Проблема взаимодействия региональных и муниципальных органов управления

КУРСОВОЙ  ПРОЕКТ

по  дисциплине: «Система управления в субъекте РФ»

на тему: «ПРОБЛЕМА ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ РЕГИОНАЛЬНЫХ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОРГАНОВ УПРАВЛЕНИЯ»

СОДЕРЖАНИЕ

ВВЕДЕНИЕ

В результате проводимых реформ в  конце XX века в России в очередной раз произошла коренная ломка основ всей жизни ее граждан. Преобразования прежде всего изменили экономический уклад и общественно-политический строй. И как результат - в начале XXI века российская государственность вновь переживает период поиска новых, соответствующих преобразованиям, форм своего устройства, которые должны воплощать в себе сочетание принципов централизма и децентрализации. Во всем мире роль организатора жителей муниципального образования для решения дел своего сообщества выполняет местное самоуправление.

Местное самоуправление составляет важнейшую часть механизма  управления, позволяющего оптимально сочетать интересы и права человека с региональными и общегосударственными. Конституция Российской Федерации утверждает приоритет прав и свобод личности, которые должны определять смысл и содержание деятельности как органов государственной власти, так и выборных и других органов местного самоуправления.

Местное самоуправление в Российской Федерации составляет одну из основ конституционного строя. Его положение в политической системе российского общества определяется тем, что это тот уровень власти, который наиболее приближен к населению, им формируется и ему непосредственно подконтролен, решает вопросы удовлетворения основных жизненных потребностей населения. Рационально организованное местное самоуправление позволяет эффективно использовать местные ресурсы, снимать социальную напряженность в обществе, повышать доверие населения к власти.

В Республике Саха (Якутия) в соответствии с Конституцией (Основным законом) признается и гарантируется  местное самоуправление - самостоятельная  и под свою ответственность деятельность населения по решению вопросов местного значения с учетом интересов населения, его национально-этических особенностей.

На практике регионы  сталкиваются с общими проблемами, примерный перечень которых следующий: несовершенство законодательства, нехватка собственных средств при формировании бюджета, противоречия между органами власти разных уровней в межбюджетных отношениях, увеличение встречных финансовых потоков и другие. От решения этих проблем в значительной степени зависит как судьба регионов, так и России в целом.

Республика Саха (Якутия), как и любой другой регион России, имеет свои исторические особенности развития местного самоуправления, которые необходимо учитывать при формировании правового поля и организации местного самоуправления на современном этапе.

Проблемы взаимодействия региональных и муниципальных органов исполнительной власти, формирования и использования  финансовых средств, их взаимоотношения  с федеральным центром, их роли в  социально-экономическом развитии субъекта федерации, ещё не очень хорошо исследованы, так как во многих субъектах федерации переход в местное самоуправление произошел в последние 3-5 лет, но за последние годы эта тема побила все рекорды «обсуждаемости» и это является еще одним подтверждением ее значимости и актуальности.

Целью настоящей курсовой работы является: теоретическое исследование роли и значения взаимодействия субъекта федерации и муниципального образования в области финансов, экономики, землеустройства, кадровой политики.

 Основными задачей курсовой работы является – показать приоритетные направления в отношениях Правительства РС(Я) с муниципальными образованиями после введения местного самоуправления.

I. ОБЩИЕ ПРИНЦИПЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ.

1.1 Функции муниципального самоуправления

До настоящего времени  не существует единого подхода к  определению функций управления, что объясняется отсутствием единых оснований и обоснованных доказательств того или иного перечня функций.

Если под муниципальным  управлением понимать «деятельность исполнительно-распорядительного органа по воздействию на управляемый объект для перевода его в состояние, соответствующее цели территориального образования, на котором функционирует данный орган и управляемый им объект, путем организации и контроля исполнения актов органов власти и управления» (6), то такой перевод осуществляется посредством реализации цикла управления, включающего четыре стадии:

1. Планирование. На этой  стадии определяется модель будущего  состояния объекта управления, то есть определяются параметры его оптимального функционирования и развития.

2. Организация. После  определения модели будущего  состояния объекта управления  необходимо перевести его в  это новое, запланированное состояние. Изменение организации управляемого объекта в соответствии с найденными параметрами и составляет суть стадии организации.

