Проблема дефицита бюджета и государственного долга

Глава 1 Государственный долг.

1.1Понятие и сущность государственного долга, государственные займы и их классификация

            Государственный долг — это сумма задолженности государства по выпущенным и непогашенным займам, включая начисленные по ним проценты. Помимо проблемы погашения государственного долга, существует необходимость его обслуживания. Понятие и сущность государственного долга, государственные займы и их классификация.

Государственный долг образуется в результате осуществления государственными органами различных видов заимствований. Долг органов государственного управления является органичным элементом в  системе финансовых отношений, структуре  активов и пассивов экономики. В  соответствии с Бюджетным кодексом РФ (ст. 97) «государственным долгом Российской Федерации являются долговые обязательства  Российской Федерации перед физическими  и юридическими лицами, иностранными государствами, международными организациями  и иными субъектами международного права, включая обязательства по государственным гарантиям, предоставленным  Российской Федерацией».

Государственный долг представляет собой сумму выпущенных, но не погашенных государственных займов с начисленными по ним процентами на определенную дату за определенный срок.

Внутренний  государственный долг возникает как результат дефицита бюджета и выпуска облигаций государственного займа для его покрытия. В этом случае государство выступает должником по отношению к тем, кто приобретает его облигации.

Причины возникновения внутреннего  государственного долга:

• Получение государством кредитов от коммерческих банков, юридических  лиц, выраженных в национальной валюте.

• Осуществление государством внутренних займов (размещение ценных бумаг от лица государства).

• Предоставление бюджетных  ссуд одним уровнем бюджетной  системы другому.

Внешний государственный долг является более серьёзной проблемой, чем внутренний, так как с его появлением возникают не только кредитные обязательства, но и обязательства другого рода — за оказание финансовой помощи кредиторы требуют выполнения ряда условий. Внешний государственный долг подразумевает жёсткие сроки погашения кредита, несоблюдение которых ведёт к новым санкциям.

Сама по себе номинальная  величина внешнего долга ещё ничего не говорит о состоянии экономики  страны. Важны не абсолютные показатели долга, а его отношение к другим экономическим показателям государства:

— величина долга на душу населения;

— отношение долга к  ВВП (оно не должно быть больше 80 процентов);

— отношение величины госдолга к объему экспорта (он не должен превышать  сумму экспорта более чем в 2 раза);

— расходы по обслуживанию долга по отношению к сумме  экспорта (не должны превышать 15—20 процентов);

— отношение внешнего долга  к размеру золотовалютных резервов.

Реструктуризация  долга — процесс, при котором пересматриваются условия обслуживания долга (процент, суммы, сроки начала возврата).

Реструктуризация производится тогда, когда страна не может осуществлять выплаты в соответствии с первоначальными  соглашениями о предоставлении займа.

Жизнь страны, обремененной внутренним и внешним долгами, требует  грамотной стратегии и умелого  использования кредитных ресурсов, т.е. эффективного управления госдолгом.

Меры  по управлению государственным долгом

• Недопущение долговой ловушки, при которой все ресурсы работают на выплату долга, а не на увеличение национального богатства.

• Поиск средств для  выплаты долга.

• Нейтрализация негативных последствий государственного долга.

• Эффективное использование  средств заимствования, т. е. направление  их в проекты, которые в отведённый срок позволят обеспечить доходы, превышающие  размер долга и проценты по нему.

В России использовалась особая финансовая политика, направленная на формирование бюджетного излишка (профицита). Профицит, построенный на сдерживании  государственных расходов, сокращал совокупный спрос, что тормозило  экономический рост. При растущей экономике от профицита можно  отказаться, так как темпы роста  обеспечат прирост налоговых  поступлений, а значит, и источники  погашения государственного долга.

Государственный долг требует  особенного контроля. Этот контроль распространяется как на привлечение заемных средств, так и на их погашение.

Выпуск  государственных займов основывается на следующих условиях:

– наличие кредиторов, у  которых есть временно свободные  средства;

– доверие кредиторов государству;

– заинтересованность кредиторов в предоставлении займов государству;

– возможность государства  своевременно и полностью возвратить долг и выплатить доход.

