Проблемные точки становления российского федерализма

ПЛАН

Введение

Глава 1. Природа современного российского федерализма

1.1 Основные подходы к теории современного федерализма

1.2 Современный механизм федеративного устройства России

Глава 2. Проблемные точки становления российского федерализма

2.1 Политические и правовые проблемы российского федерализма

2.2 Экономические проблемы российского федерализма

Заключение

Список использованной литературы

Введение

Работа рассматривает проблемы федерального государственного устройства Российской Федерации.

Актуальность темы в том, что вопрос о федерализме - частный аспект более общего вопроса территориальной организации государства, а отношения между территориями и центральной властью - важнейшая грань самого бытия государства. Само государство может быть определено как специфическая форма взаимодействия общих и особенных интересов населения, объединенного по территориальному принципу. В сегодняшнем контексте вопрос о федерализме - это и есть вопрос о государстве. Притом это всегда в той или иной степени вопрос о федерализме. Здесь разные стороны одной проблемы. В то же время нельзя не отметить, что в России сама постановка данного вопроса не совсем обычна. В практическом плане тема российского федерализма генетически связана с борьбой центральной власти за сохранение единства страны против стремления к автономизации и сепаратизму. В этом смысле контекст, в котором развивается федерализм в России, несколько иной, чем в рамках западной культуры. Если на Западе федерализм возникал в ходе строительства новой государственности, то в России он внедряется на фоне развала и деградации старой государственной машины.

Цель данной работы состоит в общетеоретической и конституционно-правовой характеристике российского федерализма. Задачи работы в соответствии с этой целью предусматривают:

1.характеристику природы  современного российского федерализма;

2.анализ основных проблем  российского федерализма.

Работа состоит из двух глав, соответствующих названным задачам. Для написания работы использована литература по конституционному праву, а также публикации «Новые подходы к теории современного государства и федерализма» (автор В. Е.Чиркин) и «Конституционное судопроизводство на федеральном и региональном уровнях: реальность и перспективы» (автор Т. Г. Морщакова).

Глава 1. Природа современного российского федерализма

1.1 Основные подходы  к теории современного федерализма

В посткоммунистической России тема федерализма занимала в общеполитических и правовых дискуссиях одно из основных мест наряду с темами демократии, гражданского общества и рыночной экономики. Можно выделить ряд конкретных «болевых точек», вызывавших наиболее пристальное внимание и поэтому нуждающихся в специальном освещении. К их числу относятся проблема организации «властной вертикали» и гарантий прав субъектов федерации; проблема правовой, этнической и экономической асимметрии федерации; проблема обеспечения гражданских прав и свобод в субъектах Российской Федерации; проблема местного самоуправления и другие.

Есть, однако, парадоксальные особенности, отличающие дискуссию о федерализме от обсуждения других глобальных проблем. Первый парадокс состоит в том, что сама ценность и существование федерализма в России ставятся под сомнение. На всех этапах дискуссии без ответа остаются два принципиальных вопроса: существует ли реально федерализм в России и необходим ли он здесь? Это придает всей дискуссии достаточно неопределенный характер, и поэтому итог обсуждения оказался не очень результативен. Границы проблемы по-прежнему очерчены нечетко, и по большинству спорных позиций не сложилось сколько-нибудь общей точки зрения.

Второй парадокс состоит в наличии принципиально разных подходов к проблеме в рамках политического и правового дискурсов. В результате политологи и правоведы зачастую дают принципиально разные ответы на обозначенные общие вопросы. Так, для юристов постановка вопроса о реальности или о необходимости федерализма в России выглядит противоестественно: они считают, что вопрос был снят Конституцией 1993 года, где Россия была определена как федеративное государство, а вслед за тем созданы все необходимые формальные институты и изданы соответствующие конституционные законы. Политологи же склонны отвечать специалистам по российскому конституционному праву словами, как: «вы изучаете то, чего не существует». При этом политологи апеллируют к реальным отношениям между социальными и политическими группами, складывающимися в современном российском обществе.

