Проблемні аспекти законодавства України про місцевий референдум

a33108fЗМІСТ

ВСТУП 

     Обґрунтування вибору теми та її актуальність. Становлення громадянського суспільства в Україні та розбудова Української демократичної правової держави передбачають перетворення українського народу з об'єкта державного управління на пріоритетний суб'єкт владарювання. У зв'язку з цим перед українськими суспільством та державою постало завдання всебічного розвитку і вдосконалення всіх форм народовладдя, насамперед передбачених Конституцією. Особлива увага має надаватися розвитку тих форм демократії, за допомогою яких український народ може самостійно вирішувати найважливіші проблеми суспільного та державного життя.

     Конституція України в ст. 69 визначає пріоритетними  формами демократії вибори і референдуми. Вибори передбачають делегування народного суверенітету представницькому органу, референдуми дають змогу українському народу безпосередньо, через вільне голосування приймати важливі імперативні рішення. Поряд із всеукраїнським референдумом в Україні відповідно до чинного законодавства проводяться місцеві референдуми, які є важливою формою безпосередньої демократії, оскільки являють собою пряме волевиявлення територіальної громади та здійснення муніципальної влади. Саме тому вивчення питань організації, проведення та вдосконалення місцевих референдумів завжди є своєчасним та актуальним.

     Метою даної роботи є дослідження теоретичних та практичних проблем проведення місцевих референдумів в Україні.

     Метою роботи обумовлено вирішення наступних  завдань:

• характеристика місцевого референдуму як однієї з важливіших форм безпосередньої локальної демократії;
• розгляд видів місцевих референдумів;
• характеристика основних засад організації та проведення місцевих референдумів в Україні;
• аналіз проблемних аспектів законодавства про місцеві референдуми.

     Об’єктом  дослідження є правовідносини, що складаються в процесі організації, проведення та можливого вдосконалення місцевих референдумів в Україні.

     Предмет дослідження – законодавчі норми, що регулюють функціонування інституту місцевих референдумів в Україні.

     Аналіз  джерельної бази Правову основу дослідження складуть норми Конституції України, Закону України «Про всеукраїнський та місцевий референдуми», Закону України « Про місцеве самоврядування в Україні».

     У сучасній українській юридичній науці на сьогодні досліджені окремі питання демократичних конституційно-правових режимів, референдумів, референдного права та процесу тощо. Зазначені та споріднені проблеми неодноразово ставали предметом наукових досліджень таких українських правознавців, як М.О. Баймуратов, О.В. Батанов, С.В. Дерев'янко, В.М. Кампо, В.П. Колісник, А.М. Колодій, О.Л. Копиленко, М.І. Корнійчук, В.В. Кравченко, Л.Т. Кривенко, О.В. Марцеляк, В.Ф. Мелащенко, М.П. Орзіх, М.І. Ставнійчук, Ю.М. Тодика, О.Ф. Фрицький, В.М. Шаповал, Ю.С. Шемшученко, М.В. Цвік, Л.П. Юзьков, О.І. Ющик та ін.

     Слід  також відзначити важливість впливу на пізнання юридичної природи референдної демократії в Україні наукових праць В. Ф. Погорілка та і "Референдне право України" (2006 р.), О. В. Скрипнюка "Демократія: Україна і світовий вимір", а також роботи "Референдуми в Європейському Союзі" за редакцією Д. С. Колодяжного (2007 р.) та ін.

     Концепцію референдної демократії неможливо обґрунтувати і без урахування здобутків наукових досліджень українськими правознавцями О.В. Совгирею, В.Е. Теліпком та ін., присвячених проблемам конституційного процесуального права і, зокрема, конституційним засадам референдного процесу в Україні.

     Безсумнівно значущими для відповідних наукових досліджень є погляди одного з фундаторів референдної ідеології Ж.Ж. Руссо, а також роботи мислителів, які вивчали окремі проблеми референдумів і референдної демократії в дорадянський період (А. Дюнан, А. Есмен, М.М. Ковалевський, 
С.А. Котляревський, Т. Курті, А. де'Токвіль, К.М. Тахтарєв, Б.М. Чичерін та ін.).

