Проблематика ответственности муниципальных служащих
ФЕДЕРАЛЬНОЕ ГОСУДАРСТВЕННОЕ БЮДЖЕТНОЕ ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЕ УЧРЕЖДЕНИЕ ВЫСШЕГО ПРОФЕССИОНАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ «РОССИЙСКАЯ АКАДЕМИЯ НАРОДНОГО ХОЗЯЙСТВА И ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ при ПРЕЗИДЕНТЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ»
Иркутский филиал РАНХиГС
Специальность: Государственное и муниципальное управление
КУРСОВАЯ РАБОТА
по дисциплине: Государственная и муниципальная служба
на тему: Ответственность на муниципальной службе
Выполнил: Климова В.Ю.
студентка гр. ГМУ-11
Проверил:
старший преподаватель
Кокоурова А.Л.
Оглавление
Введение ..............................
Глава 1 Характеристика ответственности
..............................
1.1 Понятие, цели и виды
ответственности ..............................
1.2 Принципы ответственности
..............................
Глава 2 Правовой статус муниципальных
служащих. Ответственность муниципальных
служащих ..............................
2.1 Осуществление муниципальными служащими их правового статуса ........ 9
2.2 Ответственность муниципальных
служащих ..............................
Глава 3 Проблематика ответственности муниципальных служащих ........................ 23
3.1 Природа ответственности,
ее виды и функции в практике муниципальной
службы ..............................
3.2 Муниципальная служба как источник ответственности ............................ 25
3.3 Содержание и состояние социальной
ответственности муниципальных служащих
в современных российских условиях ..............................
Заключение ..............................
Список нормативно-правовых
актов и литературы ..............................
Введение
Процесс построения в России основ правового государства вызывает объективную потребность в укреплении правовых начал в общественной и государственной жизни. Реализация программ, направленных на повышение созидательной роли российского права, предполагает совершенствование всей системы законности и правопорядка. Одной из важнейших составляющих этой системы является институт ответственности, так как законность, нормативная иерархия и неотвратимость ответственности за правонарушения - высшие ценности правопорядка.
Любая ответственность является одним из видов социальной ответственности, всегда связанной с возможностью применения принудительной силы государства.
Категория социальной ответственности исследуется как юристами, так и философами. В философской литературе ответственность трактуется как один из элементов структуры личности, определяющий степень свободы и характер поведения человека. Философы рассматривают ответственность в двух аспектах: активном и ретроспективном. Ответственность в активном аспекте расценивается как осознание личностью своего долга перед обществом, классом, отдельным коллективом, другими людьми, осознание смысла своих поступков, согласование их со своими обязанностями, обусловленными общественными связями человека.
Ответственность в ретроспективном смысле понимается как ответственность за прошлое поведение, которое выражается в поступках, нарушающих определенные социальные нормы; то есть ретроспективная ответственность - это ответственность за совершенные правонарушения. В этом и заключается смысл ответственности.
Следует подчеркнуть, что в настоящей работе ответственность рассматривается именно как специфическое правовое явление, обеспечивающее исполнение правовых норм.
Объектом исследования явилась ответственность муниципальных служащих при осуществлении своих полномочий. Предмет исследования – рассмотрение различных видов ответственности, обеспечивающих поддержание правового государства.
Целью настоящей работы является всестороннее освещение понятия "ответственность на муниципальной службе" в соответствии с его трактовкой в современном законодательстве Российской Федерации.
Все вышесказанное позволяет утверждать, что тема данной работы «Ответственность на муниципальной службе» является актуальной.
Актуальность данной проблематики обусловлена рядом причин, среди которых выделяется масштабный характер последствий решений, зачастую необратимое воздействие, которое они оказывают на социальные процессы. Для органов местного самоуправления связанная с ответственностью проблематика тем более актуальна, что сегодня именно на местный уровень должен быть перенесен центр тяжести в решении проблем обеспечения жизнедеятельности населения. Будучи максимально приближено к населению, местное самоуправление является первичным уровнем организации публичной власти, призванным обеспечить устойчивость и демократический характер развития общества и государства. Реализация конституционного права населения на достойную жизнь, безопасную и здоровую окружающую среду выдвигает на первый план задачи совершенствования системы управления муниципальными образованиями, рационального распределения полномочий между всеми уровнями власти, повышения ответственности муниципальных органов власти как перед населением, так и перед государством.
