Проблема обеспечения сбалансированности бюджета Белгородской области

       Введение 
 

       Практика  современного развития местного самоуправления свидетельствует о том, что успешное выполнение задач, возложенных на органы местного самоуправления, напрямую зависит  от ряда факторов: разграничения бюджетных  полномочий; эффективного экономического развития территории; материальных и финансовых ресурсов, имеющимися в распоряжении муниципальных образований и составляющими в своей совокупности экономическую основу местного самоуправления. Сохраняющаяся зависимость местных бюджетов от межбюджетных трансфертов предопределила негативное влияние мирового финансового кризиса на устойчивость и сбалансированность местных бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

         Только при наличии собственной  устойчивой финансово-материальной  основы органы местного самоуправления могут осуществлять управление и решать задачи, связанные с обеспечением жизнедеятельности населения на местном уровне. Президент РФ Д.А.Медведев в Послании Федеральному Собранию Российской Федерации отмечал необходимость подготовки предложений по изменению сложившейся пропорции распределения доходов между бюджетами разных уровней. В результате таких мер должна повыситься роль регионов и муниципалитетов в решении ключевых социально-экономических задач.

1. Три шага к сбалансированности бюджета

       Сбалансированность  местных бюджетов является важным условием осуществления полномочий органов  местного самоуправления по решению  вопросов местного значения.

         В основе понятия сбалансированности  лежит соответствие объема предусмотренных  бюджетом расходов суммарному объему доходов бюджета и поступлений из источников финансирования его дефицита.

       К сожалению, резервы укрепления доходов местных бюджетов ограничены. В соответствии с бюджетным законодательством РФ к доходам бюджетов относят налоговые доходы, неналоговые доходы и безвозмездные поступления (в том числе межбюджетные трансферты).

       Существуют  мероприятия, которые можно назвать тремя шагами к обеспечению сбалансированности местных бюджетов. Первый шаг нацелен на мобилизацию доходов местных бюджетов, второй – на рационализацию расходов, третий шаг поможет выявить источники финансирования дефицита местного бюджета.

       I. Мобилизация доходов  местных бюджетов

        1. Мероприятия по увеличению поступлений  местных налогов. Важным источником  мобилизации доходов местного бюджета является увеличение поступлений от местных налогов (налог на имущество физических лиц и земельный налог).

         В целях увеличения доходов  местного бюджета, а также организации  контроля за начислением и  поступлением земельного налога  и налога на имущество физических лиц необходимо осуществление следующих мер:

• Проведение мероприятий по выявлению собственников земельных участков и другого недвижимого имущества и привлечения их к налогообложению.
• Содействие в оформлении прав собственности на земельные участки и имущество физическими лицами.
• Установление экономически обоснованных налоговых ставок по местным налогам.

         В целях обеспечения полноты  учета налогоплательщиков представляется  целесообразным проведение органами  местного самоуправления работы  по выявлению собственников имущества и земельных участков, не оформивших имущественные права в установленном порядке, а также разъяснительной работы с физическими лицами, которые являются потенциальными плательщиками налога на имущество физических лиц.

       2. Рационализация перечня действующих льгот и их соответствие общественным интересам. В целях реализации прав органов местного самоуправления по установлению налоговых льгот рекомендуется утвердить порядок проведения оценки эффективности налоговых льгот по местным налогам с учетом показателей бюджетной и социальной эффективности, а также предусмотреть введение процедуры запрета по рассмотрению проектов решений, предусматривающих предоставление и пролонгацию налоговых льгот без соответствующей оценки.

       Кроме того, рекомендуется в случае необходимости использовать практику замены предоставления налоговых льгот либо адресным финансированием с отражением в расходной части местного бюджета, либо предоставлением инвестиционного налогового кредита.

        3. Мероприятия по привлечению дополнительных неналоговых доходов местных бюджетов. В целях увеличения доходной части местных бюджетов необходимо разработать комплекс мер по поступлению неналоговых доходов, так как муниципальные образования имеют реальные возможности по мобилизации неналоговых доходов.