Источниками погашения государственных займов могут выступать:

– доходы от инвестирования заемных средств в высокоэффективные  проекты;

– дополнительные поступления  от налогов;

– экономия средств от сокращения расходов;

– эмиссия денег;

– привлечение средств  от новых займов (рефинансирование долга).

Привлечение займов должно основываться на двух принципах: минимизация стоимости  займа и установление стабильности государственных ценных бумаг на финансовом рынке.

Долговые обязательства — это сложная категория, отличающаяся, во-первых, по форме образования и обслуживания; во-вторых, по объектам долговых отношений; в-третьих, по срокам обязательств. Основные формы долговых обязательств Российской Федерации (ст. 98 БК РФ) следующие: кредитные соглашения и договора; государственные ценные бумаги; договора о предоставлении гарантий I Российской Федерацией, договора поручителей Российской Федерации; переоформленные долговые обязательства третьих лиц в госдолг Российской Федерации; соглашения и договора Российской Федерации о пролонгации и реструктуризации долговых обязательств. Во временном разрезе выделяются: краткосрочные (до 1 года); среднесрочные (свыше 1 года до 5 лет); долгосрочные (свыше 5 лет до 30 лет) обязательства.

Долговыми обязательствами  являются кредиты, полученные Правительством РФ, государственные займы, осуществленные посредством выпуска ценных бумаг  от его имени, другие долговые обязательства, гарантированные Правительством РФ.

Таким образом, классификация государственных займов представляет собой классификацию всех элементов государственного долга. Однако широкое распространение в российской экономике практики неисполнения государством своих финансовых обязательств перед субъектами экономики требует сформулировать расширенное понятие государственного долга как суммы всех неоплаченных финансовых обязательств государства с процентами, начисленными на них к определенному моменту времени. С учетом этой формулировки классификация государственных займов будет более полной.

Внешний долг состоит из задолженности  прошлых лет и вновь возникающей  задолженности. Любые долговые обязательства  РФ погашаются в сроки, которые не могут превышать 30 лет.

Обслуживание  долга — это выплата процентов по задолженности и постепенное погашение основной суммы долга.

Обслуживание государственного долга выражается в осуществлении  операций по размещению долговых обязательств, их погашению и выплате по ним  процентов. Эти функции осуществляет Центральный Банк РФ. Затраты по обслуживанию государственного долга  производятся за счет бюджета РФ.

Огромный государственный  долг Российской Федерации, как внутренний, так и внешний, отражает экономический  и финансовый кризис в стране. В  этих условиях РФ может использовать рефинансирование государственного долга, то есть погашение старой государственной  задолженности путем выпуска  новых займов.

Контроль состояния государственного внутреннего и внешнего долга  и использования кредитных ресурсов возлагается на Счетную палату РФ.

Государственные займы, которые  составляют государственный долг, могут  быть классифицированы по ряду следующих  признаков.

 По месту размещения  займы могут быть подразделены на внешние и внутренние. Внешние займы — это обязательства государств перед нерезидентами, а внутренние — это обязательства государств перед резидентами. В течение длительного времени в СССР разделение государственных займов на внешние и внутренние проводилось не на основе резидентства кредитора, а на основе того, в какой валюте номинировано обязательство: внешним займом считался заем, произведенный и номинированный в иностранной валюте, а внутренним – нормированный в национальной валюте. Растущий уровень глобализации современной экономики и допуск нерезидентов на рынок рублевых обязательств обусловили переход от критерия валютирования к критерию резидентства кредитора;

По способу обращения  займы подразделяются на рыночные и  нерыночные. Рыночные займы — это займы, оформленные в такие ценные бумаги, которые свободно обращаются и перепродаются после их первичного размещения на рынке. В промышленно развитых странах доля таких займов составляет до 70% от всех долговых обязательств государства. Нерыночные государственные займы — это займы, оформленные в фондовые инструменты, не имеющие вторичного фондового рынка, т.е. они покупаются инвестором у правительства и только ему могут быть проданы. Такие бумаги не котируются на фондовой бирже, Основная цель, которую преследует эмитент, выпуская в обращение нерыночные бумаги, — привлечение в качестве кредитных ресурсом мелких сбережений населения. Выпуская такие ценные бумаги, правительства промышленно развитых стран оказывают влияние на депозитную политику коммерческих банков по отношению к населению, поскольку нерыночные ценные бумаги государства выступают альтернативой вложению средств на депозиты частных кредитных учреждений;

