Проблемы государственного регулирования занятости и безработицы в Кыргызской Республике

Содержание

Введение …………………………………………………..…1  
Глава I: 
1.1 Проблема занятости в КР …………………………………..……..3 
1.2 социально-экономическая модель занятости в условиях переходной экономики…………………………………………………………10 
1.3 Модели занятости в развитых странах………………………...…10  
Глава II: 
2.1 Проблема безработицы в КР……………………………………...14 
2.2 Социально-экономические последствия безработицы………….19  
Глава III: 
3.1 Решение проблемы занятости и безработицы в Кыргызстане….20  
Заключение …………………………………………………...24  
Использованная литература………………………………….29

ОПТИМИЗАЦИЯ ПОЛИТИКИ ЗАНЯТОСТИ  
И РЕГУЛИРОВАНИЕ РЫНКА ТРУДА

К.И. Исаков - профессор

The research of modern particularities and main tendencies of both employment and labour market development during transitional period in the Kyrgyz Republic is carried out.

Состояние занятости населения  Кыргызстана в среднесрочной  и долгосрочной перспективах зависит  от изменения динамики и структуры  производства, от финансово-кредитной  и инвестиционной политики, меры участия  государства в регулировании  воспроизводства населения и  трудовых ресурсов, его воздействия  на локальные рынки труда (региональные, отраслевые, профессиональные).

В экономике в целом, в  ее секторах и отраслях действует  ряд факторов, которые сформировались в прошлые годы (например, половозрастная структура кадров, возрастная структура  производственных фондов, особенности  технологического развития, монополизм отдельных предприятий, психология населения и др.) и влияют сегодня  на развитие занятости. В связи с  этим темпы и социально-экономические  издержки достижения качественно нового состояния занятости населения  страны в значительной степени определяются сложившимся на сегодня положением, существующими инерционными, далеко не всегда желательными тенденциями  и порой вынужденными путями движения к цели.

Разработка средне- и долгосрочного  прогноза политического и социально-эконо-мического развития страны является одним из первых шагов в достижении управляемости и предсказуемости движения к траекториям экономического роста. При его разработке, помимо концепций и идей, огромное значение приобретают проблемы измерения, количественной оценки масштабов и интенсивностей отдельных процессов и явлений, их взаимосвязи и меры взаимовлияния. Решения, принимаемые в области структурной политики, инвестиционных программ, политики доходов, развития системы образования и другие, должны приниматься с учетом состояния сферы занятости и ожидаемых воздействий на нее.

Разработка программы  поддержания и развития занятости, сдерживания безработицы, минимизации  ее структурной составляющей предполагает прогнозирование занятости населения  и его отдельных групп в  зависимости как от основных макроэкономических параметров развития, так и от демографических, в частности миграционных, процессов.

Обостряется проблема регионализации отечественной экономики. Решение  социально-экономических проблем  в Кыргызстане и его субъектах  в значительной степени зависит  от развития норм, определяющих государственное  устройство в стране. Единая трактовка  центром и регионами геополитической, экономической и иной роли каждого  региона в республике позволит им укрепить свое положение в территориальной  структуре экономики и промышленного  производства и одновременно повысить роль Кыргызстана в международном разделении труда. Это, в свою очередь, обеспечит финансовые условия для проведения социально-экономической политики, направленной на расширенное воспроиз-водство населения, на обеспечение рациональной занятости и минимизацию безработицы.

Решение проблемы согласования спроса на рабочую силу и ее предложения  осложнено ослаблением рычагов  государственного регулирования, колебаниями  в выборе приоритетов, определяющих структурный маневр в экономике, что не позволяет выработать активную политику занятости. Акценты государственного участия должны постепенно смещаться  от практики регулирования текущей  социально-экономической ситуации, скла-дывающейся на национальном рынке труда, в сторону принятия превентивных мер и заботы о качестве национальной рабочей силы.