       II. Мероприятия по  рационализации расходов  местных бюджетов

         Одним из принципов бюджетной  системы Российской Федерации  является принцип эффективности  и экономичности использования  бюджетных средств, который означает, что при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием рационального объема средств.

         При подготовке мероприятий по  рационализации расходов местных  бюджетов следует исходить из того, что основными условиями рационального и эффективного расходования бюджетных средств являются следующие:

        1) Соблюдение принципов разграничения расходных обязательств. Одним из принципов бюджетной системы Российской Федерации является принцип самостоятельности бюджетов, который определяет право и обязанность органов местного самоуправления самостоятельно осуществлять бюджетный процесс, в том числе определять формы и направления расходования средств местных бюджетов (за исключением расходов, финансируемых за счет бюджетов других уровней).

       2) Составление и ведение реестра расходных обязательств муниципального образования.

         В целях выполнения функций  и задач органов местного самоуправления  при проведении оценки расходных  обязательств рекомендуется осуществить следующие мероприятия:

         – определить объемы, структуру  и размеры бюджетных расходов  в соответствии с направлениями  использования и поставленными  целями;

         – утвердить перечень мероприятий,  программ, проектов, а также категорий  получателей бюджетных средств;

         – установить конкретный порядок  финансового обеспечения и исполнения  расходных обязательств;

         – утвердить методики оценки  стоимости расходных обязательств.

         Следует обязательно предусмотреть  утверждение порядка учета показателей  среднесрочного финансового плана при подготовке решения о бюджете на очередной финансовый год.

        3) Внедрение принципа бюджетирования, ориентированного на результат. Важнейшим направлением совершенствования системы управления бюджетными расходами является внедрение в бюджетный процесс принципов бюджетирования, ориентированного на результат. В рамках внедрения указанных принципов важными факторами являются:

         – создание системы учета потребности  в предоставляемых услугах муниципального  образования;

         – оценка и анализ причин отклонений утвержденных годовых показателей расходов от фактических затрат в результате исполнения местного бюджета за три предшествующих года;

         – внедрение механизмов формирования  расходной части бюджета, обеспечивающих  взаимоувязку объемов бюджетного финансирования с системой мер, направленных на достижение заданных результатов;

         – стимулирование органов управления, их структурных подразделений  к поиску резервов повышения  эффективности бюджетных расходов;

         – создание системы мониторинга  и результативности оказываемых бюджетных услуг для оценки качества работы учреждений бюджетной сферы и оценки эффективности бюджетных расходов на основе анализа степени достижения конечных результатов;

         – утверждение стандартов качества  предоставления бюджетных услуг  по их видам и порядку оценки соответствия качества фактически предоставляемых бюджетных услуг установленным стандартам;

         При этом для усиления роли  показателей количества и качества  бюджетных услуг в бюджетном  планировании, рекомендуется провести  инвентаризацию бюджетных услуг, по результатам которой определить их оптимальный перечень.

         В этой связи рекомендуется  организовывать проведение опросов  среди населения муниципального  образования с целью выявления  предпочтений, определения приоритетов  в структуре бюджетных услуг, а также при осуществлении оценки результатов деятельности учреждений бюджетной сферы и муниципальных органов управления.

        4) Проведение оценки эффективности бюджетных расходов. Для осуществления этой работы необходимо провести функциональный и количественный анализ бюджетного сектора, который заключается в составлении сравнительных таблиц фактически достигнутых производственных показателей бюджетных учреждений, осуществляющих функции в сферах, относящихся к вопросам местного значения и нормативов обеспечения соответствующими бюджетными услугами.

       5. Расходование бюджетных средств  с учетом организации межмуниципального  сотрудничества. Объединение усилий  муниципальных образований целесообразно  для решения крупных хозяйственных  проблем, вопросов предоставления социальных услуг, требующих значительных финансовых и материальных ресурсов, например: а) управление объектами водоснабжения, водоотведения, электроснабжения, подачи газа, местным общественным транспортом; б) организация содержания дорог, сбора, вывоза, утилизации и переработки твердых бытовых и промышленных отходов; в) организация ритуальных услуг и содержание мест захоронений; г) оказание медицинских услуг; д) предоставление дошкольного и общего среднего образования; е) создание межмуниципальных средств массовой информации и. т.д.

