Проблематика та перспективи адміністративної реформи в Україні



 



                                                                                                                                                        

Зміст

 

 

 

 

Вступ                                                                                                                       3

1. Загальні засади адміністративної  реформи та засоби забезпечення  її   здійснення.                                                                                                               5

1.1.Етапи проектування адміністративної  реформи в Україні.                          5

1.2.Основні напрями та положення Концепції адміністративної реформи.     8

1.3.Роль Концепції адміністративної реформи в реформуванні адміністративного права України.                                                                      10

2. Напрями реформування адміністративної реформи.                                      17

2.1. Реформа у системі органів виконавчої влади.                                              17

2.2. Реформування у сфері державної служби.                                                   21

2.3. Реформування у сфері місцевого самоврядування.                                      22

3.Проблематика та перспективи адміністративної реформи в Україні.            25

Висновки                                                                                                                  28

Список використаної літератури                                                                          30

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Вступ

Актуальність теми полягає  в тому, що взятий Україною курс на створення правової держави поставив вимогу кардинального реформування всіх сфер суспільно-державного життя. В теперішній час, коли Україна потрапила в складну політичну і економічну ситуацію постає багато нових, важливих питань, які слід вирішувати в найкоротші терміни. Потрібність удосконалення адміністративно-територіального устрою будь-якої країни постає відразу після здобуття державою незалежності. Але доцільним вирішенням питання щодо можливих перетворень устрою держави може залишатися і після здобуття країною незалежності. Зрозумівши те, що відразу після здобуття незалежності, Україна не зможе ефективно і вдало провести адміністративно-територіальну реформу в зв'язку з тим, що в перші роки незалежності постало безліч питань, які потребували негайного вирішення. Але вже зараз є всі умови для докорінного реформування адміністративно-територіального устрою.

На жаль, складний політичний стан України в даний момент дещо гальмує реформування адміністративно-територіального устрою. Поспішати з втіленням певних змін не слід. Зміни повинні бути виважені і продумані з усіх позицій, а це можливе лише шляхом глибоких, обдуманих і ефективних дій по реформуванню адміністративно-територіального устрою. А для здійснення вдалого реформування треба перш за все зважити всі аспекти державних перетворень, знайти всі негативні явища і вдало їх знешкодити.

Від територіального  устрою залежить розташування соціальних, культурних і економічних об'єктів, рівень об'єднання громадян, а що саме головне - розміщення державних органів. Треба зазначити той факт, що Україна дещо спізнилась з проведенням цієї реформи. Але для ефективного проведення реформи треба розробити поступовий план проведення, який би міг передбачити всі труднощі, які можуть постати на шляху здійснення реформи. Реформу слід здійснювати згідно чинного законодавства. Слід мати на увазі, що реформування адміністративно-територіального устрою неможливе без внесення змін до Конституції України та нормативно-правових актів, які регулюють питання адміністративно-територіального устрою України. При таких умовах може скластися ситуація, коли Конституція і нормативно-правові документи будуть суперечити один одному. Треба докласти достатню кількість зусиль для попередження такого явища. Для того, щоб ця реформа призвела до позитивних змін в устрої України треба залучати до проведення авторитетних політичних діячів держави і висококваліфікованих юристів України. Адже адміністративно-територіальна реформа покликана на подолання кризового становища устрою України.

До аналізу проблем  напрямів адміністративної реформи  в Україні звертались видатні  вітчизняні адміністративісти.  Найбільш вагомий вклад в розробку положень адміністративної реформи внесли В.Б. Авер’янов, О.М. Бандурка, Ю.П. Битяк, І.П. Голосніченко, С.В. Ківалов, В.І. Луговий, Н.Р. Нижник.

Метою курсової роботи є більш глибоке вивчення питання адміністративно-територіального устрою України, яке зараз перебуває в стадії реформування.

Для досягнення поставленої  мети потрібно вирішити наступні завдання:

    • дослідити передумови здійснення реформи;
    • визначити поняття, сутність та засоби здійснення адміністративної реформи в Україні;
    • проаналізувати етапи проведення реформи та основні напрямки дій на кожному етапі;
    • визначити роль Концепції адміністративної реформи в реформуванні адміністративного права в Україні;
    • зробити висновок про перспективи здійснення адміністративної реформи в Україні;

Об'єктом роботи є адміністративно-територіальний устрій,як основний напрямок реформ в Україні в даний період часу.

