Проблема безработицы в Республике Казахстан
ПРОБЛЕМЫ БЕЗРАБОТИЦЫ И БЕДНОСТИ В КАЗАХСТАНЕ И ПОИСК МЕХАНИЗМОВ ИХ ПРЕОДОЛЕНИЯ
Ключевые слова:
масштаб безработицы, бедность, переписи населения, профсоюзное движения РК, закон "О занятости населения", комплексная экономическая политика
Вестник КазГУ. Серия Экономическая. Алматы, 2000, №3-4
Одними из наиболее острых проблем современной экономики Республики Казахстан являются масштабы безработицы, низкий уровень жизни населения и распространение бедности - вопросы, теоретическое и практическое обсуждение которых было предпринято в рамках научного круглого стола, организованного под руководством ректора Казахского Государственного Университета им. аль-Фараби, доктора экономических наук, профессора Нарибаева Купжасара Нарибаевича, с участием специалистов Агентства РК по статистике, Казахского научно-исследовательского института труда, общественного фонда "Алматинский фонд содействия занятости", а также Немецкого общества по техническому сотрудничеству.
Анализ наблюдаемых негативных явлений в сфере занятости, а также происходящих постоянных изменений в государственной политике в этой области серьезно затруднен из-за недостатка четких критериев и индикаторов динамики социальных процессов в республике. Особенно это касается показателей безработицы, официально регистрируемый уровень которой, как известно, значительно отстает от ее реальных размеров. К примеру, специалисты Агентства РК по статистике, регулярно публикуя данные Министерства труда и социальной зашиты населения "О численности безработных, состоящих на учете в центрах занятости", приводят и экспертные оценки общей безработицы в Казахстане (см. показатели таблицы 1 "Уровень безработицы в Республике Казахстан").
С другой стороны, данные государственной статистики о численности безработных, полученные расчетным путем, недостаточны в силу того, что Агентство РК по статистике не проводит регулярные выборочные обследования населения и другие исследовательские мероприятия, позволяющие анализировать безработицу с показателями вторичной, дополнительной, временной занятости, а также скрытой безработицы. Хотя в Казахстане исследованием тенденций скрытой безработицы занимается Министерство труда и социальной защиты РК, известно, что это ведомство занимается сбором необходимых данных от предприятий (практикующих вынужденные отпуска и введение режимов неполного рабочего времени) лишь "по мере поступления информации", сомнения о прозрачности которой имеют серьезные основания.
В настоящее время, согласно информации отдела статистики труда Департамента цен и труда Агентства РК по статистике, данный государственный орган готовится обнародовать итоги прошедшей год назад переписи населения по "распространению занятого населения по видам экономической деятельности", а также планирует провести пилотный проект специализированного выборочного обследования занятости населения в двух регионах Казахстана - Североказахстанской и Алматинской областях.
Пока лишь известны характерные результаты специального обследования уровня жизни, проведенного статистическим агентством в 1996 году. Так, в материалах четырехлетней давности, опубликованных в 1999 году в сборнике "Уровень жизни населения в Казахстане", отношение населения к возможности потерять работу по критерию "очень беспокоит" распределилось следующим образом: этот ответ статистикам дали 72,9% городских жителей восточного региона страны и 75,8% сельского населения западных областей Казахстана. При этом трудно назвать минимальными аналогичные показатели, зафиксированные в то время счетчиками у горожан западного региона (как оказалось, 59,3% среди опрошенного городского населения были всерьез обеспокоены проблемой безработицы) и сельских жителей южных областей страны, доля которых составила чуть меньше половины сельских граждан юга - 45%. Кстати, удельный вес южного городского населения, опасающегося потерять работу, на тот период оказался равным 77,2%. Характерно, что в г.Алматы процент такой категории жителей был зарегистрирован на уровне 61,4%, в центральных областях - 61,6% среди населения, проживающего в городской и 50,3% - в сельской местности; а на севере - 66% и 55,8% - соответственно (из восточных жителей села подобным образом ответили 64,7% респондентов).