         Межмуниципальное сотрудничество  для решения вопросов местного  значения осуществляется путем  создания межмуниципальных хозяйственных  обществ в форме закрытых акционерных  обществ и обществ с ограниченной  ответственностью или некоммерческих организаций для решения вопросов местного значения.

        6. Рационализация бюджетных расходов  путем проведения конкурсов по  муниципальным закупкам в рамках  муниципального заказа. Муниципальный  заказ на поставки товаров,  выполнение работ и оказание услуг оплачивается за счет средств местного бюджета и размещается на конкурсной основе, за исключением случаев, когда размещение муниципального заказа осуществляется путем запроса котировок цен на товары, работы и услуги, или случаев закупки товаров, работ и услуг у единственного исполнителя в соответствии с Федеральным законом от 21.07.2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд».

         Именно для этого была разработана система практических мер и процедур, которые бы обеспечивали выполнение данной задачи, получившая наименование «прокьюремент».

         Прокьюремент можно определить  как совокупность практических  методов и приемов, позволяющих  максимально удовлетворить потребности покупателя при проведении закупочной кампании посредством конкурсных закупок.

        7. Мониторинг и контроль за  расходами местного бюджета. Следует  уделить особое внимание формированию  эффективной структуры органов  местного самоуправления, органов  управления муниципальными предприятиями, учреждениями, исключая дублирующие функции данных органов с целью сокращения расходов на содержание органов местного самоуправления и аппарата управления муниципальными предприятиями и учреждениями.

        III. Мобилизация источников финансирования дефицита местного бюджета

         При недостаточном обеспечении  доходными источниками принятых  расходных обязательств местный  бюджет утверждается с дефицитом  в пределах норм, установленных  Бюджетным кодексом Российской  Федерации.

         При этом муниципальное образование определяет возможные источники покрытия дефицита местного бюджета.

         Одним из основных источников  финансирования дефицита местного  бюджета являются поступления  от продажи муниципальной собственности,  в том числе земельных участков.

         При этом следует иметь в  виду, что данные поступления  нельзя рассматривать в качестве  постоянного источника финансирования  дефицита местного бюджета, так  как они носят единовременный  характер.

         Привлечение кредитных ресурсов  необходимо осуществлять по наиболее выгодным условиям их предоставления, используя практику проведения конкурсов среди кредитных организаций.

         Рекомендуется использовать муниципальные  ценные бумаги, как источники  финансирования дефицита местного  бюджета. Очевидно, что это имеет  ряд преимуществ перед заемными средствами в кредитных организациях, в том числе по стоимости выплат, срокам погашения, срокам уплаты процентов за пользование заемными средствами, регистрации активов и оформлению гарантированного обеспечения.

         Предложенные мероприятия позволят органам местного самоуправления планомерно осуществлять:

        1. Повышение качества управления  бюджетным процессом;

        2. Активизацию механизмов оздоровления  муниципальных финансов;

        3. Создание условий для обеспечения  устойчивого исполнения местных бюджетов;

        4. Повышение эффективности и результативности  работы органов местного самоуправления  и других участников бюджетного  процесса;

        5. Выявление внутренних резервов  экономии расходов и увеличения  доходов местных бюджетов. 
 
 
 
 

       2.Проблема  обеспечения сбалансированности бюджета Белгородской области 

       Рассмотрев  три шага к сбалансированности бюджета, можно сделать вывод, что основным элементом, оказывающим наибольшее влияние на сбалансированность бюджета, являются расходы бюджета. Повышение  эффективности бюджетных расходов является ключевым моментом в достижении сбалансированности бюджета.

