Проблемы финансового обеспечения социальной сферы в современных условиях

Введение 

Наиболее масштабной задачей  социально ориентированной экономики  государства в формирующемся  рыночном хозяйстве России является деятельность по социальной защите всех слоев общества и по выработке  стратегии эффективной социальной политики. Формой ее реализации выступает  фактический образ действий государства, воплощенный в социальную политику, которая охватывает все сферы  экономических отношений в стране. Одним из важнейших направлений  его деятельности является регулирование  занятости и стимулирование высококвалифицированного и производительного труда и, как следствие, увеличения национального  дохода.

Важнейшим инструментом регулирования  развития социальной сферы является бюджет. Необходимость образования  бюджетных ресурсов непосредственно  вытекает из осуществления государством специфических функций. Имеется  в виду потребность финансирования затрат на содержание работников социальной сферы, а также на развитие социальной сферы и объектов ее инфраструктуры.

В наше время стал развиваться  спорт, в котором соревнуются  люди с ограниченными физическими  возможностями, стали проводиться  параолимпийские игры. В России более 10 миллионов инвалидов и не все они пассивны, очень многие нуждаются в проведении реабилитационных мероприятий именно средствами физкультуры и спорта.

Более 15 лет существует в  России Паралимпийское движение, действует Паралимпийский комитет и федерация физической культуры и спорта инвалидов России.

На сегодняшний день в  России 688 физкультурно-спортивных клубов инвалидов, количество занимающихся адаптивной физической культурой и спортом  в общей сложности - более 95,8 тысяч  человек, созданы 8 детско-юношеских спортивно-оздоровительных школ инвалидов. Этим обусловлена актуальность данной работы.

Предметом исследования является финансовые методы и механизмы, используемые для обеспечения социальной сферы, финансирования спорта людей с ограниченными финансовыми возможностями.

Объект исследования –  финансы и их использование в  проведении социальной политики России.

Цель работы – исследовать  проблемы финансового обеспечения  социальной сферы в современных  условиях.

В качестве теоретической  основы работы выступают труды Поляка Г.Б., Романовского М.В., Полякова Л.А., Дробозина Л.А, а также различные периодические издания, информация с официальных сайтов Минсоцразвтия, Минфина и других.

1 Теоретико-методологические  аспекты финансового обеспечения  социальной сферы в современных  условиях (на примере параолимпийского  спорта)

1. Социальное гражданство инвалидов как проблема политики

       По данным ООН, каждый десятый человек на планете имеет инвалидность. По официальной статистике, в России сейчас около 10 млн инвалидов, а по оценке Агентства социальной информации, – не меньше 15 млн. С точки зрения официальной статистики, инвалидом является человек, имеющий непросроченное свидетельство об инвалидности, выданное в Бюро медико-социальной экспертизы (БМСЭ) или в ведомственных лечебных учреждениях, и стоящий на учете в статусе бенефициара. Однако к инвалидам можно отнести также и лиц, подпадающих под установленное законом определение инвалидности, но не обратившихся в БМСЭ, поскольку их заболевание еще не было выявлено, или они сами не желают получить статус инвалида.

В России, начиная с 1990 года, наблюдается рост численности инвалидов, достигающий апогея в 1995–96 годах. Эта динамика вызвана разнообразными социально-экономическими факторами: развитием социальной политики непосредственно в отношении инвалидов (расширение понятия инвалидности, спектра и объема гарантий) или опосредованно (адресная поддержка малообеспеченных нуждающихся граждан, в том числе имеющих инвалидность); социально-экономическими трансформациями в России и в бывшем СССР (рост инфляции, увеличение безработицы и падение уровня жизни); ростом числа травм, ранений, отравлений и других причин, характерных для социальной ситуации 1990-х годов. Таким образом, получить статус инвалида для многих людей означало приобрести шанс на реализацию своих гражданских прав, а для некоторых – даже шанс на выживание.