Предметом роботи є заплановані дії по здійсненню адміністративно-територіальної реформи в Україні.

1.Загальні  засади адміністративної реформи  та засоби забезпечення її здійснення.

 

1.1.Етапи  проектування адміністративної  реформи в Україні.

 

Адміністративна реформа - це вид політико-правової реформи, яка

здійснюється  у сфері виконавчої влади і  торкається як її організаційної

структури, функцій, кадрового забезпечення, так і взаємовідносин з

місцевим самоврядуванням.

В Україні адміністративно  правова реформа проходила через  декілька

етапів. Вона розпочалася  ще у 1994 році і досі є незавершеною.

Етапами аміністартивно-правової реформи в Україні були:

1. 1994р:

1.1 Створений  Проект Концепції адміністративної  реформи;

2. 1995р:

2.1 Створені  Пропозиції до розробки проекту  Концепції адміністративної

реформи 1995 р.

2.2  Створений План-проспект Концепції адміністративної реформи

2.3 Створений  Проект Концепції адміністративної реформи 

3. 1996р:

3.1 Проект Концепції  адміністративної реформи

3.2 Пропозиції  до проекту Концепції адміністративної  реформи

4. 1997р:

4.1 Проект Концепції  адміністративної реформи

4.1 План-проспект  Концепції адміністративної реформи

4.3 Проект Концепції  адміністративної реформи (альтернативний  варіант)

4.4 Пропозиції  до проекту Концепції адміністративної  реформи

5. 1998р:

5.1 Проект Концепції  адміністративної реформи, що  здійснюється і на

даний момент.

Сучасна система державного управління в нашій країні залишається недостатньо ефективною. Одна з основних причин цього полягає в тому, що державне управління безсистемно поєднує ті структури й елементи, які зали шилися у спадок від радянського минулого, і ті що сформувалися протягом останніх років. Ця система суперечлива, громіздка, незручна для громадян, має низький коефіцієнт корисної дії. Як наслідок, вона гальмує соціально - економічний розвиток країни[11, с. 104-118].

Необхідність створення  нової, ефективнішої системи державного управління шляхом адміністративної реформи вже не лише визнана фахівцями, а й закріплена національними НПА.

Київський Центр стратегічних ініціатив розробив Концепцію розвитку і реформування державної служби та державного управління України, яка  включає прогноз розвитку технологічної цивілізації.

Проект адміністративної реформи розраховано на відносно тривалий період реалізації. Він включає  три основних етапи.

Перший (підготовчий) етап полягає в розробці та затвердженні Концепції адміністративної реформи (розроблена ще в 1998р) та Програми (досі не розроблена).

Другий етап - це запровадження організаційно - правових засад реформування ключових елементів системи державного управління.

Третій етап має бути присвячений формуванню нових інститутів, нових організаційних структур державного управління.

Протягом 2005р. Кабінет  Міністрів та профільні комітети Верховної Ради України розглядали необхідність та можливість проведення адміністративно-територіальної реформи  як однієї з складових загальної  адміністративної реформи. У складі Кабінету Міністрів була запроваджена посада віце-прем'єра з питань адміністративно-територіальної реформи, створена робоча група, яка розробила проект Закону України "Про територіальний устрій України" з метою укрупнення невеликих територіальних громад та збільшення власних бюджетних ресурсів місцевого самоврядування.

Тогочасний уряд організував  широке обговорення цього проекту, проте він не знайшов широкої  підтримки в суспільстві. Наступні уряди призупинили роботу над  законопроектом, який так і не було офіційно внесено на розгляд Верховної Ради.