В настоящий момент неопределенность является основной характеристикой  положения всех экономических агентов. Поэтому для выработки конструктивной концепции развития сферы занятости населения КР необходимо сформулировать ответы на следующие вопросы:

• В какой мере приватизационные процессы, происшедшие в нашей стране в последние годы, отвечают задаче поддержания и развития занятости как одной из важнейших социальных задач, на решение которых нацелена деятельность власти?
• В какой мере страна способна самостоятельно обеспечить основные потребности своего населения?
• Каковы приоритеты и перспективы вхождения КР и ее товаропроизводителей в международное разделение труда?
• Какой должна быть структура промышленного производства и обеспечивающая ее государственная политика налогового стимулирования, тарифного регулирования и т.д.?
• Каково реальное социально-экономичес-кое состояние регионов КР?
• Каковы перспективные источники развития экономики, их преимущество и недостатки?

Остроту проблеме занятости  и вообще рынка труда в Кыргызстане  придают следующие моменты:

1. Высокая зависимость экономической сферы от политических установок и догм; отсутствие четких согласованных ориентиров развития, его приоритетов; непоследовательность в проведении интеграции со странами ближнего зарубежья. Все это увеличивает неопределенность экономической среды и осложняет разработку и реализацию целостной политики занятости.
2. Ослабление роли государства, падение доверия населения к нему и его социально-экономической политике; снижение трудовой мотивации, установка на выживание, а не на развитие, что является базой для повсеместного расцвета теневой экономики. Официальная статистика оценивает долю нелегального сектора в ВВП в 13%, а специалисты - примерно в 26-30%, некоторые даже склонны считать, что ВВП "нелегального" сектора превышает ВВП легального сектора [1].
3. Краткосрочная ориентированность прак-тически любой экономической деятельности, отсутствие крупных долгосрочных проектов при низких инвестициях в производство и старении производственной базы. В главных отраслях экономики основные фонды подверглись не только моральному, но и существенному физическому износу. Степень износа их достигла 80% и уже практически не может обеспечивать нормальный воспроизводственный процесс [2].
4. Высокая налоговая нагрузка на производителя, неплатежеспособность предприятий, оказывающие негативное влияние на экономические взаимоотношения и на динамику доходов населения. Высокие банковские процентные ставки на кредиты (30 - 33%). На кого они рассчитаны?
5. Быстрая поляризация общества по уровню доходов, далеко не всегда соответствующая реальному вкладу в ВВП. В 2000 г. величина денежных доходов 20% наиболее высокодоходной группы населения превышала доходы 20% наиболее низкодоходной в 7 раз (в 1991 г. - в 3 раза) (табл. 1).
6. Сокращение роли оплаты труда как основного источника дохода, падение ее реального наполнения, ухудшение материального положения населения, для которого именно она является главным источником дохода. Доля заработной платы в общем объеме денежных доходов населения в 1994 г. составляла 52%, в 1998 г. - 36, в 1999 г. - 33, в 2000 г. - 24%. Не решена полностью проблема невыплат заработной платы. На конец 2000 г. задолженность по выплате заработной платы составила 212,2 млн. сомов. Наиболее значительные суммы задолженности сложились в промышленности (91,9 млн. сом.), строительстве (46,1), сельском хозяйстве (22,6), образовании (12,1) и на транспорте (10,2 млн. сом.).
7. Существенный разрыв между доходами одноименных профессионально-квалифика-ционных групп в различных сферах и секторах занятости; разрыв между доходами населения крупных и провинциальных городов, сельской местности. Разница в заработной плате в отраслях с самой высокой и самой низкой среднемесячной заработной платой в 2000 г. составила 8,2 раза, против 3,2 раза в 1991 г.
8. Несоответствие минимальной заработной платы, пенсий, пособий по безработице, социальных выплат прожиточному минимуму. Расчеты на день показывают, что ни один из показателей оценки уровня жизни не дотягивает до 1 долл., более того, сама величина потребительского прожиточного минимума снизилась с 1,37 долл. в день в 1996 г. до 0,83 долл. (83 цента) в 2000 г. и 0,91 долл. (91 цента) в 2001 г. [1].
9. Практическое отсутствие четкой миграционной политики, нацеленной как на внутренние, прежде всего экономические, миграционные потоки, так и на внешние миграции. Общий объем миграционных перемещений в Кыргызстане (внешних и внутренних) за период 1990-2001 гг. составил около 2 млн. человек, что составляет более трети постоянного населения республики. В целом в структуре миграционных потоков преобладает внутренняя (межобластная и внутриобластная) миграция (60%) над внешней (40%). Только в отдельные годы (1993 г.) это соотношение нарушалось в пользу внешнемиграционного потока.