3. Контроль и учет. Цель данной стадии - сравнить  новое состояние объекта с найденным оптимальным. Поскольку перевод объекта в заданное состояние требует определенного промежутка времени, в течение которого изменяются внутренние и внешние условия функционирования объекта, то заданного состояния объекта не всегда удается достичь. Поэтому на стадии учета и контроля необходимо определить фактическое состояние объекта управления после его перевода в заданное состояние.

4. Регулирование и  координирование. Исходя из предыдущей  стадии, возникает необходимость  ликвидации обнаруженных рассогласований нового состояния объекта с заданным, что и является целью стадии регулирования и координирования.

Работы по осуществлению  стадий управленческого цикла образуют функции управления: планирование, организацию, контроль и учет, регулирование и координирование.

На их базе формируются  функции управления в конкретной сфере. Таким образом, функции управления подразделяются на общие и частные. Посредством реализации общих функций осуществляется управление объектом в целом; с помощью частной функции выполняется управление каждой подсистемой.

К общим функциям муниципального управления относят, например

- прогнозирование, программирование  и планирование социально экономического  развития муниципального образования  и контроль выполнения планов  и программ;

- организация деятельности  органа муниципального управления;

- регулирование функционирования хозяйства муниципального образования и иная подобная деятельность.

В качестве частных функций  муниципального управления рассматривают управление здравоохранением, управление образованием и так далее.

Кроме того, нужно отметить, что общие и частные функции муниципального управления реализуются соответствующими органами управления. Эти органы выполняют также вспомогательные функции, связанные с организационной, правовой, финансовой, хозяйственной сторонами его деятельности.

Подводя итог вышесказанному, можно сделать вывод: функцию муниципального управления можно определить как «комплекс однородных работ либо по осуществлению управления соответствующим территориальным образованием в целом (общая функция) или отдельной отраслью хозяйства (частная функция), либо по обеспечению деятельности органа управления (вспомогательная функция)».¹

Возможны и другие подходы к выделению функций  муниципального управления, например, рассматривая роль органов местного самоуправления как организационной структуры, выступающей от лица субъекта местного самоуправления - населения муниципального образования (местного сообщества). Такой подход приводит к выводу о того, что органы местного самоуправления должны осуществлять два типа функций, объективно присущих этому субъекту; представлять его интересы (проектная функция) и реализовывать эти интересы (программная функция).

Содержание функций  муниципального управления должно определяться на основе полномочий органов муниципального управления, устанавливаемых законодательными актами. Основные функции органов местного самоуправления, в частности местных администраций, определяются законодательством Российской Федерации и субъектов Российской Федерации на основании перечня вопросов местного значения и тех вопросов, которые передаются органам местного самоуправления законами и договорами.

Этот перечень складывается из:

а) вопросов, отнесенных к ведению органов местного самоуправления Конституцией Российской Федерации:

- владение, пользование,  распоряжение и управление муниципальной собственностью;

- формирование, утверждение  и исполнение местного бюджета;

- охрана общественного  порядка;

б) вопросов, отнесенных к ведению органов местного самоуправления федеральными законами:

- комплексное социально-экономическое  развитие муниципального

образования;

- муниципальное образование;

- муниципальное здравоохранение;

- жилищно-коммунальное  хозяйство;

- пожарная безопасность;

- регулирование земельных  отношений на территории муниципального образования;

- охрана окружающей  среды;

- муниципальные дороги и муниципальный транспорт;

- муниципальная статистика  и муниципальные архивы;

- торговля, общественное  питание и бытовое обслуживание;

- культура, физическая  культура и спорт в муниципальных  образованиях;

- социальная поддержка  населения;

- муниципальные информационные  системы, местные средства

массовой информации;

в) вопросов государственного значения, для решения которых

отдельные полномочия возложены  на органы местного самоуправления законами Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, в частности:

- ведение воинского  учета;

- запись актов гражданского  состояния;

- архитектурно-строительный  контроль;

г) вопросов, решение которых  передано договорами;

д) вопросов, принятых к  своему ведению самостоятельно в  соответствии с действующим законодательством.²

Таким образом, можно  констатировать, что функции управления, осуществляемые на муниципальном уровне, исключительно разнообразны. Это  многообразие во многом обусловлено  рядом факторов, влияющих на состав и развитие функций управления. В общем виде к числу таких факторов следует отнести:

- тип модели государственного  устройства (федеративное или унитарное);

- уровень развития  нормативно-правовой базы местного  самоуправления;

- уровень социально-экономического  развития государства в целом и муниципального образования в частности;

- характер политических  процессов, протекающих на муниципальном уровне;

- степень и темп  развития рыночных отношений  в экономике муниципального образования.