     Окрім зазначених авторів в роботі будуть використані публікації в журналах: Бюлетень міністерства юстиції України, Право України, Юридична Україна.

     Обґрунтування структури роботи Виходячи із зазначеної мети роботи і окреслених завдань, структурно робота складається з трьох розділів, містить висновки та список використаної літератури.

     Розділ І. Місцевий референдум – пріоритетна форма прямої демократії у місцевому самоврядуванні 

     Однією  з найважливіших форм прямого волевиявлення територіальної громади та здійснення муніципальної влади є референдум (від лат. Referendum — те, що має бути повідомлене). Дослідження теорії і практики референдуму органічно вимагає оперування визначеним поняттям референдуму. Слід відзначити, що в конституційно-правовій літературі сформульовано чимало визначень референдуму. Проте загальновизнане поняття референдуму в науці відсутнє.

     Поняття, яке розглядається, неодмінно має включати, крім традиційних складових, по-перше, елемент, що втілює іманентність, органічність, нерозривність будь-якого референдуму — як загальнонаціонального, так і місцевого, — з суверенітетом народу, здійсненням безпосередньо народом влади, що йому належить як у цілому, так і через його соціальні складові спільності — територіальні громади. По-друге, враховуючи, що світовий досвід, в тому числі новітнього часу, представляє референдум також в іншому розумінні — як спосіб політичного маніпулювання, поняття референдуму має включати такий елемент, як необхідність додержання в процесі організації, проведення та реалізації результатів референдуму всіх умов, закріплених Конституцією та законами.

     Отже, фундаментом конституційних основ місцевого референдуму як форми діяльності територіальної громади є конституційна модель суверенітету народу, в основі якої принцип визнання та гарантування місцевого самоврядування як самостійного виду публічної влади¹. Органічність, нерозривність зазначеного зв'язку цілком закономірна, оскільки місцевий референдум — це одна з найважливіших форм реалізації територіальною громадою своєї влади, її участь у здійсненні народного суверенітету. Це положення диктує методологічний підхід дослідження конституційних основ місцевого референдуму. Він полягає в необхідності системного сприйняття та аналізу положень, настанов, гарантій та процедур Основного Закону, сукупність яких складає конституційну модель суверенітету народу, референдуму та місцевого самоврядування. Конституційна модель місцевого референдуму визначається та зумовлюється конституційною концепцією суверенітету народу та принципом визнання та гарантування державою місцевого самоврядування. Адже саме місцевий референдум дає змогу населенню відповідної території, на якій діє місцеве самоврядування, взяти участь у здійсненні народного суверенітету та найбільш повно здійснювати своє волевиявлення щодо основних питань місцевого значення².

     Слід  зазначити, що проведення місцевих референдумів передбачено законодавством багатьох країн світу. До початку XIX ст. референдуми взагалі переважно практикувалися на локальному рівні, зокрема перший достовірно відомий референдум було проведено в 1439 р. у швейцарському кантоні Берн.

     Активно референдуми стали застосовуватися в період демократизації виборчого права у 20-30-х роках XX ст. Новий значний імпульс для їх поширення та вдосконалення припав на роки після Другої світової війни. Саме в цей період референдум поряд з виборами набуває міжнародної підтримки та закріплення у Загальній декларації прав людини 1948 р., у ст. 21 якої записано, що «кожна людина має право брати участь в управлінні своєю країною безпосередньо або через вільно обраних представників»³.

     У сучасному світі законодавством різних країн закріплені різні підходи  стосовно допустимості застосування референдумів. Так, в одних державах використання цього інституту передбачено на центральному, регіональному та місцевому рівні (Італія, Швейцарія, Росія), в інших — на регіональному та місцевому рівні (США та Канада), в третіх — на центральному та місцевому (Білорусія). Вид нормативних актів, що регламентують порядок, проведення референдуму, залежать від того, на якій території проводиться голосування.

     У суспільно-політичне життя України  місцеві референдуми ввійшли  порівняно недавно, але вони одразу набули значного поширення, ставши політичною та правовою реальністю нашого часу.