Глава 1 Характеристика ответственности
1.1 Понятие, цели и виды ответственности
Специфика реализации ответственности муниципальных служащих взаимосвязана с тем реально-историческим контекстом, в котором функционирует вся система местного самоуправления, в рамках которого складываются принимаемые в профессиональном управленческом сообществе стандарты и нормы поведения. Существенные связи категории ответственности можно проследить и с культурно-историческими традициями, политической культурой и культурой гражданского участия, присущими конкретной территории, в границах которой и функционирует конкретный орган местного самоуправления, конкретный муниципальный служащий.
Однако для начала необходимо определиться с самим понятием ответственности. Согласно определениям, данным в различных словарях, «ответственность - это субъективная обязанность отвечать за поступки и действия, а также их последствия», «ответственность - это определенный уровень негативных последствий для субъекта в случае нарушения им установленных требований». При рассмотрении вопроса об ответственности на муниципальной службе под ответственностью понимается применение мер государственного принуждения к виновному лицу за совершенное нарушение. Ответственность возникает вследствие правонарушения и представляет собой особое правоотношение - ответственность. Факт правонарушения ставит субъекта (правонарушителя) в определенную юридическую связь с государством, в которой государство в лице компетентных органов выступает как управомоченная сторона, а правонарушитель - как обязанная. При этом и правомоченная и обязанная стороны действуют в рамках закона и реализация юридической ответственности осуществляется на основе права, конкретных санкций правовых норм, предусматривающих ответственность именно за данное правонарушение.
Целью ответственности являются закрепление, регулирование и охрана общественных отношений.
Различают следующие виды ответственности:
1. Дисциплинарная ответственность - заключается в наложении на виновное лицо дисциплинарного взыскания за неисполнение или ненадлежащее исполнение лицом своих трудовых или служебных обязанностей властью руководителя.
2. Административная ответственность - применение органами исполнительной власти мер воздействия к виновным лицам. В рамках административной ответственности выделяют собственно административную, а также финансовую, налоговую ответственность и другие.
3. Гражданско-правовая ответственность - вытекает из нарушения имущественных и личных неимущественных прав граждан и организаций.
4. Уголовная ответственность - применяется в судебном порядке к лицу, виновному в совершении преступления.
5. Материальная ответственность - заключается в возмещении имущественного вреда, причиненного в результате неправомерных действий при исполнении трудовых обязанностей. Материальную ответственность несут работники за ущерб, причиненный предприятию, организации, учреждению, а также предприятия, учреждения, организации за ущерб, причиненный работникам увечьем или иным повреждением здоровья.
Из этого следует, что муниципальный служащий несет ответственность, непосредственно осуществляя свою профессиональную деятельность, так как эта деятельность связана напрямую с функционированием российского государства.
1.2 Принципы ответственности
В правовой науке различают следующие принципы ответственности: законность, справедливость, неотвратимость наступления, целесообразность, индивидуализация наказания, ответственность за вину, а также принцип гуманности. Все эти принципы ответственности можно применить в отношении муниципальных служащих, а точнее к их профессиональной деятельности.
Принцип законности заключается в точном и неуклонном исполнении требований закона при реализации уголовной, гражданско-правовой, административной, дисциплинарной ответственности. Соблюдение требований закона (как материального, так и процессуального) — необходимое условие достижения целей ответственности. Основное требование материального закона сводится к тому, что ответственность должна наступать только за деяние (действие или бездействие), предусмотренное законом и только в порядке закона. Основным требованием процессуального закона является обоснованность применения ответственности правонарушителю, то есть установление самого факта совершение им противоправного деяния, как объективной истины.
Принцип справедливости заключается в необходимости соблюдения следующих требований: нельзя за проступки устанавливать уголовное наказание; закон, устанавливающий ответственность или усиливающий её, не может иметь обратной силы; ответственность по возможности всегда должна обеспечивать возмещение ущерба, причиненного правонарушением; наказание, взыскание должно соответствовать характеру и степени вредности правонарушения; лицо несет ответственность лишь за свое собственное поведение.
Принцип целесообразности заключается в соответствии применяемой к нарушителю меры воздействия целям юридической ответственности в демократическом обществе. Целесообразность предполагает: строгую индивидуализацию ответственности в зависимости от тяжести правонарушения, обстоятельств его совершения, свойств личности нарушителя; смягчение ответственности или даже освобождение от неё в случае малозначительности правонарушения, отсутствии вредных последствий и т. п.
Принцип неотвратимости - один из наиболее весомых принципов ответственности, основное условие её эффективности. Предупредительное значение наказания зависит не так от его тяжести, как от неотвратимости. Неотвратимость ответственности означает, что ни одно правонарушение не должно оставаться нераскрытым, вне поля зрения государства и общественности, без отрицательной реакции с их стороны. Неизменной задачей остается использование всей силы законов в борьбе с преступностью и другими правонарушениями, чтобы люди в любом населенном пункте чувствовали заботу государства об их покое и неприкосновенности, были уверены, что ни один правонарушитель не уйдет от заслуженного наказания.