В ходе взаимодействия указанных  факторов происходит изменение состава и значения отдельных функций управления: уменьшается значимость одних вплоть до их исчезновения и формируются другие.³

1.2. Полномочия муниципального самоуправления

Государственное устройство Российской федерации предусматривает  разграничение компетенции между органами государственной власти Российской Федерации, субъектов Российской федерации и органами местного самоуправления.

Путем выборов и других демократических процедур, население  передает часть своих прав и возлагает обязанности на органы государственной власти Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления.

Вопрос разграничения  компетенции состоит в определении  того уровня власти, на котором наиболее эффективно, в кратчайшие сроки, а  также с учетом местных особенностей и интересов всего населения Российской Федерации могут быть решены те или иные задачи.⁴

Местное самоуправление - один из уровней власти, имеющий  собственные полномочия; в то же время довольно часто целесообразно исполнение отдельных государственных полномочий на местном уровне. Эти полномочия могут исполняться и специально создаваемыми местными органами государственного управления, но во многих случаях могут быть переданы органам местного самоуправления. Исполнение отдельных государственных полномочий связано с использованием материально-финансовых ресурсов, и государство, возлагая на муниципальные образования исполнение своих полномочий, одновременно должно передать и достаточные финансовые ресурсы.⁵

Очевидно, что в вопросах местного значения органы местного самоуправления полностью самостоятельны и подотчетны населению, а за исполнением ими переданных государственных полномочий осуществляют контроль органы государственной власти.

Таким образом, полномочия местного самоуправления могут быть объединены в две категории;

- «собственные» полномочия  местного самоуправления, то есть  те полномочия, которые признаются  за местным самоуправлением государством и которые обеспечивают самостоятельное решение населением вопросов местного значения;

- отдельные государственные  полномочия, которыми закон может  наделить органы местного самоуправления.

Наделение отдельными государственными полномочиями органов местного самоуправления может осуществляться в двух формах, а именно путем:

- передачи, что означает  исключение того или иного  полномочия государственного органа из его компетенции и включение данного полномочия в компетенцию органа местного самоуправления;

- делегирования, то  есть предоставления государственным  органом принадлежащего ему права решения какого-либо вопроса органам местного самоуправления единовременно, на определенный срок или бессрочно.

Независимо от формы  наделения государственными полномочиями органов местного самоуправления, реализация этих полномочий осуществляется под контролем государства.

В нормативно-правовых актах, принимаемых субъектами РФ и имеющих отношение к организации и функционированию местного самоуправления, отмечается также и возможность наделения органов местного самоуправления отдельными полномочиями субъектов РФ с передачей им необходимых материальных и финансовых ресурсов.

Наиболее полно и  конкретно полномочия органов муниципального управления прописываются в уставах  муниципальных образований. Необходимо отметить, что согласно статье 8 Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в уставах муниципальных образований среди ряда обязательных разделов должен быть и раздел, в котором определяются вопросы местного значения, относящиеся к ведению муниципального образования.

Именно в уставах  муниципальных образований происходит конкретизация задач, которые в статье 6 Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» отнесены к предметам ведения местного самоуправления, а именно:

1) принятие и изменение  уставов муниципальных образований,  контроль за их соблюдением;

2) владение, пользование  и распоряжение муниципальной  собственностью;

3) местные финансы,  формирование, утверждение и исполнение  местного бюджета, установление местных налогов и сборов, решение других финансовых вопросов местного значения;

4) комплексное социально-экономическое  развитие муниципального образования;

5) содержание и использование  муниципального жилищного фонда

и нежилых помещений;

6) организация, содержание и развитие муниципальных учреждений

дошкольного, основного  общего и профессионального образования;

7) организация, содержание  и развитие муниципальных учреждений  здравоохранения, обеспечение санитарного  благополучия населения;

