

Среди всех видов  государственного принуждения ведущая  роль все же принадлежит административному  принуждению. Административное принуждение  осуществляется от имени государства  и в его интересах полномочными представителями государства –  органами государственного управления, должностными лицами, представителями  общественных организаций, обладающими  юрисдикционными полномочиями. Меры административного принуждения применяются только в процессе управленческой деятельности в сфере обеспечения правопорядка. Реализация этих мер осуществляется в строго определенных процессуальных формах.

Все меры административного  принуждения подразделяют на 4 группы: меры взыскания, меры пресечения, административно-предупредительные  меры и правовосстановительные меры административного принуждения.

2.3. Основания: виды и меры административной ответственности.

Основания ответственности  – это такая правовая категория, которая неразрывно ввязана с  обоснованием объективного права (и  обязанности) государства на установление и применение ее мер, с одной стороны, и с обоснованием субъективной (и  в то же время объективной) обязанности  виновных в правонарушения отвечать за свои противоправные деяния – с  другой. Различаются нормативные основания ответственности, к которым относятся нормативные акты – законы и т. д. И фактические основания ответственности. Социально – юридическое значение нормативных оснований в том, что ими конкретно указывается, на чем ответственность базируется, чем она предусматривается, что является источником ее возможного и действительного применения. Чтобы ответственность стала правовой действительностью, необходим сложный состав юридических фактов, на основе которых она и возникает как правоотношение. В своей совокупности эти факты могут быть названы фактическими основаниями правовой ответственности.

Со стороны виновного  в правонарушении таким юридическим  фактом, способным повлечь возникновение  для отрицательных последствий, будет наличие в его действиях  состава правонарушения. Эта группа фактических оснований, относящаяся  к характеристике состава правонарушения, подчеркивает субъективный момент ее содержания. Их значение в том, что  ими четко указывается, за что  ответственность наступает. Другая группа фактических оснований ответственности, прежде всего, включает в себя те индивидуальные или правообеспечительные акты (постановления, решения и т. д.) на основе которых она возникает реально осуществляется. Эти акты подчеркивают объективную сторону ответственности т. е. То, что без соответствующий реакции государства и его органов она возникнуть не может. Важность тих актов заключается в том, что они указывают, на основе чего ответственность применяется, возникает и окончательно оформляется в конкретных правоотношениях. Различные виды административной ответственности отграничиваются друг от друга по следующим классификационным признакам:

1 субъективный состав  видов ответственности

2 нормативные и  фактические основания видов  административной ответственности

3 меры ответственности.

В соответствии с  названными критериями административная ответственность подразделяется на административную ответственность  граждан, административную ответственность  должностных лиц и административную ответственность юридических лиц.

 3. Привлечение к административной ответственности за земельные правонарушения.

3.1. Органы, осуществляющие контроль за использованием и охрана земель. Специально уполномоченными государственными органами, осуществляющими земельный контроль, являются:

-Государственный комитет по земельным ресурсам и землеустройству и его органы на местах (бывший Роскомзем)

-Государственный комитет РФ по охране окружающей среды и его органы на местах (бывший Минприроды РФ)

-Органы санитарно - эпидемиологического надзора Минздрава российской федерации

-Министерство строительства РФ и его органы на местах (бывший -Государственный комитет РФ по вопросам архитектуры и строительства)

Названные органы осуществляют свои функции во взаимодействии с  органами представительной и исполнительной властей, как в центре, так и  непосредственно на местах. Кроме  того, они согласовывают свою работу между собой при этом головной организацией по общим вопросам земельного контроля - является Роскомзем.

Для предотвращения многих нарушений земельного законодательства комитетами (инспекторами) по контролю за использованием и охраной земель проводится мониторинг земель, т е. наблюдение за состоянием земельных фондов для своевременного выявления изменений, их оценки, площади и выработки рекомендаций по предупреждению и устранению последствий негативных процессов. При каждом комитете по земельным ресурсам и землеустройству, а также при комитетах по контролю за использованием и охраной земель создаются комиссии. Персональный состав комиссии утверждается приказом данного комитета (краевого, областного, районного) в составе председателя, секретаря и членов комиссии. В состав комиссии назначаются должностные лица комитета по земельным ресурсам и землеустройству. Число членов комиссии должно быть нечетным и не менее трех человек. Если численность какого-либо районного или городского комитета не позволяет создать самостоятельную комиссию, совместным приказом нескольких районных и городских комитетов или приказом вышестоящего, комитета создается межрайонная комиссия. Комиссией рассматриваются дела о нарушениях земельного законодательства в 15-дневных срок со дня получения. Протокола о нарушении земельного законодательства.

3.2. Проверка, как одни из способов контроля.

Учитывая критическое  состояние земель России, Роскомзем  и его органы на местах за последнее  время активизировали работу по осуществлению  государственного контроля за использованием и охраной земель. Проверки соблюдения земельного законодательства стали проводиться более системно.

Однако анализ выявленных нарушений земельного законодательства показывает, что как по количеству, так и по площади земель, их соотношение из года в год изменяется незначительно.

Основные причины  не использования земель, выделенных под огородные участки:

-значительное завышение заявок без учета фактической потребности в земельных участках,

-удаленность огородов от населенных пунктов и перегруженность общественного транспорта,

-постоянное повышение цен на транспортные услуги,

-переувлажнение земель, а также трудности освоения выделенных участков.

Все выявленные и  не устраненные случаи нарушения  земельного законодательства, а также  не взысканные суммы штрафов находятся  под контролем рай(гор) комитетов по земельным ресурсам и землеустройству до полного их устранения во взыскания штрафов.

3.3. Принятие решения по результатам проведенного контроля.

Характер принимаемого решения и его содержание основываются на данных проведенных проверок, обследований и анализа полученных материалов.

Принимаемое решение  может носить предварительный характер. Это бывает тогда когда необходимо проведение дополнительных работ (лабораторных анализов, экономических расчетов, оценки экологических последствий и т. д.) при длящемся нарушении и невозможности его немедленного длящемся нарушении и невозможности его немедленного устранения, при не выявлении субъекта или оспаривании им факта (вины) нарушения. В дальнейшем при получении госинспектором всех материалов позволяющих вынести правильное, обоснованное решение, они передаются в комиссию  по контролю за использованием и охраной земель и другие органы. Решение по рассматриваемому вопросу может приниматься и на месте путем дачи соответствующих распоряжений об устранении выявленного нарушения или применения административных санкций. Ниже приводится наименование документов, оформляемых при проведении контроля.

При необходимости  должностные лица могут обращаться в органы министерства внутренних дел  РФ за помощью по установлению личности нарушителя земельного законодательства, используя при этом указанную  форму, согласно которой должностное  лицо дает краткую характеристику нарушения  с указанием места и времени  его совершения или выявления, информацию о личности нарушителя (приметы, номер  автомобиля и т. д.)