Принцип гуманности ярко проявляется, как в законодательстве устанавливающем ответственность, так и в деятельности правоохранительных органов, применяющих её. Не допускаются меры наказания и взыскания, причиняющие физические страдания или унижающие человеческое достоинство.
Глава 2 Правовой статус муниципальных служащих. Ответственность муниципальных служащих
2.1 Осуществление муниципальными служащими их правового статуса
Ст.3 ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» устанавливает, что поступление на муниципальную службу осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации о труде с учетом особенностей, предусмотренных настоящим Федеральным законом.
Порядок заключения, изменения и прекращения трудового договора регулируется разделом III ТК РФ.
Прежде всего, отметим, что сторонами трудового договора о приеме на работу муниципального служащего являются: наемный работник – муниципальный служащий, наниматель – муниципальное образование. От имени муниципального образования полномочия нанимателя осуществляет работодатель. Работодателем может быть глава муниципального образования, руководитель органа местного самоуправления или иное лицо, уполномоченное исполнять обязанности представителя нанимателя (работодателя), в соответствии со структурой органов местного самоуправления и иных муниципальных органов, определенной в уставе муниципального образования. Таким образом, трудовой договор с муниципальным служащим – это соглашение между работодателем (муниципальным органом) и муниципальным служащим, по которому муниципальный служащий обязуется исполнять служебные обязанности по муниципальной должности муниципальной службы и подчиняться внутреннему трудовому распорядку, а работодатель обязуется выплачивать денежное содержание муниципальному служащему и обеспечивать условия, предусмотренные законодательством о труде, муниципальной службе РФ и субъектов РФ и соглашением сторон.
Требования к порядку заключения трудового договора содержатся в гл.11 Трудового Кодекса РФ. Прием на работу производится по принципу подбора кадров по деловым качествам.
Прием на муниципальную службу осуществляется, как правило, в форме назначения. Трудовой договор с лицом заключается после издания уполномоченным должностным лицом приказа (распоряжения) о назначении на вакантную должность. После этого заключается либо договор на неопределенный срок (без указания срока) либо срочный трудовой договор на срок не более пяти лет.
На муниципальную службу вправе поступать граждане, достигшие 18-летнего возраста, владеющие государственным языком РФ и соответствующие квалификационным требованиям.
Гражданин, поступающий на муниципальную службу, при заключении договора о прохождении муниципальной службы и замещении должности муниципальной службы или муниципальный служащий при заключении служебного договора о замещении должности муниципальной службы обязуется исполнять должностные обязанности, соблюдать требования служебного поведения и действующие в органе местного самоуправления правила трудового распорядка.
В договоре предусматривается ответственность сторон за неисполнение или ненадлежащее исполнение взятых на себя обязанностей и обязательств в соответствии с законодательством. Запрещается требовать от муниципального служащего исполнения должностных обязанностей, не установленных договором. Договор заключается в письменной форме в двух экземплярах, каждый из которых подписывается сторонами. Один экземпляр договора передается муниципальному служащему, другой хранится в его личном деле в органе местного самоуправления.
Содержание трудового договора состоит из необходимых и факультативных условий. К необходимым относится соглашение о трудовой функции муниципального служащего, которая обусловлена наименованием должности в штатном расписании. Документом, закрепляющим трудовую функцию муниципального служащего, является должностная инструкция.
Вообще, внутренние документы муниципального образования, думается, должны регулировать не только профессиональную деятельность служащих, но и каким-то образом определять нормы поведения. Аналогично внутренним, корпоративным документам коммерческих предприятий, у муниципальных образований должен быть документ, определяющий и устанавливающий этические, моральные и социальные основы поведения служащих.
Такой документ может являться своеобразной программой деятельности, внутренними правилами – не противоречащими законодательству, но приобретающий статус официального для работников муниципального образования.
Однако общим направляющим документом в поведении служащих – как муниципальных, так и государственных является Указ Президента «Об утверждении общих принципов служебного поведения государственных служащих», распространяющий свое действие и на муниципальных служащих.
Далее, другим необходимым условием трудового договора является соглашение о месте работы. Муниципальный служащий поступает на муниципальную службу в определенный муниципальный орган. Его служебная деятельность протекает в структурном подразделении этого органа. Место работы определяется обычно местонахождением муниципального органа как стороны трудового договора.
К необходимым условиям относится время начала работы. Практически начало работы определяется датой, указанной в приказе о назначении на должность.