8) охрана общественного порядка, организация и содержание муниципальных органов охраны общественного порядка, осуществление контроля за их деятельностью;

9) регулирование планировки  и застройки территорий муниципальных образований;

10) создание условий  для жилищного и социально-культурного строительства;

11) контроль за использованием  земель на территории муниципального образования;

12) регулирование использования  водных объектов местного значения, месторождений общераспространенных полезных ископаемых, а также недр для строительства подземных сооружений местного значения;

13) организация, содержание  и развитие муниципальных энерго-,

газо-, тепло-, водоснабжения  и канализации;

14) организация снабжения  населения и муниципальных организаций  топливом;

15) муниципальное дорожное строительство и содержание дорог местного значения;

16) благоустройство и  озеленение территории муниципального  образования:

17) организация утилизации  и переработки бытовых отходов;

18) организация ритуальных  услуг и содержание мест захоронения;

19) организация и содержание  муниципальных архивов;

20) организация транспортного  обслуживания населения и муниципальных  учреждений, обеспечение населения  услугами связи;

21) создание условий  для обеспечения населения услугами  торговли, общественного питания и бытового обслуживания;

22) создание условий  для деятельности учреждений  культуры в муниципальном образовании;

23) сохранение памятников  истории и культуры, находящихся  в муниципальной собственности;

24) организация и содержание  муниципальной информационной службы;

25) создание условий  для деятельности средств массовой  информации муниципального образования;

26) создание условий  для организации зрелищных мероприятий;

27) создание условий  для развития физической культуры  и спорта и муниципальном образовании;

28) обеспечение социальной  поддержки и содействие занятости  населения;

29) участие в охране  окружающей среды на территории  муниципального образования;

30) обеспечение противопожарной  безопасности в муниципальном  образовании, организация муниципальной пожарной службы.

Настоящий закон также  устанавливает, что муниципальные  образования вправе принимать к своему рассмотрению иные вопросы, отнесенные к вопросам местного значения законами субъектов РФ, равно как и вопросы, не исключенные из их ведения и не отнесенные к ведению других муниципальных образований и органов государственной власти.

Объем полномочий, которые  возложены на органы местного самоуправления во многом определяет и структуру местной администрации. В любом случае конкретная структура администрации, разделение или совмещение полномочий структурными подразделениями, их штатная численность будут определяться численностью населения, возможностями местного бюджета, развитостью инфраструктуры муниципального образования. С целью сокращения расходов на содержание управленческого аппарата и оптимизации структуры местной администрации возможно применение такого механизма, как установление предельного процента расходов местного бюджета на обеспечение деятельности местной администрации. При этом решение вопроса о формировании структуры остается в компетенции самой администрации.⁶

1.3. Кадровое обеспечение

Кадры муниципального управления входят в категорию «кадры управления». К кадрам управления относятся работники, профессиональная деятельность которых полностью или преимущественно связана с выполнением функций по управлению социально-экономическими процессами.

По существующей базовой  классификации кадры управления, в том числе и кадры муниципального управления, подразделяются на три группы в соответствии с их участием в подготовке, принятии и реализации управленческих решений: а) руководители, б) специалисты и в) обслуживающий персонал.

Руководители в зависимости  от объема и характера реализуемых  функций дифференцируются на линейных и функциональных. Линейные руководители отвечают за реализацию всех функций по управлению конкретным подразделением или организацией в целом (глава администрации, начальник управления по ЖКХ и так далее) функциональные руководители отвечают за реализацию определенных функций и возглавляют соответствующие функциональные службы (начальник комитета (отдела) по экономике, начальник отдела по управлению имуществом и так далее) Функциональные руководители, подчиняясь непосредственно своему линейному руководителю, одновременно функционально по ряду специальных вопросов подчиняются соответствующему функциональному руководителю.

Наиболее многочисленную группу составляют специалисты. К ней  относятся работники, непосредственно  участвующие в разработке, подготовке и реализации конкретных управленческих решений. Основной результат их труда - создание новой информации, необходимой для осуществления процессов управления.

К группе обслуживающего персонала относятся работники, отвечающие за своевременную техническую обработку информации: упорядочение, учет, хранение, размножение, выдачу, пересылку и так далее. В эту группу входят секретари, операторы ЭВМ, курьеры и так далее.