Однією з можливих причин цього є те, що адміністративна  реформа має проводитися поступово  і позитивно сприйматися суспільством, тому бажано починати її практичне  втілення не з такого делікатного питання, як реформування територіального устрою, а з удосконалення державних органів, часткової заміни їх державними установами, що не матимуть владних повноважень і будуть дещо схожими на британські чи на державні агенції в Російській Федерації, поліпшення внутрішньої організаційної структури державних органів, координація їх діяльності, покращення зворотного зв'язку, зниження рівня корупції, підвищення мотивації роботи державних службовців та їх кваліфікації.

Основним ресурсом адміністративної реформи мають бути висококваліфіковані кадри, забезпечення якими можливе шляхом розвитку державної служби.

Зміст адміністративної реформи полягає, з одного боку, в  комплексній перебудові існуючої в  Україні системи державного управління всіма сферами суспільного життя. З другого, у розбудові деяких інститутів державного управління, яких Україна ще не створила як суверенна держава.

Метою адміністративної реформи є поетапне створення такої системи державного управління, що забезпечить становлення України як високорозвинутої, правової, цивілі­зованої європейської держави з високим рівнем життя, со­ціальної стабільності, культури та демократії, дозволить їй стати впливовим чинником у світі та Європі, її метою є також формування системи державного управління, яка стане близькою до потреб і запитів людей. Головним же пріоритетом її діяльності буде служіння народові, націо­нальним інтересам. Ця система державного управління бу­де підконтрольною народові, прозорою, побудованою на наукових принципах, ефективною. Витрати на утримання управлінського персоналу будуть адекватними фінансово-економічному становищу держави.

Для досягнення мети адміністративної реформи в ході її проведення має  бути розв'язано ряд завдань:

•формування ефективної організації виконавчої влади як на центральному, так і на місцевому рівнях управління;

•формування сучасної системи  місцевого самоврядування;

•запровадження нової  ідеології функціонування вико­навчої  влади місцевого самоврядування як діяльності що­до забезпечення реалізації прав і свобод громадян, надан­ня державних та громадських послуг;

•організація на нових  засадах державної служби та служ­би  в органах місцевого самоврядування;

•створення сучасної системи підготовки та перепідго­товки  управлінських кадрів;

•запровадження раціонального  адміністративно-терито­ріального устрою[13, c.5-9].

 

1.2.Основні напрями та положення Концепції адміністративної реформи.

 

Після проголошення незалежності Української держави постала  потреба реформування суспільства. Надзвичайно важливе місце у  процесах реформування посідає реформа правової системи. Серед чинників, які сприяли прискоренню її проведення, велику роль відіграють прийняття Конституції України, а також вступ України в листопаді 1995 року до Ради Європи і необхідність виконання зобов’язань, в тому числі правового характеру, які взяла на себе наша держава.

Сучасне становище адміністративного  права й права взагалі багато хто висвітлює лише в негативному  плані. І це має причини. Однією з  причин нинішнього соціально-економічного становища в першу чергу є  недосконалість і серйозні недоліки в організації та порядку діяльності органів виконавчої влади та невідповідність ролі даних органів завдання і функціям перехідного періоду. Це, зокрема, загрожує посиленням кризових явищ і створює ситуацію некерованості соціально-економічними процесами в суспільстві.

Українське суспільство  усе ще знаходиться перед цивілізаційним вибором, переживає історичний перелом, сутність якого полягає в переході від одного якісного стану до іншого: від монополії однієї форми власності  до багатоукладності, від суспільних зв’язків, заснованих на тоталітаризмі, на принципах авторитарної держави, до моделі, що ґрунтується на нових принципах суспільного розвитку. Цей процес насамперед включає модернізацію механізмів соціального управління. Однак, якщо кризовий стан початку 90-х років характеризувався і водночас обумовлювався відсутністю в Україні державно-управлінського механізму, здатного забезпечувати владний регулятивний вплив на відповідні сфери суспільного буття, то криза кінця 90-х — це вже й наслідок дії чинної моделі урядування. За роки незалежності в Україні фактично відбулося відтворення адміністративної системи радянського зразка. Сутнісна невідповідність їй окремих нових інститутів не дозволяє їм розкрити свої конструктивні можливості. Чимало структур знаходяться в стані безперервної принципової реорганізації. Існуючий адміністративний апарат не здатний забезпечити ефективне функціонування державного механізму, на цивілізованому рівні виконувати свою основну функцію — надання послуг населенню. До мінімуму зведена результативність не тільки законотворчого процесу, але й чинність прийнятих законодавчих актів. Об’єктивно здійснюється широкомасштабна дискредитація державності. Не випадково суспільство щоразу зазнає серйозних поразок при спробі провести радикальні перетворення в політичній, економічній, соціальній чи інших сферах. Реальною стала загроза трансформації державного управління і дестабілізуючий і дезінтегруючий чинник, тобто у свою протилежність.