Есть, однако, и аргументы чисто юридического толка. Действующая Конституция России в принципе неисполнима из-за присущего ей внутреннего противоречия. С одной стороны, она основана на принципе признания только суверенитета Российской Федерации. Этот принцип закреплен в ч. 1 ст. 4 Конституции, в которой говорится, что суверенитет Российской Федерации распространяется на всю ее территорию. Можно согласиться с С. Бабуриным, отметившим косвенное подтверждение этого ч. 1. ст. 65, утверждающей, что субъекты федерации находятся в Российской Федерации, а не объединяются в Российскую Федерацию. С другой стороны, в Конституции заложен принцип двойного суверенитета. Ч. 4 ст. 11 указывает, что отношения между федерацией, ее органами и субъектами федерации строятся на основании заключаемых между ними договоров, в том числе на основании федеративного договора. А это значит, что федерация и ее субъекты выступают во взаимоотношениях друг с другом как равноправные стороны и что субъекты федерации не находятся в ней, как сказано в упомянутой ч. 1 ст. 65, а именно объединяются в федерацию.

Таким образом, вопрос о том, сколько суверенитетов существует в России, остается в Конституции открытым. Конституция только делает вид, что в ней решен вопрос о суверенитете. На самом деле она отсылает всех интересующихся к некоему мифическому федеративному договору и к частным договорам между центральной властью и каждым из ее субъектов, которые заключаются в индивидуальном порядке. Это создает условия для произвольной трактовки вопроса. Поэтому политическая борьба разворачивается на поле без правил. Именно поэтому кавказская война стала прежде всего проявлением конституционного кризиса, а потом уже следствием тяжелого стечения исторических, социально-экономических и политических обстоятельств.

Разные точки отсчета обусловили сосуществование двух направлений осмысления проблемы федерализма. У каждого из них есть свои основания и логика, в рамках каждого определенные проблемы выделяются как ключевые. Первое направление - преимущественно политический взгляд на проблему - сосредоточено прежде всего на ответах на общие вопросы, второе - преимущественно правовой взгляд на федерализм - больше уделяет внимание конкретным вопросам.

1.2 Современный  механизм федеративного устройства  России

Политическая концепция российского федерализма не сложилась как нечто единое целое, а существует как достаточно эклектический набор идей. Поэтому изложить ход дискуссии о федерализме последовательно, выявляя внутреннюю логику развития подходов к теме, пока не представляется возможным. Тем не менее, можно обозначить ряд связанных между собой ключевых проблем и противоречий, которые вместе определяют сегодня политические границы темы.

Прежде всего, обращает на себя внимание скрытая унитарность. Проблема российского федерализма существует не сама по себе, а лишь в определенном правовом и политическом контексте, к сожалению, скорее негативном, чем позитивном. Политическим фоном для развития федерализма в России выступает конституционный формализм, а правовым - юридический дуализм.

Говоря о конституционном формализме, следует подразумевать тот факт, что Конституция в России существует как юридический акт, но не сложился конституционализм как социально-политическое явление. Поэтому закрепленные в Конституции институты, включая федеративное государственное устройство, не подкреплены должным образом соответствующей социокультурной базой и политической практикой. Юридический дуализм подразумевает огромный разрыв между правовой нормой и реальной жизнью, дихотомию формального и неформального регулирования. Этот дуализм охватывает все стороны жизни общества, в том числе и то, что в России обозначают как федеративные отношения.

Из всей палитры характерных для федерализма свойств в России легко можно обнаружить лишь несколько формальных признаков. В их числе юридическая обособленность регионов, имеющих свой устав или конституцию; выборные органы законодательной и исполнительной власти; наличие двухпалатного парламента; двухуровневая структура законодательства, где по вопросам, отнесенным к совместному ведению федерального центра и субъектов федерации принимаются специальные рамочные нормативные акты - Основы законодательства. Другие признаки - такие как частичное разделение центрального и местного бюджетов, разделение центральной и местной компетенции, вряд ли можно признать специфически «федеративными».

Однако федерализм - не столько институциональная обособленность регионов от центра, сколько их должным образом организованное взаимодействие. В нем, как в шахматах, главное - правила игры, а не доска и фигуры. В России, к сожалению, все наоборот. Здесь на федеративной доске расставлены федеративные фигуры, но партия играется по унитарным правилам. Взаимодействие федерального центра и регионов осуществляется не по конституционной партитуре, а в соответствии с установившимися неформальными традициями, основанными на использовании небогатого, но эффективного набора инструментов: административного и экономического давления, а также закулисных переговоров.