Конкретный состав кадров муниципального управления той или  иной администрации муниципального образования определяет его штатное расписание, то есть перечень утвержденных в установленном порядке и соответствующих структуре администрации должностей.⁷

Под кадровым обеспечением понимаются процессы и процедуры, направленные на формирование и постоянное развитие кадрового потенциала, повышение степени готовности персонала к решению задач, стоящих перед органами муниципального управления как в текущий период, так и в перспективе. С другой стороны, под кадровым обеспечением могут пониматься результаты этого процесса, то есть качественные параметры наличного персонала, их соответствие потребностям функционирования и развития организации.⁸

Процессы кадрового  обеспечения муниципальной службы регламентируются Конституцией РФ, федеральными законами «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации», в которых определены наиболее общие принципы организации муниципальной службы в РФ, установлены порядок формирования структур местного самоуправления, определен их правовой статус, полномочия в области регулирования прохождения муниципальной службы.

В соответствии со статьей 72 части 1 Конституции РФ общие принципы организации местного самоуправления относятся к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. На уровне субъекта федерации они закреплены в законах «О принципах организации местного самоуправления в субъекте федерации», «О статусе выборных лиц местного самоуправления в субъекте РФ», других законах, в уставах муниципальных образований и прочих нормативных актах. В ведение субъектов федерации в области кадрового обеспечения и регулирования прохождения госслужбы отнесены следующие вопросы:

- условия и порядок  прохождения муниципальной службы;

- составление реестра  должностей, определение требований  к должностям, определение полномочий  должностных лиц местного самоуправления;

- срок полномочий депутатов  представительных органов местного  самоуправления, членов других выборных  органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления;

- порядок отзыва, досрочного  прекращения полномочий выборных  должностных лиц;

- статус и социальные  гарантии депутатов, членов других  выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления; основания и порядок прекращения их полномочий;

- размер должностного  оклада, размеры и порядок выплаты  установленных надбавок к должностному окладу;

- меры поощрения муниципальных  служащих;

- размер и условия дополнительного отпуска и тому подобное.

Изменяя эти параметры, органы местного самоуправления имеют  возможность активно влиять на кадровые процессы, развивать и укреплять свой кадровый потенциал.

Необходимо отметить, что Федеральный закон «Об  общих принципах организации местного самоуправления в РФ» установил нормы соотношения муниципальной службы с государственной службой. Так устанавливается соотношение должностей муниципальной службы и государственных должностей государственной службы, а время работы на должностях в органах местного самоуправления засчитывается в стаж, исчисляемый для представления льгот и гарантий, в соответствии с законодательством о государственной службе.

Муниципальные должности  муниципального служащего устанавливаются в соответствии с реестром муниципальных должностей муниципальной службы, который утверждается законом субъекта РФ. Под муниципальной должностью понимается должность, предусмотренная уставом муниципального образования, с установленными полномочиями по решению вопросов местного значения, а также должность в органах местного самоуправления, образуемых в соответствии с уставом муниципального образования, с установленным кругом обязанностей по исполнению и обеспечению полномочий данного органа местного самоуправления и ответственностью за исполнение этих обязанностей.

Муниципальные должности  подразделяются на:

- выборные муниципальные  должности, замещаемые по итогам  муниципальных выборов (депутаты, члены выборного органа местного самоуправления, выборные должностные лица местного самоуправления), по решению представительного органа местного самоуправления из числа лиц, избранных в результате муниципальных выборов в состав этих органов;

- должности муниципальной  службы, замещаемые путем поступления на муниципальную службу в порядке, предусмотренном трудовым законодательством РФ.

Правовой статус муниципального служащего возникает на основе соответствующего законодательства в связи с замещением должности в органе местного самоуправления. Статус лица, работающего по контракту, предусматривает наем его на работу и исполнение им своих полномочий в соответствии с требованиями КЗоТ. Статус выборного лица предусматривает, наряду с необходимостью обретения этого статуса путем волеизъявления населения, наличие специфических ограничений и преимуществ. Для них предусматривается особый, относительно усложненный порядок привлечения к ответственности по обвинению в правонарушениях, они ограничиваются в праве занятия иной оплачиваемой деятельностью. Деятельность выборных лиц местного самоуправления не подпадает под понятие «муниципальная служба».⁹