Таблица 1. Распределение  общего объема денежных доходов населения  КР 
по доходным группам за 1992-2000 гг., %

Расчет по данным Нацстаткома  КР.

К числу проблем, накопившихся в сфере занятости и имеющих, на наш взгляд, существенное значение при разработке стратегии развития, относятся проблемы, связанные, прежде всего с изменением спроса на труд.

В Кыргызстане в последние  годы сложилась тенденция к уменьшению численности занятых в материальном производстве при некотором росте доли занятых в непроизводственной сфере. Наметившаяся после 1998 г. тенденция к росту занятости в отдельных отраслях экономики, несмотря на позитивную с позиций поддержания занятости направленность, с точки зрения структурных изменений носит достаточно противоречивый характер.

Длительный спад производства в целом ряде отраслей (прежде всего  в традиционных) определил падение  совокупного спроса на труд, что  находит отражение в одновременном  снижении численности занятых и  количестве вакантных рабочих мест. Отставание темпов сокращения занятости  от темпов падения производства свидетельствует  о накоплении потенциала скрытой  безработицы, по разным оценкам составляющего 55-60 тыс. человек, что выступает одним  из главных ограничений при попытке  применить для поддержания занятости  инструменты либерального характера.

Инвестиционный кризис в  отраслях материального производства и бюджетном секторе непроизводственной сферы не позволяет в должной  мере расширять и модернизировать  систему рабочих мест. При этом в условиях нехватки инвестиций отток  работников не компенсируется и не может компенсироваться, особенно в  госсекторе, техническими или организационными инновациями.

В условиях недостаточного бюджетного финансирования отраслей науки  и научного обслуживания, образования, культуры и искусства сохраняется  тенденция к снижению численности  занятых в этом секторе. Одна часть  увольняющихся переходит в частный  сектор, преимущественно в сферу  обращения, другая - пополняет ряды безработных.

В условиях финансовой неустойчивости возможные банкротства коммерческих предприятий грозят существенным увеличением  безработицы в стране. И это  происходит в условиях ухудшающейся ситуации в области охраны труда  и защиты трудовых прав граждан.

На выработку стратегии  развития занятости влияют и проблемы, возникающие в связи с предложением труда.

Среди важнейших социально-демографи-ческих и экономических характеристик  населения, непосредственно влияющих на размеры его перспективной  численности, является половозрастной состав, характеризующийся соотношением трех основных возрастных групп: дотрудоспособной, трудоспособной и старше трудоспособной, доля которых в общей численности  населения соответственно составляет 35,9; 58,6; 5,5%. Такое соотношение дает основание утверждать, что Кыргызстан относится к категории молодых  государств. Что касается полового состава, то здесь наблюдается устойчивая тенденция снижения доли женщин в общей численности населения (с 51,2% в 1989 г. до 50,6% в 2000 г.), в то время как доля мужчин повышается - с 48,8 до 49,4% соответственно.

Сохраняется чрезмерно высокое  предложение рабочей силы по многим крупным социально-демографическим  группам населения. Так, в 2001 г. увеличилось  число обращений в службу занятости  среди граждан, проживающих в  сельской местности (на 8%), и число  ищущих работу впервые (в 1,2 раза). Следует  отметить, что большое число (10 тыс. чел.), или на 14% больше, чем за аналогичный  период прошлого года, работали в режиме неполного рабочего времени, что  в принципе является неблагополучным  явлением, поскольку это потенциал  для пополнения рядов безработных. Оборот рабочей силы на рынке труда  характеризуется превышением числа  уволенных работников над принятыми в 1,4 раза, что в условиях существенного сокращения спроса на нее ведет не только к росту общих масштабов безработицы, но и к увеличению численности длительно безработных.