Очевидно, что в отношениях между государством, рынком, инвалидами и другими социальными факторами есть целый ряд противоречий, вызванных конфликтующими интересами, приемами латентного и явного сопротивления закону, столкновением традиций и нововведений. В самом же законодательстве и практиках его реализации заложена идеология определенной политики инвалидности, которая отражает степень последовательности, системности в действиях правительства и глубину понимания социальных, а не индивидуальных причин инвалидности.

В данном пункте политика инвалидности понимается следующим образом. С одной стороны, это стратегии влияния государства на индивидуальное поведение инвалидов, а также государственные и корпоративные стратегии управления ресурсами с целью формирования социальных условий таким образом, чтобы они становилось более или менее пригодными для жизни людей, имеющих те или иные ограничения жизнедеятельности. С другой стороны, это идеологически и рационально обоснованная стратегия коллективных действий инвалидов, стратегия влияния движений инвалидов на государство, организации и общество с целью добиться позитивных изменений для людей с инвалидностью. Указанные стратегии основаны на идеологии, которая воплощается как в нормирующем (СМИ, литература, кино), так и в нормативном (законодательство, официальные документы) дискурсе, а также в повседневных самопрезентациях инвалидов.

В связи с этим анализ политики инвалидности может осуществляться в трех взаимосвязанных аспектах. Во-первых, каким образом законодательство, действия, программы и меры на уровне государства, региона или организации оказывают влияние на жизнь людей с инвалидностью; каковы основополагающие принципы и намерения, руководящие прошлыми или нынешними действиями правительства, изложенные в программах партий и движений, в миссиях и кодексах организационной и профессиональной практики; существуют ли стратегические планы правительства, ведомств и организаций в отношении инвалидов. Этот аспект политики инвалидности ярко представлен на примере политики параолимпийского спорта.

Во-вторых, важно проанализировать степень участия инвалидов в политике, экономике и культурно-символической сфере общества. В этой связи будет целесообразным критический анализ факторов и процесса самоорганизации российских инвалидов в течение последних десяти-двенадцати лет на материале интервью активистов общественных движений и опроса инвалидов. В-третьих, важным элементом политики инвалидности выступает политика репрезентаций инвалидов, осуществляемая от имени большинства и самими инвалидами. Данный аспект возможно раскрыть посредством содержательного анализа текстов средств массовой информации и символической продукции, произведенной при участии общественных организаций инвалидов, а также критического дискурсивного анализа учебной и научной литературы об инвалидах.

Основная теоретическая  идея данного пункта связана с интерпретацией в русле структуралистско-конструктивистской парадигмы социального анализа двух ключевых понятий: политика и инвалидность.

Объединяющим понятием выступает  концепт гражданства как статуса, означающего наличие у индивида возможности полноценного участия в обществе. Вслед за П. Бурдье, политика рассматривается одновременно как структурируемый и структурирующий социальный институт. Политика инвалидности подразумевает наличие определенной идеологии и структурируется посредством дискурсивных способов номинации и кодификации, определяющих гражданско-правовой статус группы и возможности реализации этого статуса. Эта номинация осуществляется при участии как государственных, так и негосударственных факторов. В свою очередь социальная политика влияет на положение социальных групп, в частности, инвалидов, в социальной структуре общества, определяет их статус через механизмы распределения социальных благ, номенклатуру и объем предоставляемых социальных гарантий. Характер и объем бенефиций вкупе с идеологическими факторами и уровнем самоорганизации движения определяет репертуар социальной, политической и экономической активности инвалидов. Политика репрезентации инвалидов от имени большинства – это дискурсивное приписывание символического капитала, кодификация статусных позиций инвалидов в обществе с целью закрепить существующее распределение власти, зафиксировать статус-кво. Политика репрезентаций, осуществляемая самими инвалидами, – это интервенция в сложившийся социальный порядок с целью изменить стереотипные и стигматизирующие представления.