 По сроку заимствования  средств займы могут быть подразделены  на краткосрочные (со сроком  обращения бумаг продолжительностью  до 1 года), среднесрочные (со сроком  обращения бумаг от 1 года до 5 лет) и долгосрочные (со сроком  обращения бумаг свыше 5 лет);

 По способу обеспечения  возвратности кредитных ресурсов  займы делятся на закладные и беззакладные. Закладные займы отражают один из основных принципов кредитования – материальной обеспеченности — это займы, возвратность которых обеспечивается конкретным залогом (каким-либо имуществом). К данному способу получения заемных средств прибегает заемщик, надежность которого в глазах потенциальных кредиторов недостаточна, поэтому он вынужден предоставлять дополнительные гарантии возвратности средств. Беззакладные займы — займы, оформленные в облигации и другие обязательства, не имеющие конкретного имущественного обеспечения. На практике государственный кредит реализуется посредством беззакладных займов, поскольку государство априори считается надежным заемщиком.

По уровню эмитента в трехуровневой  финансовой системе России государственные  займы могут быть подразделены на федеральные, региональные и местные.

Государственные займы выпускаются  центральными органами управления. Поступления  по ним направляются в Государственный  бюджет. Государственные займы являются добровольными.

Местные займы выпускаются  местными органами управления и направляются в соответствующие местные бюджеты;

По форме  выплаты дохода государственные  займы можно разделить на следующие  виды:

- процентные займы, доход  по которым устанавливается в  форме фиксированного процента  от номинала. При этом может  устанавливаться как твердо фиксированная  на весь период займа ставка, так и плавающая, то есть  такая, которая изменяется в  зависимости от различных факторов, прежде всего от спроса и  предложения на кредитном рынке.  Выплаты процентного дохода осуществляется  на купонной основе. Она может  проводиться ежегодно, раз в полугодие,  ежеквартально. Такой тип займа  является основным, так как именно  в процентных бумагах размещена  основная часть государственного  долга в промышленно развитых  странах;

- дисконтные займы, они  характерны тем, что государственные  ценные бумаги приобретаются  с определенной скидкой, а погашаются  по номинальной стоимости. Данная  разница представляет доход кредитора.  На таких ценных бумагах отсутствуют  купоны, поэтому их еще называют  облигациями с нулевым купоном.

- выигрышные займы, доход  по которому осуществляется на  основе тиражей выигрыша. Доход  таким образом, получают не  все кредиторы, а только, те  чьи облигации выиграли. Такие  займы наименее привлекательны  для инвестора, поскольку не  предоставляют гарантированного  дохода к определенному моменту  времени;

- индексационные займы, доход по которым выплачивается посредством индексирования номинальной стоимости первоначально приобретенных инвестором ценных бумаг.

Кроме того, в качестве меры, стимулирующей инвестиции в государственные  ценные бумаги, органы власти и управления государства могут установить льготы по налогообложению доходов, полученных от государственных ценных бумаг;

 По принципу наличия  обязанности заемщика соблюдать  сроки погашения займа обязательства,  эмитированные заемщиком, можно  разделить на обязательства без  права досрочного погашения и  обязательства с правом досрочного  погашения5. Выпуск обязательств  с правом досрочного погашения  означает наличие у заемщика  прав на досрочный выкуп своих  долговых обязательств. Такое право  может быть выгодно эмитенту  в случае значительного снижения  стоимости заемных ресурсов на  рынке ссудного капитала. В таком  случае эмитент имеет возможность  разместить новый заем, обслуживание  которого будет более дешевым,  и за счет полученных средств  выкупить ранее эмитированные  обязательства. При этом достигается  экономия средств, направляемых  на обслуживание долга. А в случае если обязательства были выпущены без права их досрочного погашения, то при снижении рыночной цены заимствований эмитент не имеет возможности выкупа своих долговыx обязательств и несет в связи с этим обстоятельством определенные потери, а инвестор, наоборот, получает дополнительную выгоду;