Саме тому і потрібна адміністративна реформа, і не будь-яка, а конструктивна і проміркована. Не останню роль у цьому відіграє засіб мислення[8, c. 10-11].

Можна сказати, що за сучасних соціальних реалій України лінійне мислення, яке ще продовжує значною мірою  визначати методологічні підходи до аналізу соціального розвитку, стало принципово недостатнім і навіть небезпечним. Воно є однією з підвалин догматизму і неминуче зазнає невдачі, коли стикається з реальністю при потребі встановлення діагнозів, розроблення прогнозів та обґрунтування політичних чи управлінських рішень. Переконливий приклад: “несподіваність” падіння комуністичних режимів і розпаду Союзу РСР для радянського офіційного суспільствознавства.

Вже зроблено перші кроки на шляху  здійснення правової, зокрема адміністративної, реформи.

З цією метою і була відповідно до Указу Президента України від 7 липня 1997 року створена Державна комісія  з проведення адміністративної реформи[6, c. 3].

1.3.Роль Концепції адміністративної реформи в реформуванні адміністративного права України

Основні положення Концепції адміністративної реформи в Україні, розроблені Державною комісією з проведення адміністративної реформи згідно з Указом Президента України від 22 липня 1998 року “Про заходи щодо впровадження Концепції адміністративної реформи в Україні”, покладені в основу здійснення реформування системи державного управління.Дана Концепція передбачає реформування органів виконавчої влади, державної служби, територіального центру та систем місцевого самоврядування, створення адміністративної юстиції, реформування адміністративного законодавства, а також головні напрями здійснення усіх цих заходів[3].

Центральне місце в проекті  цієї Концепції посідає викладення основних напрямків розвитку і реформування адміністративного законодавства, перш за все оновлення змісту правового статусу громадян шляхом закріплення в законодавстві загальновизнаних прав і свобод громадян, створення реального механізму забезпечення реалізації цих прав і свобод. Значну увагу приділено також реформуванню законодавства про державну службу, про органи виконавчої влади. Вироблені напрями правового регулювання принципових засад функціонування цих органів, запровадження адміністративної реформи через різні форми судового контролю за виконавчою владою тощо.

Указом Президента України від 20 листопада 1998 року затверджено Першочергові заходи з проведення в Україні адміністративної реформи, якими передбачені заходи щодо реформування Кабінету Міністрів України, центральних та місцевих органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування шляхом прийняття відповідних законодавчих актів.

У порядку організації виконання  цього Указу Міністерством юстиції  були розроблені і здійснені конкретні  заходи щодо прискорення прийняття  Закону України “Про Кабінет Міністрів”, який, на жаль, досі не набрав чинності. Також було розроблено проект концепції Закону України “Про державний контроль у сфері діяльності органів виконавчої влади та їх посадових осіб”. Розроблено проект Кодексу загальних правил поведінки державного службовця[1].

Ключове місце у правовому забезпеченні адміністративної реформи посідає адміністративне право. Метою адміністративно-правового регулювання є встановлення і регламентація таких взаємовідносин громадян, у яких кожній людині має бути гарантоване реальне додержання і охорона невід’ємних прав і свобод, а також їх ефективний захист у разі порушення. На вирішення цих завдань спрямована розробка Адміністративного кодексу України, Кодексу адміністративних процедур, в яких будуть упорядковані відповідні суспільні відносини[9, c. 22-24].

За ініціативою Міністерства юстиції розпорядженням Кабінету Міністрів  України від 12 травня 1997 року при  Міністерстві утворено Робочу групу  для підготовки низки актів з  адміністративного законодавства, в тому числі Адміністративного  кодексу України.