       В связи с этим в г.Белгороде  было принято постановление Правительства  Белгородской области от 20 декабря 2010 г. №446-пп «Об утверждении долгосрочной целевой программы «Повышение эффективности бюджетных расходов Белгородской области на период до 2013 года».

       Данная  Целевая Программа утверждена в  целях реализации распоряжения Правительства Российской Федерации от 30 июня 2010 года N 1101-р "Об утверждении Программы Правительства Российской Федерации по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года".

       Целью Программы является повышение эффективности  функционирования бюджетного сектора  экономики, оптимизация деятельности публично-правовых образований при выполнении государственных (муниципальных) функций и оказании государственных (муниципальных) услуг при обеспечении финансовой устойчивости и сбалансированности бюджетной системы в долгосрочной перспективе.

       Для достижения заявленной цели необходимо обеспечить долгосрочную сбалансированность  и устойчивость бюджетной системы области.

       В рамках этого направления необходимо решить ряд задач, а именно:

1. Повышение эффективности системы предоставления налоговых льгот.

       В соответствии с Налоговым кодексом Российской Федерации, льготами по налогам и сборам признаются предоставляемые отдельным категориям налогоплательщиков и плательщиков сборов предусмотренные законодательством о налогах и сборах преимущества по сравнению с другими налогоплательщиками или плательщиками сборов, включая возможность не уплачивать налог или сбор либо уплачивать их в меньшем размере.

       Налоговые льготы предоставляются в соответствии со Стратегией социально-экономического развития Белгородской области на период до 2025 года, утвержденная постановлением правительства Белгородской области от 25 января 2010 N 27-пп. В частности, применение налоговых льгот предусматривается в рамках поддержки развития птицеводства, свиноводства, а также молочного животноводства, по которым приняты соответствующие областные программы.

       Предоставление  налоговых льгот предусмотрено  также в рамках реализации ряда областных  программ, а также законов Белгородской области, определяющих государственную политику в конкретных сферах деятельности:

       - закона Белгородской области от 1 октября 2009 года N 296 "Об инновационной деятельности и инновационной политике на территории Белгородской области";

       - программы государственной поддержки уголовно-исполнительной системы Белгородской области на 2011 - 2012 годы (постановление правительства Белгородской области от 10 марта 2009 года N 74-пп);

       - долгосрочной целевой программы "Развитие наноиндустрии Белгородской области на 2010 - 2014 годы" (постановление правительства Белгородской области от 18 января 2010 года N 9-пп).

       Конкретная  реализация государственной политики в области предоставления налоговых  льгот осуществлена в рамках следующих  областных законов, составляющих законодательство области о налогах и сборах:

       - закона Белгородской области от 18 сентября 2007 года N 142 "О льготах по налогу на прибыль организаций";

       - закона Белгородской области от 28 ноября 2002 года N 54 "О транспортном налоге";

       - закона Белгородской области от 27 ноября 2003 года N 104 "О налоге на имущество организаций".

       Будучи  одним из инструментов государственной политики в области развития тех или иных секторов экономики, предоставление налоговых льгот жестко контролируется и потому имеет ограниченное применение.

       Потери  от предоставления налоговых льгот  по региональному законодательству составляли:

       - в 2006 году - 652,5 млн. руб., что составляет 3,5 процента налоговых и неналоговых  доходов областного бюджета;

       - в 2007 году - 1037,1 млн. руб. (4,1 процента);

       - в 2008 году - 1295,5 млн. руб. (3,9 процента);

       - в 2009 году - 1845,6 млн. руб. (8,6 процента);

       - в 2010 году - 1047,3 млн. руб. (3,4 процента).

       Для сокращения потерь от предоставления налоговых льгот необходимо осуществление  следующих мероприятий:

• Составление реестра налоговых льгот, установленных законодательством области о налогах и сборах.
• Утверждение новых критериев эффективности налоговых льгот.
• Переоценка эффективности налоговых льгот в соответствии с новыми критериями. Ликвидация неэффективных налоговых льгот.