До последнего времени в распоряжении центрального правительства было не так много ресурсов, но оно старалось ими умело пользоваться. Во-первых, это федеральные спецслужбы с вытекающими отсюда возможностями сбора и обработки информации как о положении дел в регионе, так и о конкретных персоналиях. (Именно поэтому принципиальное значение всегда имел спор о центральном либо местном подчинении региональных структур МВД, налоговой полиции и т.д.) Во-вторых, это централизованные финансовые и кредитные ресурсы, выделяемые или не выделяемые тому или иному региону как субвенции (только 20% российских регионов являются донорами федерального бюджета, остальные живут за счет дотаций). В-третьих, это регулирование внешнеэкономической деятельности, прежде всего установление квот и выдача лицензий на экспорт, осуществление тарифной политики. В-четвертых, это влияние на политику естественных монополистов и крупных финансово-промышленных групп, от которых регионы зачастую зависят не меньше, чем от бюджетных дотаций. В-пятых, это информационный потенциал, прежде всего контроль за электронными СМИ (сохранение контроля за ОРТ и РТР имело и имеет принципиальное значение, особенно в условиях кризиса печатных и региональных СМИ).

В свою очередь, региональные лидеры до последнего времени имели ресурсы, обеспечивавшие им значительную автономию от центральных властей. Во-первых, возможность полного и безграничного использования так называемого «административного ресурса», т.е. творить административный произвол, практически неограниченный на «своей» территории никакими демократическими институтами. Во-вторых, бесконтрольное распоряжение местным бюджетом, а также почти открытое прямое или косвенное управление деятельностью коммерческих структур в регионе. В итоге либо центральная власть, манипулируя всеми имеющимися у нее в распоряжении средствами, добивалась от региональных лидеров адекватного поведения, либо стороны приходили к необходимости достижения политического компромисса. Яркий пример эффективного решения центральным правительством задачи «укрощения строптивого региона» - политика по отношению к Москве.

Москва как столица обладает огромным экономическим, политическим и кадровым потенциалом. Здесь собирается до 50% федеральных налогов. До 2001 года, опираясь на этот потенциал, столица довольно часто могла себе позволить игнорировать федеральное законодательство, включая нарушение Конституции1. До определенного момента федеральная власть мирилась с такой ситуацией, но затем были одновременно задействованы административные, экономические и информационные рычаги. Было усилено давление на правительство Москвы со стороны МВД и прокуратуры РФ, возбужден ряд уголовных дел. На определенном этапе лояльное мэру руководство московской милиции было заменено. Затем усилилось финансовое давление. Свернуты федеральные программы по Москве (например, выделение средств из Федерального дорожного фонда), ограничены возможности столицы по сбору собственных налогов. Антимонопольный комитет стал признавать противоречащими антимонопольному законодательству акты правительства Москвы по вопросам коммерческой деятельности. И, наконец, была предпринята сверхжесткая информационная атака на столичное руководство. Под этим прессом руководство Москвы было вынуждено не только отказаться от своих амбициозных политических планов на федеральном уровне, но и начать вводить свою деятельность в рамки требований Конституции и федеральных законов.

Есть и другая стратегия. Примером эффективного достижения политического компромисса в течение многих лет служили отношения между федеральным центром и Республикой Татарстан - мусульманским анклавом в составе России, где этнический компонент играет очень существенную роль. При этом республика обладает значительным экономическим потенциалом, имея запасы нефти, развитые химический и автомобильный комплексы.

На первом этапе руководство Татарстана достаточно успешно разыгрывало карту сепаратизма: в его Конституцию был внесен пункт о государственном суверенитете и верховенстве местных законов над законами России. В результате долгих, скрытых от глаз общественности переговоров, «в дополнение» к Конституции республики был заключен договор о разграничении полномочий между Российской Федерацией и Республикой Татарстан. (Такие договоры заключены и с другими субъектами федерации, но мало где они носят столь ярко выраженный компромиссный характер.) В соответствии с ним федеральный центр делегировал руководству республики целый ряд своих полномочий. Но самое главное, было принято решение, на многие годы фактически освободившее Татарстан от перечисления денег в федеральный бюджет. В ответ Казань формально сняла вопрос о верховенстве своих законов над федеральными и, несмотря на то, что положение о государственном суверенитете осталось в Конституции республики, отказалась от обсуждения темы самоопределения.