 По способу погашения задолженности займы разделяют на две категории: займы, подлежащие оплате единовременно, и займы, подлежащие оплате частями. При условии, что эмитированный заем подлежит оплате частями, заемное соглашение может предусматривать следующие три варианта его погашения: погашение равными долями на протяжении оговоренного срока; погашение увеличивающимися долями на протяжении оговоренного срока (такая форма наиболее удобна, в случае если привлеченные средства направлены на реализацию какого-либо инвестиционного проекта. Соответственно по мере реализации инвестиционного проекта идет и рост поступлений oт объекта и инвестиций, что упрощает погашение обязательств); погашение уменьшающимися долями на протяжении оговоренного срока;

 По способу определения  предлагаемого инвестору дохода  эмитент может предложить займы  с постоянным фиксированным уровнем  дохода, а также займы с переменным  уровнем дохода. Заключение сделок  по займам с постоянным фиксированным  доходом предоставляет инвестору  гарантированный доход, а эмитенту  заранее известную стоимость  обслуживания долга. Однако при  необходимости размещения долгосрочных  займов и низких возможностях  прогнозирования ситуации на  рынке ссудного капитала государство  может испытывать трудности в  финансировании дефицита бюджета  посредством размещения займов  среди инвесторов. Эта проблема  возникает, когда инвесторы опасаются  изменения конъюнктуры на рынке.  «Страховкой» для инвесторов  в подобной ситуации и выступает  заем с переменным уровнем  дохода, который зависит от какого-либо  экономического индикатора, например, ставки по межбанковским кредитам  в стране;

 По направлениям использования  заемных средств займы могут  быть подразделены на целевые  и нецелевые. Средства, привлеченные  по целевым займам, должны быть  использованы только для финансирования  конкретных программ. Средства, полученные  от размещения нецелевых займов, могут быть направлены на покрытие  текущих бюджетных расходов, на  рефинансирование текущей задолженности  или на другие нужды согласно  решению уполномоченных органов  власти и управления.

1.2   Обслуживание государственного долга

Система обслуживания государственного долга представляет собой мощный инструмент перераспределения доходов  производственного сектора в  пользу финансового сектора. Данный вывод относится как к добровольной, так и к принудительной формам заимствования. В первом случае используется опосредованный способ перераспределения  через аномальный уровень доходности инструментов. Во втором - практикуется непосредственный способ перераспределения  через неэквивалентные, монопольно низкие цены покупки инструментов государственного долга финансовыми посредниками у первичных владельцев, представляющих главным образом производственный сектор. Очевидным результатом такого перераспределения является относительное  сокращение доходов у производственного  сектора и рост доходов у финансового  сектора. При этом часть сверхдоходов используется финансовым сектором откровенно непроизводительно. Часть сверхдоходов используется «производительно», т.е. вкладывается в развитие экономики, однако в те ее отрасли, которые не способны обеспечить формирование фундамента для сбалансированной и высокоорганизованной экономики (импорт потребительских  товаров, экспорт сырья). Лишь несущественная часть таких доходов расходуется  в целях действительного развития экономики через участие в  капитале предприятий и предоставление средств на модернизацию технологии.

Экономическим итогом функционирования рыночной системы государственного долга выступает общее существенное сужение инвестиционных возможностей экономики.

Обслуживание государственного долга  осуществляет Министерство финансов. Обслуживание включает в себя погашение  займов средствами, полученными от размещения новых дополнительных обязательств, погашение основной суммы долга  за счет средств бюджета, выплаты  доходов в виде процентов по обязательствам за счет средств бюджета или в  иной форме. Традиционно расходы  на обслуживание государственного долга  включают в себя расходы на выплату  основной суммы долга и текущих  процентов по выпущенным займам и  привлеченным кредитам, также выполнение обязательств по гарантиям (поручительствам), срок которых наступает в текущем  финансовом году.

В условиях кризисного состояния  экономики сокращение поступлений  в бюджет наряду с возрастающими  расходами, обслуживание займов за счет средств бюджета не представлялось возможным, в силу чего государственные  органы власти прибегли к рефинансированию долговых обязательств. Рефинансирование предполагает погашение текущих  обязательств за счет средств, полученных от размещения новых обязательств. Также по результатам размещения производились отчисления в государственный  бюджет с целью финансирования бюджетного дефицита, ради чего, в принципе, они  и размещались.