Згідно з розділом V Концепції адміністративної реформи розробляються проблеми, пов’язані з судовим захистом прав і свобод громадян у сфері виконавчої влади та запровадженням адміністративної юстиції.

Відповідні робочі групи  виходять з того, що необхідність розподілу юрисдикційної праці випливає із ст. 125 і ст. 127 Конституції України, які передбачають створення спеціалізованих судів.

Робота спрямована на забезпечення захисту громадян адміністративною юстицією, уособлює загальний механізм запобігання втручанню органів державної влади, їх посадових осіб в особисті справи громадян.

Питання адміністративної юстиції знайдуть своє відображення в Адміністративно-процесуальному кодексі та Закону України “Про судоустрій”.

Українська держава  виходить з того, що ефективне державне управління як в центрі, так і на місцях повинно згідно з Конституцією України здійснюватися на демократичних засадах. Саме тому в розвиток Закону України “Про місцеве самоврядування в Україні” розроблені також проекті законів України “Про органи самоорганізації населення” та “Про порядок проведення загальних зборів громадян за місцем проживання”, які подані Кабінетом Міністрів України на розгляд Верховної Ради України, а також проект Закону України “Про Програму державної підтримки і розвитку місцевого самоврядування”. Це і дещо інше вже зроблено. Можна з усією впевненістю сказати, що реформа, так як її показують, надзвичайно масштабна. Вона вражає тими великими перетвореннями, що мають бути зроблені. Адміністративна реформа в Україні — це не відновлення, не добудова радянської системи урядування, не поступове поліпшення, удосконалення чинної моделі, а розбудова принципово нової державно-управлінської системи[14, c. 7-10].

І тут треба зауважити  декілька теоретичних моментів, пов’язаних з нею.Креативність реформи. Як відомо, два типи внутріструктурного оновлення, що суттєво відрізняються один від одного. Відтворювальній, коли нове покоління структурних одиниць за якісними характеристиками, а отже й функціями, мало відрізняється від своїх попередників. Зміст такого оновлення лише в заміні зношених елементів дієздатними. Останні відтворюються за строго визначеними програмами, з не менш строгим контролем випадкових відхилень. Таке відтворення не змінює форму об’єкта і зміст його функцій. Поле діяльності таких систем обмежене еволюційно зайнятими ними нішами, а при суттєвих змінах у зовнішньому середовищі воно може додатково обмежуватися у зв’язку із зниженням положення об’єкта в метасистемі.

Інший ефект дають  зміни, які відзначаються радикальним  оновленням системи, коли виникають структури і функціонуючі одиниці з незнайомими раніше характеристиками. Ці зміни проявляються в новому способі діяльності, який перетворює реальність і в порядку зворотного зв’язку поглиблює модернізаційні процеси в системі, що оновлюється. Такого роду оновлення є вже не відтворювальнім, а продуктуючим нове.

Отже, проблема адміністративної реформи — це і проблема вибору моделі механізму соціального управління: традиційно статична, за допомогою  якої стихія нового вводиться силою  державної влади у жорсткі рам-ки відносин, чи інша, яка відкриває широку дорогу соціальної творчості і забезпечує свою ефективність на принципово новій основі. Кризовий стан економіки, гострота соціально-політичної ситуації об’єктивно підштовхують до першого варіанту, тобто до відтворення дещо поновлених механізмів адміністративно-командного типу в умовах високої централізації. Однак у кращому випадку це означатиме консервацію вже “зношеного”, а отже гальмування соціального поступу. Другий варіант відкриває широкі можливості, але вимагає радикальної зміни поглядів на сутність не тільки державного управління, але й самої держави як політичного інституту, врахування всієї сукупності факторів при визначенні та уточненні завдань реформи, виборі стратегії і тактики її проведення[9, с. 24-28].

Адміністративна реформа  в цілому зорієнтована на підвищення рівня самоорганізації суспільної системи. В Концепції зазначається: “Держава цілеспрямовано мінімізує  своє втручання в життєзабезпечення  громадян і бере на себе лише ті послуги, які в даний період розвитку суспільства в змозі гарантувати і (які) неможливо знайти на ринку послуг. Вона постійно прагне дорегулювання, тобто передачі своїх функцій механізмам ринкової саморегуляції і недержавним інституціям”.