Трудовые договоры с муниципальными служащими, следуя ст.58 ТК РФ могут заключаться:
1) на неопределенный срок;
2) на определенный срок
не более пяти лет (срочный
трудовой договор), если иной срок
не установлен Кодексом и
Если в трудовом договоре не оговорен срок его действия, то договор считается заключенным на неопределенный срок.
Оплата труда (денежное содержание) муниципального служащего – важное условие трудового договора. Согласно ст. 16 ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» размер должностного оклада, размеры и порядок установления надбавок и иных выплат к должностному окладу муниципального служащего определяются нормативными актами органов местного самоуправления в соответствии с законами субъекта Российской Федерации[15].
Характерной особенностью при поступлении на муниципальную службу является требование о том, что гражданин при поступлении на муниципальную службу обязан представлять в органы государственной налоговой службы сведения о полученных ими доходах и об имуществе, принадлежащем им на праве собственности, которые являются объектами налогообложения. Предполагается, что это требование должно стать одним из действенных механизмов предотвращения коррупции и злоупотреблений в стране. Указ Президента «О представлении лицами, замещающими государственные должности Российской Федерации, и лицами, замещающими государственные должности государственной службы и должности в органах местного самоуправления, сведений о доходах и имуществе» призван поддержать данное начинание.
Для лиц, впервые принимаемых на муниципальную службу, в том числе и по конкурсу, а также для муниципального служащего при переводе на должность другой группы или иного профиля устанавливается испытание (со стажировкой) от трех до шести месяцев, а для младших служащих - от одного до трех месяцев. В срок испытания не засчитывается период, когда муниципальный служащий отсутствовал на службе. При неудовлетворительном результате испытания муниципальный служащий может быть переведен с его согласия на прежнюю или другую должность, а при отказе от перевода уволен с муниципальной службы. Если срок испытания истек, а муниципальный служащий продолжает службу, он считается выдержавшим испытание. Порядок и условия испытания устанавливаются нормативными правовыми актами муниципальных образований в соответствии с федеральным законодательством и законодательством субъектов РФ.
Сведения, представленные гражданином при поступлении на муниципальную службу, могут подвергаться проверке в установленном федеральными законами порядке. В отдельных муниципальных образованиях федеральными законами могут устанавливаться дополнительные требования к проверке сведений, представляемых гражданином при поступлении на муниципальную службу.
Персональные данные муниципального служащего - информация, необходимая представителю нанимателя (работодателю) в связи с исполнением муниципальным служащим обязанностей по замещаемой должности муниципальной службы и касающаяся конкретного муниципального служащего. Персональные данные муниципального служащего подлежат обработке (получение, хранение, комбинирование, передача и иное использование) в соответствии с трудовым законодательством.
Поступление на муниципальную службу осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации о труде с учетом особенностей, предусмотренных Федеральным законом «О муниципальной службе в Российской Федерации».
Порядок прохождения муниципальной службы, управление муниципальной службой, требования к муниципальным должностям муниципальной службы определяются уставом муниципального образования в соответствии с региональными законами.
Гражданин не может быть принят на муниципальную службу, а также находиться на муниципальной службе в случае лишения его вступившим в законную силу решением суда права занимать должности муниципальной службы в течение определенного срока.
Аттестация муниципального служащего проводится в целях определения его соответствия замещаемой должности муниципальной службы. Аттестация муниципального служащего проводится один раз в три года.
По результатам аттестации муниципального служащего аттестационная комиссия выносит решение о том, соответствует муниципальный служащий замещаемой должности муниципальной службы или не соответствует. Результаты аттестации сообщаются аттестованным муниципальным служащим непосредственно после подведения итогов голосования. Материалы аттестации передаются представителю нанимателя (работодателю).
Помимо оснований, предусмотренных законодательством Российской Федерации о труде, увольнение муниципального служащего может быть осуществлено также по инициативе руководителя органа местного самоуправления в следующих случаях:
- достижения предельного возраста, установленного для замещения муниципальной должности муниципальной службы;
- прекращения гражданства Российской Федерации;
- несоблюдения обязанностей и ограничений, установленных для муниципального служащего Федеральным законом «О муниципальной службе в Российской Федерации»;
- разглашения сведений, составляющих государственную и иную охраняемую законом тайну;
- лишения муниципального служащего вступившим в законную силу решением суда права занимать должности муниципальной службы в течение определенного срока.
Выход на пенсию муниципального служащего осуществляется в порядке, установленном федеральным законом. Предельный возраст для нахождения на муниципальной должности муниципальной службы составляет 60 лет. При этом допускается продление срока нахождения на муниципальной службе служащих, достигших предельного для муниципальной службы возраста. Но однократное продление срока нахождения на муниципальной службе служащего допускается не более чем на один год.