1.3 Принципы управления  государственным долгом

Существование государственного долга автоматически подразумевает  наличие обязанности государства  по управлению им. Под управлением  государственным долгом понимается совокупность действий государства  в лице его уполномоченных органов  по регулированию величины, структуры  и стоимости обслуживания государственного долга.

Цель управления государственным  долгом — нахождение оптимального соотношения между потребностями  государства в дополнительных финансовых ресурсах и затратами по их привлечению, обслуживанию и погашению.

В основу управления государственным  долгом положены следующие принципы:

• безусловность — обеспечение точного и своевременного выполнения обязательств государства перед инвесторами и кредиторами без выставления дополнительных условий;

• единство учета — учет в процессе управления государственным долгом всех видов ценных бумаг, эмитированных федеральными органами власти, органами власти субъектов федерации и органами местного самоуправления;

• единство долговой политики — обеспечение единого подхода в политике управления государственным долгом со стороны федерального центра по отношению к субъектам федерации и муниципальным образованиям;

• согласованность — обеспечение максимально возможной гармонизации интересов кредиторов и государства-заемщика;

• снижение рисков — выполнение всех необходимых действий, позволяющих снизить как риски кредитора, так и риски инвестора;

• оптимальность — создание такой структуры государственных займов, чтобы выполнение обязательств по ним было сопряжено с минимальными затратами и минимальным риском, а также оказывало наименьшее отрицательное влияние на экономику страны;

• гласность — предоставление достоверной, своевременной и полной информации о параметрах займов всем заинтересованным в ней пользователям.

Управление государственным  долгом в широком смысле предполагает:

• формирование политики в отношении государственного долга;

• определение основных показателей и предельных значений государственной задолженности;

• определение основных направлений воздействия на микро- и макроэкономические показатели;

• определение приоритетных направлений использования привлеченных ресурсов и т.д.

Политика в отношении  государственного долга и его  верхний предел определяются законодательными органами власти, а оперативное управление им осуществляет исполнительная власть.

Управление государственным  долгом в узком смысле предполагает определение условий выпуска, обращения  и погашения конкретных государственных  ценных бумаг. Еще более узкая  трактовка управления государственным  долгом предполагает регулирование  состава и структуры совокупного  государственного долга при его  неизменной величине. В зарубежной экономической литературе она получила название «debt management». Объекты регулирования в рамках debt management11:

• структура сроков обращения различных долговых обязательств;

• структура кредиторов (путем выпуска нерыночных, предназначенных для определенных групп кредиторов займов).

Управление государственным  долгом осуществляется посредством  следующих методов12:

• рефинансирование — погашение части государственного долга за счет вновь привлеченных средств;

• конверсия — изменение доходности займа;

• консолидация — превращение части имеющейся задолженности в новую с более длительным сроком погашения. Чаще всего использование этого приема связано с желанием государства устранить опасность, которая может грозить денежно-кредитной системе в случае массовых требований по погашению задолженности;

• новация — соглашение между государством-заемщиком и кредиторами по замене обязательств в рамках одного и того же кредитного договора;

• унификация — решение государства об объединении нескольких ранее выпущенных займов;

• отсрочка — консолидация при одновременном отказе государства от выплаты дохода по займам;

• дефолт — отказ государства от уплаты государственного долга.

1.4 Особенности субфедерального,  внутреннего государственного долга

Рынок субфедеральных займов на сегодняшний день является одним  из наиболее бурно развивающихся  сегментов рынка российского  государственного долга. По уровню надежности он занимает второе место после рынка  федеральных облигаций, по уровню доходности — первое. В то же время он отличается относительно низким уровнем ликвидности для большинства регионов. Это связано как с внешними по отношению к займам факторами, такими как неопределенность политической и социально-экономической ситуации в стране и регионе, несовершенство налогового законодательства и т.д., так и с недостатками в конструкции самих займов (отсутствие учета всех групп потенциальных инвесторов, просчеты в определении оптимального срока обращения эмитируемых ценных бумаг и т.д.). Политика управления государственным долгом на субфедеральном уровне имеет существенные отличия от политики управления федеральным долгом. Они обусловлены отсутствием фактора внешнего давления со стороны международных кредитных организаций, а также зависимостью регионов от позиции федеральных органов власти по вопросам субнациональных заимствований.