     Закон України «Про всеукраїнський та місцеві  референдуми» не містить чіткого  визначення поняття місцевого референдуму. Аналіз ст. 1 Закону України «Про всеукраїнський та місцеві референдуми» дає змогу говорити про те, що місцевий референдум законодавець розуміє як спосіб прийняття громадянами шляхом голосування рішень із важливих питань місцевого значення. Більш повно визначення місцевого референдуму міститься в Законі України «Про місцеве самоврядування в Україні», так, ст. 7 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» визначає місцевий референдум як форму вирішення територіальною громадою питань місцевого значення шляхом прямого волевиявлення⁴.

     Більшість вітчизняних учених визначають місцевий референдум, спираючись на нормативне визначення цього поняття, що міститься в Законі України «Про місцеве самоврядування в Україні», або ж на законодавче розуміння місцевого референдуму, що закріплене в Законі України «Про всеукраїнський та місцеві референдуми» . Так, В.Ф. Погорілко, В. Л. Федоренко та О.В. Батанов місцевий референдум розглядають як безпосереднє (пряме) волевиявлення територіальних громад щодо прийняття рішень із питань місцевого значення шляхом прямого голосування членів цих громад⁵.

     У свою чергу В.В. Кравченко визначає місцевий референдум як важливу форму безпосередньої демократії, що становить собою голосування 
виборців, які постійно проживають на території відповідної адміністративно-територіальної одиниці, шляхом якого приймаються рішення з найважливіших питань місцевого значення, за винятком тих, котрі, згідно із законом, не можуть бути винесені на місцевий референдум, яке обов'язкове для виконання органами, організаціями і громадянами, щодо яких це рішення має імперативний характер⁶. Подібну точку зору поділяє і М.В. Оніщук, який під місцевим референдумом розуміє спосіб реалізації публічної влади територіальної громади шляхом загального голосування з питань місцевого значення⁷.

     Вважаємо, що концептуальною позицією при визначенні поняття місцевого референдуму має бути характеристика тріади його визначальних елементів, а саме — суті, змісту і завдань, що дає змогу розкрити правову природу такої форми безпосередньої демократії у місцевому самоврядуванні, повно та всебічно дослідити основні ознаки місцевого референдуму, надати чіткого, зрозумілого визначення.

     Так, за своєю сутністю місцеві референдуми є формою безпосередньої прямої локальної (місцевої) демократії, здійснення місцевої публічної влади безпосередньо територіальними громадами в межах відповідних адміністративно-територіальних одиниць⁸.

     Місцевий  референдум є вищою формою безпосереднього волевиявлення територіальної громади щодо вирішення питань місцевого значення. Він є також основним актом локальної нормотворчості територіальної громади, який дає їй змогу брати пряму участь в управлінні місцевими справами.

     Добре підготовлений референдум — це дієвий та необхідний спосіб вирішення багатьох важливих питань, чіткий «барометр» волевиявлення  місцевих жителів. Він дає змогу  грамотно та гнучко поєднувати представницькі форми з формами безпосередньої демократії, особливо з питань, які без урахування думки населення неприпустимо вирішувати або навряд чи вдасться вирішити.

     Головна мета демократичного референдуму — вирішити питання в інтересах суспільства шляхом вільного волевиявлення на основі максимального, об'єктивно можливого усвідомлення його учасниками всіх переваг та недоліків внесеного на обговорення питання та очікуваних наслідків. Важливо не допустити, щоб референдум став суперництвом в ім'я тріумфу над іншими. Вік має слугувати співробітництву для досягнення спільного блага, виключати конфронтацію та протистояння після голосування.

     Місцевий  характер референдумів насамперед зумовлений характером питань, які можуть бути предметом обговорення територіальної громади. Предметом місцевого референдуму може бути, як зазначається в Законі «Про місцеве самоврядування в Україні», будь-яке питання, віднесене Конституцією України, цим Законом та іншими законами до компетенції місцевого самоврядування. За своїм змістом місцеві референдуми є безпосереднім вирішенням територіальними громадами питань місцевого самоврядування, тобто питань (справ), які випливають із колективних інтересів місцевих жителів — членів відповідної територіальної громади, віднесених Конституцією, законами України та статутами територіальних громад до предметів відання місцевого самоврядування, а також питань, які не входять до компетенції органів державної влади України. Не випадково згідно із ст. 7 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» місцевий референдум визначається формою вирішення територіальною громадою питань місцевого значення шляхом прямого волевиявлення.