Примером неэффективного, вынужденного компромисса может служить разрешение политического конфликта в Приморском крае. Владивосток - энергетически зависимый и отдаленный (поэтому плохо управляемый) регион. В течение многих лет там сохранялась социальная напряженность, спровоцированная среди прочих причин и многочисленными нарушениями законодательства со стороны местного руководства. Все попытки федерального центра привлечь к ответственности губернатора неизменно заканчивались провалом, так как последний умело манипулировал общественным мнением и максимально эффективно использовал местный административный ресурс, подавляя любую внутреннюю оппозицию. Только поставив в качестве представителя президента в Дальневосточном федеральном округе армейского генерала, центральная власть смогла, наконец, организовать на губернатора достаточное давление, вынудив его добровольно отказаться от переизбрания на новый срок и предоставив ему взамен министерский пост.

Важно, что во всех описанных выше случаях отношения между федерацией и ее субъектами складывались не по официальным, «институциональным» каналам. Реальные проблемы «снимались» в ходе скрытой от публики борьбы внутри аппарата исполнительной власти. Решающее значение имели здесь наличные ресурсы сторон, в том числе и силовые. Можно ли такую форму взаимодействия рассматривать как федеративный механизм даже при наличии формальных атрибутов федеративного государства? По всей видимости, нет.

Организованного взаимодействия между федерацией и ее субъектами в России пока не сложилось. Формальные «правила игры» не совпадают с реальными. Федеральный центр не столько решает спорные вопросы с субъектами федерации, сколько продавливает их решение при помощи административного ресурса. В этом смысле в России пока нет принципиальной разницы между федеративной и унитарной формой организации.

Однако было бы ошибкой не замечать определенных изменений. Даже если абстрагироваться от федеративных формальных атрибутов, регионы (субъекты федерации) обладают сегодня в России значительной фактической обособленностью и автономностью. Конечно, в большинстве случаев это скорее следствие общего ослабления властной вертикали, чем результат сознательной «федеративной» политики. Но, тем не менее, факт остается фактом: «поводок», при помощи которого российский центр управляет регионами, значительно длиннее, чем принято в унитарном государстве.

Государственное устройство, реально сложившееся в посткоммунистической России, нельзя однозначно отнести ни к федерации, ни к унитарному государству. По всей видимости, это некоторая промежуточная, переходная форма. Для нее характерно наличие внешних атрибутов федерализма с сохранением сильной «унитарной компоненты» внутри. При этом реальное управление не осуществляется по официальным каналам, а основано на использовании властями всех уровней наличных административно-финансовых ресурсов в ходе скрытой борьбы «без правил». Однако степень автономии субъектов от центральной власти достаточно высока, а федеративные институты формально создают определенный фон для политической борьбы. Это неопределенное и неустойчивое состояние российской государственности порождает дискуссии о выборе дальнейшего пути развития: вперед к федерализму или назад к унитарности?

Еще одну принципиальную проблему можно сформулировать как политическую целесообразность федерализма. С 1918 года Россия считается федеративным государством. Однако только после принятия Конституции 1993 года стали предприниматься более или менее выраженные попытки воплотить конституционные принципы в политической практике. Но стремление сблизить конституционную теорию с политической практикой тут же привело к сомнениям в применимости федеративных принципов к российской реальности.

Отрицательное отношение к идее федерализма стало реакцией на развитие центробежных тенденций внутри страны в середине 1990-х годов, объединенных емкой формулой «разрушение вертикали власти». Поскольку данные тенденции стали развиваться вслед за принятием новой Конституции России одновременно с формированием системы «федеративных» отношений, то для части общества и выражающей ее взгляды политической элиты эти два процесса оказались ассоциативно связаны. Пытаясь найти причины усиливающейся дезинтеграции страны, именно стремление развивать федерализм начали ставить в вину власти.

И если в своей крайней, открытой форме идея возврата к унитарной организации государственной власти в России имеет немного сторонников, то количество людей, так или иначе склоняющихся к мысли о преимуществах унитарного устройства, достаточно велико. Основным аргументом в пользу этого является убеждение в несовместимости федеративных (равно как и в целом демократических) принципов с русской политической и правовой культурой, в результате чего развитие федерализма в России приводит к развалу административной системы и усилению центробежных тенденций.