Современные социальные представления  об инвалидности условно делятся на две группы – медицинскую и социальную (рис. 2). Медицинская модель делает акцент на диагнозе органической патологии или дисфункции, приписывая инвалидам статус больных, отклоняющихся (девиантов), и приходит к выводу о необходимости их исправления или изоляции. Такая точка зрения зародилась в недрах системы здравоохранения и социального обеспечения (иногда ее еще называют «административной моделью») и оказывает сильное влияние на законодательство, социальную политику и организацию социального обслуживания. Социальная модель полагает инвалидность последствием несправедливого устройства общества, набором определений, принятых в той или иной системе, и отсчитывает свое начало с 1970-х годов с публикаций британских ученых – активистов организаций инвалидов, а также американских исследований социальных движений, доказавших антигуманный характер содержания инвалидов в интернатах и несостоятельность патерналистских установок, свойственны социальной политике.

Преобладание медицинской  или социальной модели инвалидности зависит от характера властных отношений в обществе и воплощается в особой идеологии государственной социальной политики, находит свое выражение в политике образования, занятости, социального обеспечения, здравоохранения, транспорта, жилищной, информационной и культурной политике. В исследовании политики инвалидности необходимо обратиться к понятию гражданства как статуса, который определяет способность полного участия в этом сообществе; вытекающие отсюда права и обязанности, в том числе политические, социальные и экономические, свобода слова, равенство перед законом. Такие права обладают универсальным характером, и главная ответственность за соблюдение этих прав лежит на государстве, к которому относится индивид. Это своего рода идеал, который может рассматриваться как измеритель прогресса, особенно для маргинальных групп и новых социальных движений.

Социальная политика в  отношении инвалидов в России имеет длительную историю и формировалась неравномерно с точки зрения ее идеологии, структуры и содержания. Безусловный приоритет в социальной политике к 1960-м годам приобрела «военная» инвалидность, а к середине 1970-х годов сложилась единая система социальной политики в отношении инвалидов, которая оставалась практически неизменной до недавнего времени. В силу государственных и ведомственных практик социальной поддержки сложилась сложная разветвленная система распределения благ между инвалидами и стратифицированная структура этой социальной

группы. Кроме того, послевоенная государственная политика, направленная на централизацию помощи инвалидам, сформировала в конечном итоге устойчивый стереотип «общества без инвалидов» с его психологическим барьером между инвалидами и другими людьми. Была создана сеть специализированных интернатов, учебных заведений, производств для инвалидов, которых тем самымизолировали от всех остальных граждан, «изъяли» из общества.

До 1990-х годов социальная политика в отношении инвалидов носила преимущественно компенсационный характер, когда меры этой политики сводились к предоставлению универсальных денежных выплат и услуг. Задача приспособления жизненной среды к особенностям и нуждам инвалидов тогда еще не формулировалась. Коренное преобразование политических институтов российского общества стимулировало принятие Федерального закона «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации» (1995), официально закрепившего цели государственной политики в отношении инвалидов, новые понятия инвалидности и реабилитации инвалидов, изменения в институциональную основу политики. Впервые целью государственной политики объявляется не помощь инвалиду, а «обеспечение инвалидам равных с другими гражданами возможностей в реализации гражданских, экономических, политических и других прав и свобод, предусмотренных Конституцией РФ». Правда, при этом сохранились политические и идеологические основания дифференциации причин и «групп» инвалидности и соответствующих им статусов, а также подход к инвалидам как социальному меньшинству, нуждающемуся в специальных условиях и услугах, в реабилитации и интеграции. Кстати, концентрация нашего внимания на категории «инвалидов вообще», а не на конкретной общности – «слепых и слабовидящих», «глухих и слабослышащих», «опорников», «инвалидов войны», «инвалидов с детства», инвалидов I, II, III групп – является рациональной и обоснованной. Несмотря на то, что конкретизация диагноза или другого критерия инвалидности часто выступает важным атрибутом исследования проблем инвалидов, в данном случае сама эта классификация является для нас предметом изучения, поскольку входит в

арсенал средств «политики  инвалидности». В западной исследовательской традиции инвалидности, включая работы по политике инвалидности, подобную конкретизацию можно найти лишь в описании характеристик респондентов-инвалидов. Кроме того, риторика государственной социальной политики и социальных служб не различает инвалидов по диагнозу (закон о социальной защите инвалидов, Трудовой кодекс). Политика же номинации и кодификации инвалидов как группы и различных подгрупп внутри самой общности инвалидов, осуществляемая государством, системами образования, социальной защиты и занятости, конкретными учреждениями и организациями (в том числе организациями инвалидов) как раз и должна представлять собой предмет анализа.