На протяжении 2001 г. конъюнктура  рынка труда оставалась трудоизбыточной. На

1 января 2002 г. в целом  по республике предложение рабочей  силы превысило спрос в 50 раз.  Причем в региональном разрезе  наблюдаются большие амплитуды  между областями: Жалал-Абадская - 486 чел., Таласская - 518 чел., Баткенская - 150 чел., Иссык-Кульская - 92 чел., Ошская - 78 чел. и Чуйская - 73 чел. Имея  в своем арсенале свыше одной  тысячи вакансий, служба занятости  не может удовлетворить квалификационный  уровень безработных, поскольку  на протяжении последних лет  рынок труда ориентирован на  рабочие специальности.

Институциональная структура  занятых отличается сдвигами в распределении  работающих между предприятиями  и организациями различных форм собственности. Если в 1992 г. на государственный  сектор приходилось 60,2% общего числа  работающих, то в 2000 г. - немногим более 22% [3].

Основными причинами формирования значительной структурной безработицы  являются сдвиги в спросе на рабочую  силу и в ее предложении, а также  снижение масштабов ее движения. Для  минимизации структурной безработицы  необходимо принять меры, нацеленные на повышение уровня подвижности  рабочей силы (он особенно низок  в бюджетном секторе экономики), создание адекватной изменениям конъюнктуры  спроса на рабочую силу системы подготовки и переподготовки кадров, обеспечение  информационной прозрачности рынка  труда. В противном случае долгосрочные изменения в структуре спроса на продукцию отраслей могут привести при высокой безработице к  нехватке квалифицированных кадров для перспективных производств, что явится препятствием на пути к  возможному экономическому росту.

В результате дифференциации региональных рынков труда сформировалась группа регионов с критическим уровнем  реальной безработицы (табл. 2). Самые  высокие показатели безработицы  отмечены в Нарынской и Баткенской областях и г. Бишкек. Ситуация на отдельных региональных рынках труда складывалась таким образом, что при росте продолжительности безработицы несоответствие состава вакансий структуре безработных стало проблемой, разрешение которой невозможно без скоординированной региональной социально-экономической, финансовой и демографической (прежде всего миграционной) политики.

Основными клиентами органов  государственной службы занятости  являются лица, которым трудно самостоятельно найти работу, т.е. те, у кого низкая квалификация, малый трудовой стаж, кто не способен справиться с жизненными переменами и профессиональными  трудностями. Среди них свыше  половины - лица, особо нуждающиеся  в социальной защите. Доминирующее положение в структуре регистрируемой безработицы продолжает сохраняться  за гражданами (в основном женщинами), добровольно уволившимися с постоянного места работы или потерявшими работу более года назад (табл. 3).

Таблица 2. Динамика уровня общей  и официально зарегистрированной 
безработицы за 2001 г., % к экономически активному населению

По данным Государственного департамента занятости населения.

Таблица 3. Состав безработных  граждан Кыргызской Республики за 2001 г.

По данным Государственного департамента занятости населения.

Мобильность рабочей силы (в различных ее формах) в современном  Кыргызстане невысока. Причинами  этого являются главным образом  сложности в трудоустройстве, проблемы с жильем при перемене места работы (высокая его стоимость и неразвитость рынка жилья в целом), отсутствие развитой системы профессиональной подготовки и переподготовки. Все  это препятствует активному перераспределению  рабочей силы между секторами  экономики и регионами страны.

Определенная часть состоявших на учете в службе занятости и  трудоустроенных ею людей возобновляет поиски работы. Это свидетельствует  об образовании нестабильного рынка  краткосрочной занятости. Сильна разнородность  качественной структуры рабочей  силы, проявляющаяся, с одной стороны, в существовании "островов" высокой  квалификации, а с другой - в наличии  настолько отсталых производств, что  возникает вопрос о "социально  деградировавших" секторах занятости. На предложении труда сказывается  большая притягательность Кыргызстана  для регистрируемых и нерегистрируемых мигрантов из ряда стран ближнего и дальнего зарубежья.