       Планируется что общий объем выпадающих доходов областного бюджета по налоговым льготам по областным налогам, предоставленным в соответствии с федеральным законодательством, а также законодательством Белгородской области о налогах и сборах, составит:

       в 2012 году - не более 9,5 процента налоговых  и неналоговых доходов областного бюджета, что соответствует получению дополнительных доходов (относительно уровня 2010 года) в объеме 368,0 млн. руб.;

       в 2013 году - не более 9,0 процентов налоговых  и неналоговых доходов областного бюджета, что соответствует получению  дополнительных доходов (относительно уровня 2010 года) в объеме 381,0 млн. руб.

2. Повышение эффективности мероприятий по проведению кадастровой оценки земель и использованию имущественного комплекса области.

       По  состоянию на 1 января 2010 года Белгородская область являлась собственником:

       - 22 областных государственных унитарных  предприятий;

       - 222 областных государственных учреждений (без учета органов государственной  власти);

       - 34 пакетов акций (долей) хозяйственных  обществ;

       - имущества государственной казны  остаточной балансовой стоимостью 488 млн. руб. (без учета денежных средств и иных финансовых ресурсов);

       - земельных участков и долей  в праве общей собственности  на земельные участки общей  площадью 573,2 тыс. га.

       В муниципальной собственности городских  округов, муниципальных районов  и поселений находится имущество балансовой стоимостью 68,76 млрд. руб., в том числе 187 муниципальных унитарных предприятий, 1723 муниципальных учреждения (без учета администрации муниципальных образований и иных муниципальных органов со статусом юридического лица, численность которых составляет 774 ед.), 61,3 тыс. объектов недвижимости общей площадью 8,7 млн. кв. м, включая объекты казны муниципальных образований (в том числе объекты жилого фонда).

       В связи с тем, что налоговая  база консолидированного бюджета области подвержена существенным конъюнктурным колебаниям, необходимы дополнительные усилия в области мобилизации неналоговых доходов, в том числе от использования государственного и муниципального имущества, включая земельные участки, что требует дальнейшего совершенствования системы управления государственной и муниципальной собственностью, развития комплексной системы мониторинга использования земель, совершенствования механизмов кадастровой оценки земель.

       Основная  доля имущества областной собственности закреплена на праве хозяйственного ведения за областными государственными унитарными предприятиями и на праве оперативного управления - за областными государственными учреждениями, органами государственной власти области. Незначительная часть имущества, не закрепленная за областными организациями и не используемая для решения государственных задач, предоставляется в аренду организациям негосударственной формы собственности, в том числе субъектам малого предпринимательства, для получения дополнительных доходов областного бюджета, реализации приоритетных инвестиционных проектов.

       В целях повышения эффективности  использования государственного имущества  Белгородской области и получения  дополнительных неналоговых доходов  в областной бюджет с 2005 года в  соответствии с постановлением правительства Белгородской области от 28 января 2005 г. N 20-пп "О порядке предоставления в аренду имущества, являющегося государственной собственностью Белгородской области" определение размера арендной платы за пользование областным имуществом осуществляется на основании рыночной оценки, производимой независимым оценщиком. В то же время, в связи с принятием ряда существенных изменений в федеральном законодательстве, нормативная правовая база области, регулирующая передачу в аренду областного имущества, нуждается в совершенствовании.

       В последние годы в Белгородской области  проводились мероприятия по приватизации областного имущества, которое не обеспечивает выполнение государственных функций и полномочий Белгородской области, сокращение числа областных государственных унитарных предприятий, в том числе путем ликвидации неэффективно работающих предприятий и акционирования.

       В целях приведения состава государственной  собственности области в соответствие с требованиями федерального законодательства, предусматривающего сохранение в областной собственности только того имущества, которое необходимо для выполнения государственных функций (полномочий) Белгородской области, и повышения эффективности управления государственным имуществом области предусматривается проведение дальнейших мероприятий по оптимизации государственной собственности области. Сокращение избыточных функций по управлению имуществом исключительно коммерческого назначения позволит оптимизировать соответствующие управленческие расходы, повысить эффективность и качество менеджмента в данной сфере.