     Водночас  чинне законодавство встановлює ряд обмежень щодо питань, які можуть виноситися на місцеві референдуми, і передбачає можливість визнання недійсними рішень, прийнятих на таких референдумах, якщо їхнім предметом є питання, які законодавчо не можуть виноситися на місцеві референдуми. Зокрема, на місцеві референдуми не виносяться питання про скасування законних рішень органів державної влади і самоврядування; питання, віднесені до відання органів суду і прокуратури; питання, пов'язані з обранням, призначенням і звільненням посадових осіб, що належать до компетенції відповідної місцевої ради та її виконавчих органів.

     Місцеві референдуми є прерогативою територіальних громад. Відповідно до ст. 143 Конституції України територіальні громади забезпечують проведення місцевих референдумів та реалізацію їх результатів. Оскільки територіальними громадами визнаються лише жителі сіл, селищ, міст, то за місцем проведення референдумів об'єктивно розрізняють лише сільські, селищні й міські референдуми. Районні та обласні референдуми Конституцією України не передбачені.

     Закон України «Про всеукраїнський та місцеві  референдуми» передбачає проведення і  обов'язкових місцевих референдумів. Обов'язковість проведення референдумів означає, що при дотриманні встановлених законом вимог рішення про його проведення має імперативний характер. У цьому сенсі призначення референдуму не залежить від уподобання органу чи посадової особи. Зокрема, в ст. 6 цього Закону зазначається, що виключно місцевими референдумами в межах відповідних адміністративно-територіальних одиниць вирішуються питання про найменування й перейменування сільрад, селищ, міст, районів, областей; питання про об'єднання в одну із зазначених адміністративно-територіальних одиниць зі спільним адміністративним центром; питання про зміну базового рівня місцевого самоврядування у сільських районах. Але ряд цих положень нині втратили своє значення (зокрема, нині утворення і ліквідація районів, встановлення і зміна меж районів і міст, віднесення населених пунктів до категорії міст, найменування і перейменування населених пунктів і районів — виключна прерогатива Верховної Ради України (п. 29 ст. 85 Конституції України)), але в цілому обов'язковість як підстава винесення питань на місцеві референдуми, а відповідно, й можливість обов'язкових місцевих референдумів, збереглися⁹.

     Характер  кожного виду місцевих референдумів знаходить свій вияв у предметі місцевого  референдуму та принципах і стадіях його організації і проведення.

     Так, відповідно до ст. 4 Закону «Про всеукраїнський та місцеві референдуми» предметом  місцевого референдуму може бути: прийняття, зміна або скасування рішень з питань, віднесених законодавством України до відання місцевого самоврядування відповідних адміністративно-територіальних одиниць; прийняття актів, які визначають зміст рішень рад, їхніх виконавчих органів, а також сільських, селищних і міських голів. Водночас чинне законодавство України не містить конкретного переліку питань місцевих референдумів в Україні. Це є однією із причин невитребуваності потенціалу місцевих референдумів для вирішення найважливіших питань місцевого значення. За всі роки незалежності в Україні було проведено близько 70 місцевих референдумів, тоді як у багатьох країнах світу місцеві референдуми з різних питань проводилися досить часто, а їх предмет був досить різноманітним¹⁰.

     Здається  справедливою думка В.Ф. Погорілка  та В.Л. Федоренка, які вважають, що в подальшому необхідно нормативно визначити конкретні предмети місцевих референдумів і розширити коло питань, що можуть на них виноситися¹¹.