В целом определение инвалидности на уровне областного управления и в практике учреждений постепенно меняется от индивидуально-патологической, медикалистской модели к социальной, и хотя на этом пути еще многое предстоит сделать, здесь достигнут значимый прогресс. Разработка и принятие указанного закона запустили в действие новые схемы решения проблем инвалидности, были созданы соответствующие структуры при министерствах и ведомствах, запущены новые механизмы установления инвалидности и реабилитации.

Несмотря на все эти  усилия, состояние прав людей с  инвалидностью

далеко до полной реализации, особенно в том, что касается их полноценного участия в социальной жизни общества в целом. Не только экономика исключает инвалидов из продуктивных экономических отношений, но общий фон социальных, культурных и политических процессов представляет большую угрозу жизненным условиям инвалидов. Государственная политика, будучи основным публичным механизмом в нормативно-правовой кодификации инвалидности, вносит вклад в воспроизводство зависимого статуса людей с ограниченными возможностями. И хотя современная российская социальная политика ориентирует инвалидов на активную позицию в отношении занятости, независимой жизни, здесь пока еще не эффективны механизмы исполнения законодательства и пресечения его нарушений. Первоначальные цели максимального вовлечения инвалидов в общественно полезный труд в ходе рыночной трансформации были пересмотрены в направлении защиты интересов и отстаивания прав. В связи с тем, что государство значительно сократило поддержку предприятий инвалидов, те оказались в числе проигравших в ходе рыночных преобразований. Развитие предпринимательской деятельности инвалидов было обусловлено социальной политикой «коллективных» льгот в первой половине 1990-х годов, а также политическими и экономическими условиями

функционирования российского  общества. На фоне противоречивых отношений государства и рынка, требования по созданию инвалидам необходимых условий труда работодателями зачастую не выполнялись, происходили различные нарушения прав инвалидов в сфере занятости, при этом прецедентов восстановления справедливости и вынесения наказания за нарушение конституционных гарантий пока что недостаточно. Среди причин, снижающих социальную активность инвалидов, их конкурентоспособность на рынке труда, сами инвалиды называют барьеры среды, трудности с передвижением, транспортировкой к месту работы, недоступность или неудобство различных объектов социальной инфраструктуры, отсутствие или плохое качество необходимых им технических приспособлений.

Сегодня есть свидетельства  того, что социальные сервисы постепенно приобретают новое видение своей миссии в обществе, ориентированное на толерантность, активную позицию в интересах клиентов, знание и следование международным регламентам прав человека, признание мировых стандартов качества обслуживания. Однако зачастую риторика и практика социального обслуживания существенно расходятся. Есть заметный прогресс и в сфере высшего образования инвалидов: при поддержке правительства, регионов, отечественных и международных донорских организаций развиваются современные программы в крупнейших вузах страны, хотя образовательный выбор абитуриента с инвалидностью все еще весьма узок.

Анализ политики инвалидности должен быть также нацелен на вопрос о репрезентации и политической идентичности. Это важный вопрос в развитии западной демократии, где «личное» стало «политическим», в том числе благодаря социальным движениям. Институциальное и структурное угнетение инвалидов в этом случае понимается как угнетение символическое, оперирующее устоявшимися в культуре символами и кодами. Институты социальной политики реализуют свою власть, поскольку, имея монополию на символические средства, способны нормализовать понятия и ценности культуры, и именно эта монополизация становится объектом сопротивления и борьбы. Социальные движения, которые рождаются из совместных действий людей, влияют на поведение личности, на процессы самоидентификации. Инвалиды становятся активно действующими социальными субъектами, не только изменяя условия жизни, но и переопределяя свою коллективную и индивидуальную идентичность.

Итак, основная проблема, рассматриваемая в данном пункте, может быть сформулирована следующим образом: реализация социального гражданства инвалидов сталкивается с противоречиями и трудностями построения социально ответственного рынка, правового государства и сильного гражданского общества.