Логично, что "совсем не беспокоит" опасность потерять работу затронула охват горожан лишь от 2,6% (среди восточных жителей) до 10,5% (на западе страны); при этом к указанной категории ответов можно отнести характерные данные о 3,6% доле граждан сельского юга. Самыми оптимистичными в этом плане можно назвать лишь северо-казахстанских жителей села, 9,5% из которых на тот период оказались относительно уверенными в своем трудовом будущем.
Конечно, в настоящее время данные четырехлетней давности несколько утрачивают свое значение. Но интересно, что именно с 1996 года в официальных статистических сборниках стали приводиться не только субъективные оценки социального положения казахстанских граждан, а динамика распространения бедности в Казахстане.
Речь идет о показателе доли населения, имеющего доходы ниже прожиточного минимума, которая в настоящее время в республике составляет 34,5% казахстанцев. А полную картину граждан, живущих ниже черты бедности, за последние четыре года, можно представить в таблице 3 "Уровень бедности в Республике Казахстан".
Однако насколько
цифры о практически 35% доле бедных
среди всего населения
Сегодня, похоже, никто не сможет дать однозначный ответ на этот вопрос, так как непрозрачность казахстанской экономики в целом и особенно социально-трудовых отношений не нуждается в доказательствах. А объективность информации о происходящих процессах в экономике зависит не столько от количества исследований и экспертных оценок государственных органов, сколько от регулярного потока данных от всех субъектов рынка, для которых государство и должно устанавливать четкие правила игры и предоставлять твердые гарантии, заинтересовывая в открытости* .
Тем не менее, именно проблема бедности населения становится ключевой для всего государства, начиная от простых граждан и, заканчивая казахстанским правительством, которое, как известно, с 2000 года "поставило задачу ориентировать всю социальную политику на борьбу с бедностью" (1).
Известно при этом, что наше государство намерено "предоставлять адресную (выделено авт.) социальную помощь на основе критерия бедности и перенести оказание социальной помощи в регионы" (1). Однако механизм реализации такой социальной политики, а точнее, методы поиска действительно нуждающихся в финансовой поддержке со стороны государства граждан, объективно, в силу той же непрозрачности экономики, остаются неясными. Пока не опубликован проект Закона "Об адресной социальной помощи малообеспеченным гражданам", ожидающий сегодня ратификации со стороны парламента и президента РК, по большому счету, неизвестно, каким категориям граждан и по каким критериям будет оказываться подобная помощь (если не считать планов правительства по введению "субъективного" анкетирования граждан, учета их личного имущества и доходов).
В этом плане можно согласиться с кандидатом экономических наук, доцентом кафедры "Менеджмент" КазГУ им. аль-Фараби Сейсеном Джумамбаевым, который в ходе круглого стола подчеркнул, что разработка государственной программы с бедностью - положительный факт, но необходимо дать четкие ответы на вопрос, как ее провести, какую разработать при этом методику, каким образом оказать реальную помощь гражданам, чтобы в то же время не пострадала возможность охвата всех нуждающихся. Не секрет при этом, что "усиление адресное™" - это потенциальное повышение административных издержек, от бремени которых как раз должно освободиться государство.
В принципе, в какой-то степени ответ на вопрос о методах адресной поддержки малообеспеченных граждан уже должен был дать Закон РК "О прожиточном минимуме", введенный в действие с 1 января 2000 года. Дело в том, что этим законом в Казахстане впервые было определено понятие "черты бедности". В частности, в пункте 3 статьи 4 прямо сказано, что "черта бедности служит критерием для оказания социальной помощи малообеспеченным гражданам". Однако в отношении понятия "черты бедности" в законе приведена лишь такая характеристика, что это - "граница дохода, необходимого для удовлетворения минимальных потребностей человека (что, по идее, отвечает существующему в теории и приведенному в законе определению прожиточного минимума - прим. авт.), устанавливаемая в республике в зависимости от экономических возможностей".