     Виходячи  із зазначеного, місцевий референдум як форма діяльності територіальної громади та форма безпосередньої демократії є комплексним правовим інститутом, який потребує ретельного правового регулювання всіх етапів і стадій його здійснення. Також аналіз наведених вище ознак, сутнісних та змістовних характеристик місцевих референдумів дає змогу зробити висновок щодо їх визначення як важливих інститутів сучасного конституційного права та конституціоналізму в Україні. Місцевий референдум це одна з пріоритетних форм прямого народовладдя у системі місцевого самоврядування, суть якої полягає у прийнятті громадянами — членами відповідних територіальних громад, наділеними правом голосу, шляхом голосування, як правило, імперативних рішень місцевого значення в межах повноважень, визначених Конституцією України.

     Розділ ІІ. Місцеві референдуми в Україні

     2.1. Поняття і види місцевих референдумів 

     Можливість  проведення місцевих референдумів передбачається Конституцією України (ст. 38, 143) і Законами України «Про всеукраїнський та місцеві референдуми», «Про місцеве самоврядування в Україні» та рядом законодавчих актів, які створюють для цієї форми народовладдя відносно цілісну правову основу. На жаль, основний галузевий законодавчий акт про референдуми, в тому числі про місцеві референдуми — Закон України «Про всеукраїнський та місцеві референдуми», не приведено у відповідність до чинної Конституції України. Проте це не є перешкодою для проведення як всеукраїнського, так і місцевих референдумів.

     Нині  до Верховної Ради України внесено ряд законопроектів «Про всеукраїнський і місцеві референдуми» та окремі законопроекти про всеукраїнський і місцеві референдуми. їхній зміст та об'єктивна потреба в них дають підстави стверджувати, що найближчим часом нові закони чи закон про всеукраїнський і місцеві референдуми буде розглянуто і прийнято¹².

     Місцеві референдуми — це безпосереднє (пряме) волевиявлення територіальних громад щодо прийняття рішень з питань місцевого значення шляхом прямого голосування членів цих громад.

     За  своєю сутністю місцеві референдуми  є формою безпосередньої прямої локальної (місцевої) демократії, здійснення місцевої публічної влади безпосередньо територіальними громадами в межах відповідних адміністративно-територіальних одиниць.

     Якщо  всеукраїнський референдум є формою безпосереднього волевиявлення всього або більшості українського народу як політичної нації, формою безпосередньої демократії загальнонаціонального характеру, загального народовладдя, то місцеві референдуми є волевиявленням певних спільнот, зокрема територіальних, тобто проявом безпосередньої демократії місцевого характеру, місцевого народовладдя, зокрема місцевого самоврядування. Місцеві референдуми є однією з форм діяльності територіальних громад, вищою формою місцевого самоврядування як права територіальних громад самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.

     За  своїм змістом місцеві референдуми  є безпосереднім вирішенням територіальними громадами питань місцевого самоврядування, тобто питань місцевого значення, які за законодавством мають право вирішувати територіальні громади з числа жителів сіл, селищ, міст, які є адміністративно-територіальними одиницями¹³.

     Не  випадково місцевий референдум визначається в Законі «Про місцеве самоврядування в Україні» (ст. 7) як форма вирішення  територіальною громадою питань місцевого  значення шляхом прямого волевиявлення.

     Чинне законодавство встановлює ряд обмежень щодо питань, які можуть виноситися на місцеві референдуми, і передбачає можливість визнання недійсними рішень, прийнятих на таких референдумах, якщо їхнім предметом є питання, які законодавчо не можуть виноситися на місцеві референдуми. Предметом місцевого референдуму може бути, як зазначається в Законі «Про місцеве самоврядування в Україні» (ст. 7), будь-яке питання, віднесене Конституцією України, цим Законом та іншими законами України до компетенції місцевого самоврядування.

     Голосування на місцевих референдумах, як і на всеукраїнському, є таємним і вільним. Воно відбувається на основі загального, рівного і прямого виборчого права. Таким чином, за своєю організаційно-правовою формою місцеві референдуми співпадають з місцевими виборами, які проводяться за Конституцією і відповідними законами України.

     Місцеві референдуми, як і всеукраїнський референдум, поділяються на кілька видів. Зокрема, місцеві референдуми розрізняють за місцем і часом проведення, за підставами і наслідками їх проведення та іншими ознаками.

     За  місцем (територією) проведення місцеві референдуми поділяються на сільські, селищні й міські референдуми.