Понятие социального гражданства инвалидов обретает новое звучание в концепции независимой жизни. Философия независимой жизни во всем мире определяется как возможность полностью контролировать свою жизнь на основе приемлемого выбора, который сводит к минимуму зависимость от других людей в принятии решений и осуществлении повседневной деятельности. Это понятие подразумевает контроль над собственными делами, участие в повседневной жизни общества, исполнение целого ряда социальных ролей и принятие решений, ведущих к самоопределению и уменьшению психологической или физической зависимости от других. В мире существуют такие организации инвалидов, которые специально занимаются вопросами продвижения идеологии и практики независимой жизни. Такие организации называются центрами независимой жизни, они появляются и в России. Вместе с тем далеко не все общественные или предпринимательские организации инвалидов разделяют данные принципы.

2.  Финансовая политика государства в социальной сфере

Проблема финансового обеспечения обязательств государства перед населением страны и перед бюджетополучателями по реализации экономических и социальных программ приобретает в современных условиях особое значение.

Процесс финансирования означает реальное перечисление средств на счет бюджетополучателя или реальную оплату расходов органом федерального казначейства по поручению учреждения.

В настоящее время применяется несколько способов финансирования учреждений. Один из них заключается в том, что финансовые органы перечисляют средства на счета государственного органа управления, который называется главным распорядителем кредитов. Далее орган управления принимает решение о том, как эффективнее их использовать, по какому принципу распределить между учреждениями, какому учреждению и какую сумму пере числить, как проконтролировать целевое использование средств.

Новый механизм финансового  обеспечения государственных расходов, в том числе расходов на социальную сферу,  включает в себя процесс управления бюджетными средствами через органы федерального казначейства. На них возлагаются функции по управлению счетами бюджетов и бюджетными средствами, по осуществлению платежей за счет бюджетных средств от имени и по поручению бюджетных учреждений.

Последнее означает, что органы федерального казначейства берут на себя роль плательщиков расходов бюджета за всех бюджетополучателей на счета которых не будут поступать бюджетные средства, кроме средств на заработную плату и трансфертов.

Конечно, переход на казначейскую систему оплаты бюджетных расходов с открытием лицевых счетов для каждого бюджетополучателя экономически оправдан. Эта система прогрессивна по своему характеру и может дать положительные результаты в части: маневрирования государственными финансовыми ресурсами, получения оперативной информации о кассовых расходах и перечисления средств по назначению, контроля за финансовыми операциями учреждений.

В настоящее время казначейские схемы управления финансовыми потоками применяются в основном при финансировании учреждений, состоящих на федеральном бюджете. Что касается региональных и местных бюджетов, то в систему бюджетного процесса вошли лишь отдельные элементы казначейского финансирования. Так, например, уже сейчас в ряде территорий устанавливаются лимиты финансирования и по принятым бюджетным заявкам казначейство напрямую перечисляет бюджетные средства на банковские счета бюджетополучателей, минуя промежуточное звено - главного распорядителя бюджетных средств. При этом решаются две важные задачи: сокращение сроков прохождения денежных средств и усиление контроля за целесообразным использованием бюджетных ассигнований.

При казначейской системе  исполнения бюджета для каждого бюджетополучателя в казначействе открывается лицевой счет, в котором указывается постатейный объем ассигнований на год, квартал и лимит финансирования на месяц, а также учитывается фактически произведенная оплата расходов и остатки бюджетных средств.

Лимиты финансирования представляют собой объемы бюджетных обязательств, утверждаемые для распорядителя и получателя бюджетных средств органом, исполняющим бюджет на период не превышающий три месяца. В настоящее время лимиты бюджетных обязательств устанавливаются ежемесячно исходя из бюджетных возможностей. В первую очередь учитывается необходимость полного обеспечения расходов по так называемым «защищенным» бюджетным статьям.

В пределах лимитов бюджетополучатели  имеют право принятия денежных обязательств по осуществлению расходов и платежей. Органу, исполняющему бюджет, предоставлено  право в одностороннем порядке  уменьшать лимиты в случае секвестирования бюджета, либо отсрочить предоставление лимитов на срок до трех месяцев, но сумма не должна превышать 10%.