Еще одной причиной, обусловливающей  особенности управления субфедеральным долгом, является наличие определенной конкуренции между регионами. Она  возникает в силу того, что для  потенциальных инвесторов важную роль играет не только наличие и качество гарантий по субфедеральному займу, но и экономическая привлекательность  осуществляющего его региона. Таким  образом меры, направленные на поддержание  высокого инвестиционного рейтинга последнего, фактически являются одной  из составных частей управления субфедеральным долгом. Организация управления государственным  долгом на субфедеральном уровне мало отличается от организации управления федеральными займами. Субъекты РФ так  же оформляют свои обязательства  в виде облигационных и вексельных займов. Инструментами их осуществления  на субфедеральном уровне являются облигации  субъектов РФ, евробонды и векселя8.

Контроль за выпуском субфедеральных займов осуществляет Министерство финансов РФ, а также законодательные и  исполнительные органы власти региона-эмитента.

Субфедеральные займы  могут быть классифицированы: по направлениям использования заемных средств  — на целевые и нецелевые; по валюте займа — на внутренние и внешние. Привлеченные в результате осуществления  целевых займов средства используются для финансирования отдельных инвестиционных проектов. Средства, полученные от размещения нецелевых займов, идут на покрытие текущих бюджетных расходов или  дефицита бюджета, а также для  рефинансирования текущей задолженности. В нашей стране преимущество имеет  нецелевое заимствование средств, например, в 1998 г. только Москва и Санкт-Петербург  привлекали средства под конкретные инвестиционные проекты.

Разделение субфедеральных займов на внутренние и внешние до недавнего времени было основано на закрепленном в ст. 103 Бюджетного кодекса РФ праве субъектов РФ, не получавших финансовую помощь на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности, осуществлять внешние заимствования. Однако в  августе 2000 г. был принят Федеральный  закон, отменивший это право.

Несмотря на принятие данного  закона, право выхода субъектов РФ на внешний кредитный рынок является сегодня одним из наиболее спорных  вопросов. В частности, высказывается  мнение, что в условиях дефицитности большинства региональных бюджетов было бы нецелесообразным лишать их одного из существенных источников доходных поступлений. Более разумным представляется изменение системы контроля за объемом  заимствований.

В мировой практике существует несколько схем контроля за субнациональными заимствованиями:

• рыночный контроль, при котором регионы не имеют легальных ограничений по своим заимствованиям и не подконтрольны по данному вопросу федеральному правительству. Все решения, принимаемые региональными органами власти, основываются только на целесообразности и эффективности каждого конкретного проекта;

• совместный контроль, при котором все параметры субнациональной задолженности устанавливаются в результате проведения переговоров между федеральным и региональным уровнями власти;

• контроль на основе жестких правил, которые прописаны в конституции или в законах;

• прямой административный контроль, характерный в большей степени для унитарных государств.

• В российской финансовой практике применяется контроль за субфедеральными заимствованиями на основе правил, установленных Бюджетным кодексом РФ. К важнейшим из них относятся определение прав внешних заимствований субъектов РФ, а также условия разрешения эмиссии субфедеральных ценных бумаг.

Делая выводы, можно сказать, что государственный долг представляет собой совокупность достаточно разнообразных  форм и методов финансовых отношений.

1.5  ПОНЯТИЕ И СТРУКТУРА  ВНЕШНЕГО ФИНАНСИРОВАНИЯ И ВНЕШНЕГО  ДОЛГА

Внешнее финансирование государства  — следствие объективной необходимости  привлечения дополнительных источников для финансирования госрасходов  и дефицита госбюджета при исчерпании всех возможных источников мобилизации  денежных ресурсов внутри страны.

Внешнее финансирование привлекается государством для финансирования своих  расходов и дефицита госбюджета при  невозможности мобилизовать эти  средства внутри страны. Другими словами, международное финансирование используется тогда, когда государственные финансы имеют высокую дефицитность и потребности в финансировании расходов. Внешнее финансирование привлекается по двум направлениям: государственному и частному (по источникам) (рис. 1).