Это неконкретное
определение, очевидно, подразумевает
экономические возможности
Конечно, большой
практический интерес вызывает экономическая
основа "политики децентрализации
государственных функций и
В ходе круглого стола, в отношении конкретных вопросов борьбы с безработицей, членом рабочей группы по разработке готовящихся изменений в Закон РК "О занятости населения", директором общественного фонда "Алматинский фонд содействия занятости" Анастасией Курасовой было подчеркнуто, что в этот проект вносится предложение о необходимости ежегодного (с 2001 года) выделения целевого транша каждому региону для финансирования политики занятости в объеме 1 % от поступлений социального налога, ставка которого, как известно, составляет 26% от фонда оплаты труда* * .
Несмотря на то, что норматив отчислений социального налога в местные бюджеты с начала 2000 года составляет 80,8% (а 19,2% направляется в республиканский бюджет, ориентированный в социальной сфере в основном на выплату "солидарных" пенсий), судя по выступлению Анастасии Курасовой, действующая система изъятий из бюджетов регионов и нормативов расходования средств по местным бюджетным программам на образование и первичную медицинскую помощь, оформленных Законом "О республиканском бюджете", не позволяет говорить о полноценном распределении поступлений части социального налога на "нужды" занятости и борьбы с безработицей.
Конечно, с финансовой стороной проблемы о распределении средств на программы безработным тесно связан вопрос об организационной структуре государственного муниципального менеджмента. Другими словами, всех интересует "положения" об ответственности за направление бюджетных денег, а также механизма реальной отдачи от их инвестирования.
В Казахстане, где в 1999 году в соответствии с изменениями в законе "О занятости населения" был ликвидирован Государственный фонд содействия занятости и упразднены областные центры занятости - биржи труда и модельные центры г. Алматы и г. Астаны "с передачей их функций коммунальным государственным казенным предприятиям за счет средств местных бюджетов", вряд ли неожиданным можно назвать недавнее выступление министра труда и социальной зашиты Николая Радостовца, который констатировал "проблему полного развала системы занятости. Если раньше трудоустройством занимались государственные структуры, то сейчас они превращены в республиканские госпредприятия, которые необоснованно зарабатывают деньги, заключая нередко фиктивные договоры с работодателями, что вызывает недоверие людей к системе трудоустройства..." (2).
Действительно, в Республике Казахстан, по словам бывшего директора Алматинского модельного центра занятости, а в настоящее время
главы общественного фонда "Алматинский фонд содействия занятости" Анастасии Курасовой, было закрыто 16 бирж труда, и, как оказалось, свои виды уполномоченных организаций существуют лишь в Кзыл-Ординской, Южно-Казахстанской и Павлодарской областях, где работают областные управления занятости, имеющие свои региональные подразделения. Что касается г. Алматы, то здесь осталось лишь 6 казенных предприятий, созданных взамен служб занятости, но не имеющих сегодня источников финансирования.
Характерно, что в настоящее время по вновь готовящиеся изменения в проект закона "О занятости населения" закладываются рекомендации рабочей группы о возобновлении единой структуры занятости, имеющей статус государственной службы, - то есть то, от чего только в прошлом году отказался Казахстан. Показательно, что Казахстан, согласно выводам (сделанным в ходе круглого стола) доктором Ириной Кауш (главного координатора проекта "Политика рынка труда" Немецкого общества по техническому сотрудни-честву), не имея государственной структуры занятости вертикального подчинения, тем самым противоречит Конвенции № 88 Международной организации труда "Об организации службы занятости".
По словам немецкого специалиста, на региональном уровне такая служба должна иметь областные управления занятости, а в городах и районах -городские и районные управления занятости, выделенные из состава управлений труда, занятости и социальной защиты населения, -практика, которая наблюдается в настоящее время в Казахстане лишь в указанных трех регионах. Считается, что компетенция подобной структуры позволит более четко осуществлять функции статистики и анализа состояния рынка труда, организации общественных работ, организации по обучению и переобучению безработных граждан, содействия развитию предпринимательства, социальной защиты безработных.