Таким образом, при разработке средне- и долгосрочных прогнозно-аналитических  и программных материалов в области  занятости населения и рынка  труда необходимо обратить внимание на решение следующих задач:

• оценка спроса отраслей экономики республики на рабочую силу (в первую очередь квалифицированную) с учетом основных макроэкономических параметров развития (динамика производства, инвестиций, доходов и др.);
• выявление взаимосвязи динамики спроса на рабочую силу (вакантных рабочих мест) и ее предложения для Кыргызстана в целом, в региональном и отраслевом разрезах;
• анализ тенденций формирования общей и структурной безработицы республики в целях их минимизации.

Приоритеты политики занятости. Анализ мирового опыта проведения политики занятости и регулирования рынка  труда наряду с анализом особенностей функционирования национального рынка  труда позволяют выделить преимущества и недостатки конкретного подхода  и перспективы его применения в условиях нашей страны.

Кейнсианский подход обеспечивает оперативное воздействие на объемы совокупного спроса. При этом существует необходимость значительных финансовых затрат, а это выражается в дополнительной нагрузке на бюджет, негативном влиянии  на уровень цен и т.д. Ограниченная применимость кейнсианских рецептов обусловлена  фактической неспособностью государства  финансировать соответствующие мероприятия за счет бюджетных источников. Вероятно, для правительства исчерпаны возможности для привлечения на эти цели значительных объемов заемных средств.

Либеральный подход исходит  из опоры на потенциал и инициативу частного сектора, а также на низкий объем прямых государственных затрат. Его недостатки - зависимость от конъюнктуры рынка и от уровня развития частного сектора. Реализации полноценной либеральной модели препятствуют низкая производительность труда, ограниченные инвестиционные ресурсы  и как следствие этого недостаток незанятых рабочих мест в частном  секторе, низкие доходы населения.

 
Схема формирования занятости и  регулирования рынка труда в  переходной период

Институциональный подход предполагает создание, внедрение н развитие рыночных институтов как на частной, так и на государственной основах, регулирующее воздействие которых сосредоточивается на обеспечении более эффективных с различных точек зрения взаимодействий между рыночными агентами, абстрагируясь при этом от действия целой группы неблагоприятных факторов, таких, как скрытая безработица, занятость в теневых секторах экономики, низкая производительность труда и др. Невозможность применения институциональных мер к национальному рынку труда обусловлена крайне низким уровнем доверия (как некой общей категории) в обществе, поэтому попытки государственного регулирования процессов на рынке труда натолкнутся, скорее всего, на непонимание или даже противодействие со стороны экономических агентов.

Для плановой экономики характерны поддержание высоких гарантий занятости, низкая трудовая мобильность и структурная  несбалансированность "рынка труда", характерной чертой которого является дефицит трудовых ресурсов.

Для снижения социальной напряженности  необходим разумный компромисс в применении мер регулирования рынка труда, декларированных в рассмотренных концепциях. Реализация принципа регулирования рынка труда отнюдь не означает возврата к административной системе, диктату ведомств, огосударствлению экономики. Регулирование осуществляется в рамках рыночных механизмов и наряду с чисто экономическими задачами позволяет решать социальные задачи (см. схему).

Политика занятости, подчиненная  интересам структурной перестройки  экономики, направленной на сохранение потенциала сырьевого сектора и  модернизацию отраслей обрабатывающей промышленности, интенсивное развитие сферы услуг и поддержку малого и среднего бизнеса, должна быть ориентирована  на следующие цели:

• смягчить и компенсировать краткосрочные и среднесрочные колебания в уровне занятости;
• создать условия для обеспечения предприятий рабочей силой;
• содействовать переобучению работников, чтобы впоследствии способствовать их стабильной занятости;
• обеспечить наличие рабочих мест для молодежи с учетом ее образования.