Креативний за своєю глибинною суттю характер етапу розвитку України обумовлює принципову креативність адміністративної реформи. Однак ці процеси неоднозначні і внутрішньо суперечливі.

Як правило, суб’єкт управління з достатнім енергетичним потенціалом  реагує на виникаючи відхилення в системі комбінаторним набором уже вироблених ним або продукованих нових способів відповідної дії. Однак незначний внутрішній енергетичний потенціал чинної системи урядування робить її нездатною на адекватну відповідь. Креативність же всесильна. Криза — це прояв, наслідок неспроможності соціальних регуляторів. Вона неминуче призводить до їх зруйнування, розчищає простір для творення нових систем соціального управління. Протидія державного механізму інноваціям тільки посилює дію креативних факторів і може призвести до його перебудови у кризовому варіанті, в тому числі з проходженням стадії соціальної катастрофи[11, c. 15-18].

Україна знаходиться в точці  галуження, вибираючи шлях подальшого розвитку, а відтак і розбудови  системи урядування. Однак майбутні стани країни (держави, суспільства) не просто відкриті й непередбачувані. Не все, що бажане суб’єкту реформаторської діяльності, може бути реалізоване в конкретних умовах, конкретному соціальному середовищі. Існує обмежений спектр майбутніх можливих і доцільних форм суспільної та державної організації країни, поле її шляхів у майбутнє. Можна припустити, що існували ймовірні шляхи трансформації СРСР у новий тип міждержавного об’єднання, який не мав аналогів. Однак вибраний шлях — остаточна модель нового Союзного договору, а тим паче так званий Державний комітет надзвичайного стану — виявилися за межами такого спектру.

Майбутні форми соціальної і  вужче — державної організації  в Україні відкриті у вигляді  віяла наперед визначених можливостей. При цьому існують певні “коридори” еволюції. Один з них — це шлях суспільства в майбутнє з урахуванням необхідності гармонізації інтересів не тільки соціальних, але й етнічних його компонентів, на що має бути зорієнтована і адміністративна реформа.

Відкритість зовнішньому середовищу. У Концепції адміністративної реформи зазначається, що метою реформування місцевих органів виконавчої влади є гармонійне поєднання загальнодержавних та місцевих інтересів з урахуванням особливостей територіального розвитку. Одним з основних напрямків діяльності місцевих державних адміністрацій, що мають бути закріплені законодавчо, визначено реалізацію державних і регіональних програм соціально-економічного і культурного розвитку, програм охорони довкілля, а в місцях компактного проживання корінних народів і національних меншин — також програм і національно-культурного розвитку.

З огляду на демократізацію різних сфер суспільного життя, на етнонаціональне відродження система урядування, що створюється, має бути здатна до функціонування в умовах багатокультурності, до врахування інтересів усіх компонентів суспільства. Перебіг етнонаціональних процесів обумовлює національно-демократичний тип ідеології адміністративної реформи, справляє вплив на основні напрями її здійснення. Треба також зазначити, що у процесі модернізації системи державного управління спостерігаються дві крайності: а) прагнення звести її до механічного поєднання окремих елементів; б) надмірне ускладнення, внаслідок чого виникає певний психологічний бар’єр, своєрідний страх перед складністю проблеми адміністративної реформи[12, c. 3-6].

Адміністративна реформа  дійшла до певної межі і опинилась  майже у глухому куті. Так, щоб  зробити перебудову в державно-управлінських  відносинах, треба матеріально забезпечити  державних службовців. І на такому рівні, щоб їм і не хотілося брати хабара або робити інші правопорушення. Якщо ж тільки закріпити законодавчо їхню діяльність та ще й вводити нові органи, не маючи кошт їх реального забезпечення, то матимемо ситуацію, яка склалася з Конституцією України. Коли і без неї жити не можна, але й порушують її доволі часто, що має в свою чергу доволі негативні наслідки.

Проблематика та перспективи адміністративної реформи в Україні