Обращают на себя внимание и такие положения зарубежного эксперта, что необходимо четко разграничить экономическую политику государства, политику занятости и политику рынка труда. Суть такова, что экономическую политику государства должно провозглашать правительство, а реализовывать Министерство финансов и Министерство экономики, тогда как политику в области занятости, направленную на создание новых и сохранение действующих рабочих мест, определяют все указанные органы, включая отраслевые министерства и ведомства. Что касается политики рынка труда, которая призвана обеспечивать равновесие спроса и предложения рабочей силы и способствовать (через проведение активных мер социальной защиты безработных граждан) созданию новых рабочих мест, то здесь и должна проявиться компетенция и ответственность Министерства труда и региональных служб занятости.
Если связать
рассмотренные положения с
С одной стороны, государство фактически признало, что с 1999 года ни один из его органов не попытался взять на себя встречные обязательства по контролю за процессами трудоустройства в регионах, через местные бюджеты которых (с апреля 1999 года) и должны были финансироваться программы по борьбе с безработицей, а также организация общественных работ.
С другой стороны, готово ли государство, передав ответственность местным органам власти, снова взяться за создание государственной структуры, эффективность которой, даже в силу объективных причин (из-за экономических процессов производства с низким спросом на труд), не была доказана во времена существования Государственного фонда занятости и системы страхования от безработицы, означавшей минимальные материальные гарантии потерявшим работу гражданам? К тому же всем известно, что в соответствии с прошлогодними кардинальными изменениями в Закон РК "О занятости населения" институт пособий по безработице плавно превратился в "оказание материальной помощи", а затем в "оказание материальной помощи безработным из числа малообеспеченных семей" (3).
Конечно, в силу рассмотренных тенденций мы не можем утверждать, что Казахстан, за чертой бедности которого, по официальным данным, находится примерно треть населения граждан, заимствует опыт западных стран, а особенно богатой Европы, которая, по меткому выражению лауреата Нобелевской премии Джеймса Тобина, устала "откупаться от хронических безработных высокими социальными пособиями" (4).
Разочаровавшись
в пассивных мерах по выплате
солидных денежных пособий, порождающих
массовые случаи иждивенчества и
спекуляций, правительства этих стран
стараются проводить так
Проведение подобных аналогий позволяет различать действительно рыночные направления регулирования социально-трудовых отношений от хаотических процессов, наблюдаемых в социальной сфере Казахстана, К примеру, главой инвестиционной группы ACME Жанар Султанбековой, занимавшейся разработкой проекта социального агентства по найму для г. Алматы несколько лет назад, в ходе круглого стола было замечено, что менеджмент в сфере рынка труда должен быть "рыночным по сути, так как на нем обращается товар, имеющий свои позиции - это труд человека, нуждающийся в продвижении, развитии, инвестировании.
Например, частные рекрутинговые агентства, в незначительном объеме представленные на казахстанском рынке труда, обслуживают лишь элитную часть работников, когда остальная, серая часть рынка труда не находится под управлением даже государства. А ведь вопрос заключается в том, насколько государство способно запустить самоорганизующуюся, но законодательно регулируемую и контролируемую систему в сфере занятости и трудовых отношений, в которой должно быть задействовано максимальное количество участников. Это касается не только традиционных профсоюзов, но и новых институциональных инвесторов -пассивных пока накопительных пенсионных фондов и не созданных в республике накопительных страховых организаций, от которых граждане, не уповая на помощь государства, и должны ожидать отдачи на заработанный в течение трудовой жизни капитал".
Действительно, даже наблюдая за состоянием профсоюзного движения Республики Казахстан, приходится констатировать, что в нашей стране не заметно явной заинтересованности развивать идею социального партнерства. Так, например, директором Казахского научно-исследовательского института труда Серикжаном Берешсвым было отмечено, что несмотря на существование указа президента "О социальном партнерстве в области социально-экономических и трудовых отношений", а также принятого еще восемь лет назад Закона РК "О коллективных договорах", законодательно оформивших создание четырехуровневой системы социального партнерства (в рамках Генерального соглашения, отраслевых, региональных и коллективных договоров), вся эта система не нашла отражения в новом Законе "О труде". По мнению ученого, он ограничивает сферу трудовых отношений только коллективными и индивидуальными договорами.