2.2 Ответственность муниципальных служащих
Ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления перед физическими и юридическими лицами наступает в порядке, установленном гражданским законодательством и иными федеральными законами. В результате незаконных действий (бездействия) органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов, в том числе изданием актов, не соответствующих закону или иному правовому акту, они возмещают убытки физическим и юридическим лицам.
«Незаконными» в гражданском праве признаются действия, нарушающие не только закон, но и иные нормативные акты любого уровня. «Бездействие» предполагает невыполнение органами местного самоуправления и их должностными лицами возложенных на них обязанностей, неосуществление тех действий, которые они в соответствии с законом или иным нормативным актом обязаны были совершить.
Органы местного самоуправления являются юридическими лицами. Таким образом, они самостоятельно выступают в гражданском обороте и несут ответственность за совершаемые ими действия.
Ст. 1069 Гражданского Кодекса РФ предусматривает ответственность за незаконные действия (бездействие), понимая под ними деяния, противоречащие не только законам, но и другим правовым актам. Виды и формы подобных деяний весьма многообразны. Ими могут быть различные приказы, распоряжения, постановления, указания и иные властные предписания (не имеет значения, сделаны они в письменной или устной форме), которые направлены гражданам и юридическим лицам и подлежат обязательному исполнению. Таковым может быть и противоправное бездействие, ибо в области властных отношений требуется активность по реализации установленных полномочий, а непринятие необходимых мер, предусмотренных законами и иными правовыми актами, может привести к причинению вреда.
Ответственность органов местного самоуправления по ст. 1069 ГК РФ наступает при нанесении вреда как гражданину, так и юридическому лицу. Первый может требовать за причинение ему ущерба компенсации также и морального вреда (ст. 151). Если вред причиняется не в сфере властных отношений, а в результате хозяйственной и технической деятельности (например, автомашина администрации района причинила увечье гражданину), ответственность наступает на общих (ст. 1064 ГК РФ) либо на специальных основаниях (ст. 1079 ГК РФ).
В случае нарушения органом или должностным лицом местного самоуправления прав и свобод человека и гражданина, которые защищаются в порядке гражданского судопроизводства, важную роль играет Прокуратура Российской Федерации. Прокурор в предусмотренных законом случаях предъявляет и поддерживает в суде или арбитражном суде иск о защите интересов пострадавших. Прокурор становится процессуальным истцом, когда пострадавшие по состоянию здоровья, возрасту или иным причинам не могут лично отстаивать в суде или арбитражном суде свои права и свободы, или когда личное участие в процессе невозможно в силу того, что нарушены права и свободы значительного числа граждан, или когда правонарушение приобрело особое общественное значение. Прокурор правомочен защищать также нарушенные права юридических лиц, используя при этом установленные законом формы и процедуры. Как показывает судебная практика, большинство дел, связанных с предъявлением исков к органам местного самоуправления, возбуждается именно прокурорами – в интересах физических и юридических лиц.
Как уже было отмечено, в особом порядке регулируется юридическая ответственность муниципальных служащих. За нарушение своих обязанностей, а также ограничений и запретов, установленных законодательством, муниципальный служащий подлежит ответственности, которая также трудовым, административным и уголовным законодательством[9].
Дисциплинарная ответственность муниципальных служащих – разновидность юридической ответственности, применяемая к муниципальным служащим в порядке подчиненности уполномоченными органами (должностными лицами). Основанием дисциплинарной ответственности является дисциплинарный (должностной) проступок.
За его совершение – неисполнение или ненадлежащее исполнение муниципальным служащим по его вине возложенных на него служебных обязанностей – представитель нанимателя (работодатель) имеет право применить такие дисциплинарные взыскания, как замечание, выговор или увольнение с муниципальной службы. Муниципальный служащий, допустивший дисциплинарный проступок, может быть временно (но не более чем на один месяц), до решения вопроса о его дисциплинарной ответственности, отстранен от исполнения должностных обязанностей с сохранением денежного содержания. Отстранение муниципального служащего от исполнения должностных обязанностей в этом случае производится муниципальным правовым актом.
Порядок применения и снятия дисциплинарных взысканий определяется трудовым законодательством. Так, Трудовой кодекс Российской Федерации предусматривает, что до применения дисциплинарного взыскания работодатель должен затребовать от работника письменное объяснение. Если по истечении двух рабочих дней указанное объяснение работником не предоставлено, то составляется соответствующий акт. Непредставление работником объяснения не является препятствием для применения дисциплинарного взыскания.