Почему подобные взгляды получили достаточно широкое распространение? Во-первых, в России преобладает слишком поверхностное и формальное представление о механизмах, обеспечивающих и поддерживающих государственное единство. Между тем федерализм и унитарность - только оформление определенного государственного единства, а не его основа. Реальные основания интеграционных процессов коренятся в экономической, культурной и социальной сферах. Именно там складывается тот общественно-политический консенсус, который венчает стабильное государственное образование. Вовсе не переход от унитарных механизмов к федеративным становится причиной распада государственной машины. Причина - в отсутствии эффективно функционирующего внутреннего рынка, в посткоммунистическом идеологическом вакууме, в политической и социальной аморфности. Возлагать на федерализм ответственность за современный государственный хаос - значит следовать известной русской традиции, которая, по словам И. Эренбурга, состоит в том, чтобы ругать извозчика за тряску в телеге от езды по разбитой дороге.

Во-вторых, вся суть федерализма в России зачастую сводится к выстраиванию отношений между федеральной властью и региональными правительствами. Практически игнорируется действительный смысл федерализма как механизма обеспечения гражданской свободы и самоуправления, как своего рода элемента системы разделения властей. Представление о том, что реальное федеративное государство может существовать без столь же реальных гражданского общества и конституционализма, - глубокое, но укоренившееся у нас заблуждение. Поэтому все недостатки, свойственные той странной, переходной форме организации российского общества, которая стихийно сложилась на протяжении последнего десятилетия, автоматически относятся на счет федерализма. При этом понимание федерализма деградирует до отождествления его с децентрализацией государственной власти.

В-третьих, когда в деле укрепления государственных устоев на административные меры возлагается основная надежда, из вида упускается то, что дезинтеграция российского общества, обусловленная экономическими и социокультурными факторами, десятилетиями сдерживалась именно за счет жесткости административной системы, сугубо унитарной по своей природе. Именно тогда, когда ресурс этой унитарной системы был практически полностью исчерпан, дезинтеграция из скрытой превратилась в явную болезнь российского общества. Псевдофедерализм стал паллиативной мерой лечения, которая не принесла и не могла принести реального результата. Но движение назад бессмысленно. Двигаться можно только вперед - от ложного и формального федерализма к реальному и содержательному. Федерализм не только не противоречит, но и предполагает достаточно жесткую централизацию. Он возможен лишь в условиях хорошо организованного взаимодействия властей с жестким разделением полномочий и сфер ответственности, с гарантиями как исполнения федеральных законов, так и невмешательства федеральной власти во внутренние дела субъектов.

В этом смысле меры по восстановлению «властной вертикали» не представляют никакой угрозы федерализму. Другое дело, если действия по воссозданию управляемости государственной машины не будут сопровождаться соответствующими экономическими и политическими мерами, позволяющими федеральной власти и субъектам федерации строить партнерские отношения в рамках действующего правового поля.

Глава 2. Проблемные точки становления российского федерализма

2.1 Политические  и правовые проблемы российского  федерализма

Наряду с пока еще нерешенными общими вопросами, в новейшей истории российского федерализма обозначился целый комплекс «болевых точек», вокруг которых в той или иной форме разворачивалась общественная дискуссия. Проблемные точки в становлении российского федерализма отражают глубинные противоречия в развитии российского общества и внешне проявляют себя в форме диспропорций и асимметрий. К числу наиболее заметных можно отнести политическую, экономическую и правовую асимметрию Российской Федерации.

Говоря о политической асимметрии российских федеративных отношений, прежде всего, нельзя не отметить несовместимость политических систем на федеральном и региональном уровнях. На федеральном уровне заметны следы бурных событий в политической жизни страны последнего десятилетия. Можно спорить о том, в какой степени установившийся в России политический режим может быть определен как демократия. Но очевидно, что степень свободы общества в значительной степени расширилась.

Это расширение «свободной зоны» в той или иной форме обеспечивается за счет действия пусть несовершенных, но реальных формальных институтов демократии, прежде всего таких, как Государственная дума и Конституционный Суд. Немалую роль играет относительная свобода прессы. И хотя в этой области в последнее время стали нарастать проблемы, контроль центральной власти над деятельностью СМИ трудно назвать тотальным. Наконец, даже отношения центральной власти с органами власти и управления субъектов федерации, как мы видели, внешне введены в определенные формальные рамки, что оказывает сдерживающее влияние на федеральное правительство.