Сегодня, когда вносятся изменения и закон "О занятости населения", а также разрабатывается правовая основа "адресной социальной помощи малообеспеченным гражданам", становится все более очевидным следующее. Уровни масштабной безработицы и бедности казахстанцев, действительно, противопоставленных один на один в качестве работников и работодателей в рамках нового слишком рыночного закона "О труде", "закладываются" с того, что в республике пока не приходится говорить о "помощи" государства в реальном снижении затрат работодателей и повышении их маневренности на рынке труда, стимулах к инвестициям в человеческий капитал и прозрачности трудовых отношений.
Например, в изменениях проекта Закона "О занятости населения" фигурируют такие положения, которые можно объединить под шапкой "ликвидация обязанностей работодателя". В ходе круглого стола, куда были приглашены члены рабочей группы по разработке нового законопроекта, подчеркивалось, что предстоит освобождение работодателей от необходимости давать вакансии в службу занятости в трехдневный срок со дня появления вакансии; создавать специализированные рабочие места и принимать социально незащищенных граждан (инвалидов 3 группы, женщин с малолетними детьми, бывших заключенных, лиц предпенсионного возраста и т.д.), а точнее принимать их на квотируемые рабочие места, которые должны устанавливаться пока решением местной администрации и административно доводиться до предприятий. Считается, что такие нерыночные решения просто теряют смысл, если государство не может дать взамен никаких налоговых послаблений работодателям и других льгот для развития бизнеса.
Однако вряд ли эти административные меры можно назвать реальной нагрузкой на работодателей, для которых новый закон "О труде" предусмотрел перенос тяжести многих бывших государственных гарантий (по беременности, родам, временной нетрудоспособности и т.д.), разрешив при заполнении налоговых деклараций относить эти расходы на затраты лишь в пределах 1,5% от фонда оплаты труда. Несмотря на то, что такой процент финансовых ресурсов, так или иначе, поступал в Фонд государственного социального страхования в виде страховых взносов работодателей, уместно подчеркнуть характер действия социального налога (объединившего с января 1999 года все платежи во внебюджетные фонды* * * ), взимаемого с фонда оплаты труда. Причем в течение прошлого года ставка этого налогового платежа поднялась с 21% до 26% от ФОТ, постепенно перекрывая все стимулы к его расширению не только за счет повышения номинальной заработной платы, но и, что самое важное, за счет увеличения количества занятых в экономике.
Принципиальная позиция в обсуждении проблем безработицы и бедности, рассмотренных в ходе круглого стола, заключается в том, что государство должно стремиться к реализации комплексной экономической политики, где необходимо доказывать известный постулат, высказанный еще немецким реформатором Людвигом Эрхардом. Напомним, что в его труде послевоенных лет "Благосостояние для всех" красной нитью проходит основная мысль, что социальная политика -функция действительно не государства, а экономики, где государственное регулирование подразумевает не пассивную социальную защиту, а формирование условий для развития полноценного рынка.
* * *
The article "Problems of unemployment and poverty of Kazakstan and search for mechanisms of their decision" of post-graduated students of "Management" chair of the Kazakh State National University named after al-Farabi Asel Nusupova and Asem Nusupova is based on data ofscienific round table under the head of rector of the Kazakh State National University named after al-Farabi, Academician, Doctor of Economics, Professor Naribaev K.N. It is dedicated to analysis of modem trends of social-economical sphere of the republic of Kazakhstan and search for decision of unemployment problem, law level of life and poverty, that are observed in Kazakhstan at present time.
/. Заявление правительства и Национального байка Республики Казахстан об основных направлениях социально-экономической политики и прогнозе экономических результатов на 2000 год//Казахстанская правда, 2000. 11 февраля. С. 1-2.
1. Там же.
2. "Деловая неделя" от 21 апреля 2000 г. // Информация КазААГ.
3.
См. изменения и
дополнения от S апреля 1999
года в Закон
РК "О занятости
населения" от 30
декабря 1998 года //
Экономика и
4. Тобин Дж. Глобальная экономика: кто у руля? // Проблемы теории и практики управления, 1999. №1. С.48.
5.
См., например, Вишневская
Н. Государство
на рынке труда
- изменение стратегии
// Мировая экономика
и международные
отношения, 1997.