Неполное и нестабильное финансирование учреждений в 90-е годы привело к тому, что у бюджетополучателей возникли серьезные трудности с оплатой расходов по коммунальным платежам, а также за выполненные объемы ремонтных работ. Сокращению кредиторской задолженности в условиях дефицита финансовых ресурсов способствовало применение таких нетрадиционных методов финансирования, как передача учреждениям в счет финансирования векселей, проведение взаимных зачетов по налоговым платежам и ассигнованиям из бюджета. Вексельная форма финансирования учреждений не получила широкого распространения, так как после обращения вексель возвращается финансовому органу для покрытия его стоимости за счет бюджета. Кроме того, при продаже векселей возникают потери бюджетных средств. Чем длительнее срок обращения векселя, тем ниже его рыночная стоимость по сравнению с номинальной.

При условии полного финансирования бюджетополучатели применяют традиционную форму расчета за оказанные услуги, то есть со своего расчетного счета  платежным поручением перечисляют  на банковский счет организации необходимую  сумму средств за оказанные услуги. Целью взаимных расчетов является сокращение неплатежей. При данном способе финансирования зачитывается задолженность организаций-налогоплательщиков по уплате в бюджет налогов, включая штрафы и пени; финансовых органов по финансированию главных распорядителей кредитов или учреждений; главных распорядителей кредитов и учреждений поставщикам услуг и подрядным организациям за выполненные работы.

Так, например, из-за недофинансирования учреждение имеет кредиторскую задолженность за отопление. В то же время теплоснабжающая организация является недоимщиком по платежам налогов в бюджет, из которого финансируется это учреждение.

Взаимозачет позволяет организации  не платить налоги, финансовому органу не перечислять на счет главного распорядителя или учреждения денежные средства, а учреждению не оплачивать расходы за отопление.

Таким образом, финансирование социальной сферы представляет собой комплекс мер, направленных на совершенствование основной деятельности учреждений, а также эффективное использование финансовых ресурсов. С помощью бюджетного финансирования обеспечивается реализация государственных социальных гарантий населению.

2 Анализ финансирования адаптивной физической культуры

Система адаптивной физкультуры  и спорта в России финансируется  по остаточному принципу, что сдерживает паралимпийское движение в стране. К такому выводу пришла коллегия Счетной палаты по итогам проведенной проверки.

"Объемы финансирования  недостаточны для решения задач  в области поддержки и развития  спорта инвалидов", - считают в  Счетной палате. Так, финансирование  за счет средств федерального  бюджета видов спорта, включенных  в программу Паралимпийских и Сурдлимпийских игр, составляет, по данным палаты, 0,15-7,4 проц от общего объема затрат.

Проверка также показала, что деятельность субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, направленная на развитие паралимпийского и сурдлимпийского движений, создание детско-юношеских спортивно-адаптивных школ "практически не осуществляется". "На 160 спортивных школ в среднем приходится 1 спортивная школа для детей-инвалидов, более чем в 50 процентах субъектов вообще отсутствуют детско- юношеские школы для инвалидов", - констатирует Счетная палата.

Финансирование подготовки и участия российских спортсменов-инвалидов  в соревнованиях за последние  пять лет значительно увеличилось. Об этом сообщил начальник Управления развития физической культуры Госкомспорта Валерий Моченов в ходе своего доклада по основному вопросу повестки дня Коллегии "О государственной поддержке развития физической культуры и спорта среди инвалидов".

Финансирование участия  российских спортсменов-инвалидов  в официальных международных  соревнованиях, включая Паралимпийские и Сурдлимпийские игры, увеличилось за пять лет более чем в 10 раз.

Объем финансирования всероссийских  спортивных мероприятий среди инвалидов  за пять лет вырос с 8 до 60 млн рублей.

В рамках подпрограммы "Физическое воспитание и оздоровление детей, подростков и молодежи в Российской Федерации /2002-2005 годы/" федеральной целевой  программы "Молодежь России" /2001-2005 годы/ предусмотрено выделение 4,3 млн рублей на укрепление материально-технической базы научно-практических центров физической реабилитации.