     За  часом проведення місцеві референдуми поділяються на звичайні та повторні.

     За  підставами проведення місцеві референдуми  поділяються на обов'язкові та факультативні, ініціативні та імперативні.

     Місцеві референдуми є прерогативою територіальних громад. Відповідно до ст. 143 Конституції  України територіальні громади забезпечують проведення місцевих референдумів та реалізацію їх результатів¹⁴. Оскільки територіальними громадами визнаються лише жителі сіл, селищ, міст, то за місцем проведення референдумів об'єктивно розрізняють лише сільські, селищні й міські референдуми. Районні та обласні референдуми Конституцією України не передбачені. Проте не виключена можливість їхнього передбачення майбутніми законами про місцеві референдуми, аналогічно проведенню місцевих виборів депутатів обласних і районних рад.

     З більшості питань, які перебувають у віданні місцевого самоврядування, проводяться факультативні (необов'язкові) референдуми з ініціативи місцевої ради або на вимогу її депутатів, або на вимогу передбаченої Законом кількості громадян України, що постійно проживають на території відповідної адміністративно-територіальної одиниці.

     Закон «Про всеукраїнський і місцеві референдуми» передбачає проведення і обов'язкових місцевих референдумів. Зокрема, в ст. б цього Закону зазначається, що виключно місцевими референдумами в межах відповідних адміністративно-територіальних одиниць вирішуються питання про найменування або перейменування сільрад, селищ, міст, районів, областей; питання про об'єднання в одну із зазначених адміністративно-територіальних одиниць із спільним адміністративним центром; питання про зміну базового рівня місцевого самоврядування у сільських районах.

     Ряд із цих положень нині втратили своє значення, але в цілому обов'язковість як підстава винесення питань на місцеві референдуми, а відповідно і можливість обов'язкових місцевих референдумів збереглися.

     Істотне значення має також поділ місцевих референдумів на ініціативні та імперативні.

     Звичайні  місцеві референдуми є ініціативними. Вони призначаються відповідно до ст. 12 Закону України «Про всеукраїнський та місцеві референдуми» місцевими радами за власною ініціативою або за пропозицією тих суб'єктів, які мають право вносити до відповідної ради проекти рішень або пропозиції про прийняття відповідних рішень.

     Разом з тим можливе проведення місцевих референдумів на вимогу депутатів або громадян України. Зокрема, ст. 13 Закону України «Про всеукраїнський і місцеві референдуми» передбачається, що місцева рада також призначає місцевий референдум на вимогу депутатів, що становлять не менш як половину від загального складу ради, або на вимогу, підписану однією десятою частиною громадян України, які постійно проживають на території відповідної адміністративно-територіальної одиниці й мають право брати участь у референдумі¹⁵.

     Поділ місцевих референдумів на звичайні та повторні зумовлений можливістю порушення  законодавства про відповідні референдуми  і необхідністю відновлення справедливості шляхом проведення референдуму повторно на тих самих підставах і з тих самих питань. Так, відповідно до ст. 43 Закону України «Про всеукраїнський і місцеві референдуми», якщо під час проведення місцевого референдуму було допущено грубі порушення цього закону, відповідна місцева рада у 15-денний строк може призначити 
повторний місцевий референдум на всій території відповідної адміністративно-територіальної одиниці або її частини. У такому випадку може бути прийнято рішення про утворення комісій з референдуму в новому складі.

     В перспективі, тобто за новим Законом, місцеві референдуми за своїм змістом мають поділятися, на нашу думку, на статутні та звичайні¹⁶.

     Характер  кожного виду місцевих референдумів, як і всеукраїнського референдуму, знаходить свій вияв у предметі місцевого референдуму та принципах і стадіях його організації і проведення.

     Предметом місцевого референдуму відповідно до ст. 4 Закону України «Про всеукраїнський і місцеві референдуми» може бути прийняття, зміна або скасування рішень з питань, віднесених законодавством України до відання місцевого самоврядування відповідних адміністративно-територіальних одиниць, а також прийняття рішень, що визначають зміст постанов місцевих рад, їх виконавчих органів, у тому числі сільських, селищних і міських голів.