Прямо противоположная ситуация за редкими исключениями наблюдается на региональном уровне. Политические бури, пронесшиеся над Москвой, лишь внешне задели политическую жизнь провинции. Изменились люди во власти (далеко не везде) и конфигурация самой власти (прежде всего наименование органов власти и управления), а характер взаимоотношений власти и общества остался прежним. Степень свободы местного общества от местной власти сегодня минимальна. В некоторых отношениях положение изменилось даже в худшую сторону в сравнении с коммунистической эпохой, когда произвол местного начальства в определенной степени сдерживался жестким контролем центра, стремившегося поддерживать хотя бы видимость соблюдения законности.

Теперь же местная власть склонна трактовать федерализм как основание для «невмешательства» центра в свои внутренние дела. Случаи, когда центральная власть добивается восстановления порядка и законности вопреки сопротивлению администрации субъекта федерации, сегодня в России не норма, а исключение, дающееся дорогой ценой и достигающееся при помощи не ординарных правовых процедур, а специальных акций, осуществляемых уже описанными методами.

Общественность же собственными ресурсами для контроля местной администрации не обладает. Деятельность местных законодательных собраний либо находится под полным контролем губернатора, либо последний в состоянии ее полностью игнорировать. Борьба законодательного собрания Санкт-Петербурга против решения о переносе сроков губернаторских выборов, принятого со всеми мыслимыми нарушениями законов, - яркая тому иллюстрация.

Региональные СМИ финансово полностью зависят от местной администрации, так как экономических механизмов, способных обеспечить рентабельность местной прессы, практически не существует. В тех редких случаях, когда региональные СМИ выходят из-под контроля (как правило, если финансирование берет на себя крупный бизнес, заинтересованный в смене власти), к ним применяются жесткие административные меры при полной поддержке судебных органов.

Местное самоуправление пребывает в убогом состоянии. Прежде всего, оно несостоятельно экономически. Выборы глав местного самоуправления в условиях тотального контроля за прессой и финансовыми ресурсами со стороны губернских властей превращаются в большинстве случаев в формальность. На уровне субъекта федерации по-прежнему действует пресловутая административно-командная система управления. «Эксцесс исполнителя» происходит, как правило, когда разворачивается борьба между губернатором и мэром областного центра, при условии, что последний сумел заручиться поддержкой федерального центра и крупного капитала.

Таким образом, в рамках российского федерализма относительная демократия на федеральном уровне сталкивается с едва замаскированным авторитаризмом на региональном уровне. Эта диспропорция во многим девальвирует идею федерализма, поскольку для преодоления сопротивления региональных элит центральная власть сама вынуждена постоянно «вываливаться» из федеративных рамок, прибегая к отнюдь не демократическим методам давления.

Решение данной проблемы лежит в плоскости проведения радикальной административной реформы на федеральном уровне и пересмотре концепции местного самоуправления. В первом направлении федеральная власть уже сделала несколько шагов, введя должности представителей президента по семи вновь образованным федеральным округам, реорганизовав аналогичным образом структуру МВД и ряд других ведомств. Эта реформа прямо не затрагивает «федеративные основы» российской государственности, являясь по сути рабочей реформой администрации президента и ряда федеральных ведомств. Но она может иметь определенное значение для развития федерализма, если будет углублена в нужном направлении.

Задача состоит в том, чтобы сделать федеральную власть способной поддерживать соблюдение федеральных законов, прежде всего гарантирующих гражданские права и свободы, а также право собственности и свободу торговли (здесь у России те же задачи, которые США решали столетием ранее) на всей территории страны. По всей видимости, логика развития событий будет подталкивать к формированию агентств федеральных органов в каждом регионе, руководство которых станет формироваться непосредственно федеральным центром. Они и будут обеспечивать выполнение федеральных законов независимо от позиции местных властей. При этом федеральная власть полностью не будет вмешиваться в вопросы, отнесенные к компетенции субъекта федерации. Не исключено, что создание федеральных округов может рано или поздно подтолкнуть процесс «территориальной» реформы и изменения границ нынешних субъектов федерации.