Цель политики занятости  в отношении убыточных производств (при беспристрастной оценке их финансового  состояния) можно определить как "управление упадком". Необходимость для правительства  их поддерживать диктуется рядом  причин. Во-первых, продукция целого ряда производств может стать  конкурентоспособной, по крайней мере, на внутреннем рынке (импортзамещение  как результат кризиса 1991-1995 гг., это подтверждает). Во-вторых, здесь  все еще заняты многие тысячи людей  и отказ от субсидирования таких  предприятий означал бы новое  значительное увеличение безработицы, нарастание недовольства работников деятельностью  правительства (постепенная модернизация, растянутая на несколько лет, позволит обеспечить переподготовку работников и их перераспреде-ление в растущие отрасли). В-третьих, исследуя причины сокращения занятости, следует учитывать, что свертывание производства лишь одна из них. Работники могут оказаться за воротами в результате как банкротства фирмы, так и предотвращения банкротства, как сокращения производства, так и расширения его масштабов, как из-за нехватки капиталовложений, что делает фирму неконкурентоспособной, так и в случае активной инвестиционной деятельности и технического перевооружения или вследствие различных видов реорганизации производства с целью повышения конкурентоспособности.

Поддержание текущей занятости  зачастую осуществляется не за счет создания новых рабочих мест, а путем  увеличения скрытой безработицы, перемещения  ее в старшие возрастные группы (досрочный  выход на пенсию). Свою роль может  сыграть и широкое использование  профессионального образования  для того, чтобы отсрочить вступление на рынок труда молодых людей, впервые приступающих к поискам  работы. Социальное использование этих каналов оправдано хотя бы численностью молодежи, нуждающейся в подготовке, и пожилых людей, готовых покинуть рынок труда, примиряясь с некоторым сокращением доходов.

Непродуманное расширение сферы  профессионального обучения, нечеткость или отсутствие государственных  приоритетов в ней, снижение качества подготовки специалистов, слабая привязка программ подготовки к потребностям производства, падение престижа профессий  научно-технического направления, чрезмерное расширение платного образования и  т.п. в условиях кризиса отечественного производства закладывают серьезную  проблему структурного несоответствия будущего спроса и предложения рабочей  силы в профессионально-квалификационном разрезе. Это, в свою очередь, приведет к увеличению потенциала внешней миграции. По данным Министерства внутренних дел Кыргызстана, не менее 350 тысяч (!) кыргызстанцев работают на территории России, и каждая третья-четвертая семья республики зависит от заработков своих родственников, проживающих в России. Иными словами, решая в какой-то мере сегодня конъюнктурную задачу снижения общей (в частности, молодежной) безработицы в Кыргызстане, система профессиональной подготовки кадров (особенно вузовская) объективно нацеливается на внешний рынок труда, что, возможно, неплохо с точки зрения отдельного выпускника, но, безусловно, нанесет ущерб качественному потенциалу рабочей силы страны.

В условиях дефицита квалифицированных  работников, ранее характерного для  республики, специалист с высоким  уровнем подготовки мог быть уверен, что найдет работу в той или  иной области. Сейчас особое значение приобретает направление узкой  профессиональной подготовки. Возросшая  специализация труда усложняет  межотраслевой перелив рабочей  силы, что также повышает структурную  компоненту безработицы. Проблема квалифицированных  рабочих кадров может стать серьезным  ограничением в движении по траектории экономического роста.

В долгосрочной перспективе  при благоприятном стечении обстоятельств  конкурентоспособность экономики  страны будет в значительной степени  определяться высокотехнологичными секторами  экономики. Тенденцию к снижению спроса на рабочую силу подкрепит  стремление и коммерческих структур, и государства перейти на новый  технологический уровень производства, прежде всего в приоритетных отраслях экономики. К сложившейся структурной  безработице добавится технологическая, что еще более повысит требования к инфраструктуре рынка труда, горизонтальной и вертикальной мобильности рабочей силы, системе подготовки кадров.