Проблемы и перспективы развития бюджетного федерализма

  Содержание

Введение............................................................................................................3

Глава 1. Состояние территориальных бюджетов на современном этапе

1.1 Развитие территориальных  финансов в России.........................................5

1.2 Финансовые  проблемы развития регионов................................................8

Глава 2. Анализ бюджетного федерализма в России

2.1 Распределение расходов на уровне бюджетной системы.......................19

2.2 Распределение  доходов на уровне бюджетной  системы........................27

Глава 3. Проблемы и перспективы развития бюджетного федерализма

3.1 Основные проблемы бюджетного федерализма в России.....................34

3.2 Перспективы  развития бюджетного федерализма.................................37

Заключение....................................................................................................42

Список литературы........................................................................................44

Приложение...................................................................................................46

Введение

На карте  мира не существует федераций, сопоставимых с Россией по числу административно-территориальных  образований низового уровня. Обеспечить устойчивость подобной системы, тем  более эффективно управлять ею, чрезвычайно  сложно. Одним из наиболее важных механизмов, позволяющих государству осуществлять социально-экономическое регулирование, является финансовая система общества, главное звено которой – бюджетная  система. Именно посредством бюджетной  системы государство образует централизованные фонды и воздействует на формирование децентрализованных фондов денежных средств, обеспечивая возможность выполнения возложенных на государственные  органы функций.

Бюджетная система Российской Федерации основывается на модели бюджетного устройства и  бюджетного процесса федеративного  государства, получившей название бюджетного федерализма.

Проблеме  бюджетного федерализма по праву  принадлежит важное место в реформировании бюджетной системы России на современном  этапе. От решения этой проблемы зависит  будущее России – сохранится ли она как единое государство, развивающееся  на основах подлинного федерализма, или распадется на ряд слаборазвитых  территориальных образований.

Бюджетный федерализм реализуется через единую социально-экономическую и бюджетно-финансовую политику государства. Это такая  организация бюджетных отношений, которая позволяет в условиях самостоятельности, автономии каждого  бюджета органично сочетать фискальные интересы Федерации с интересами ее субъектов и органов самоуправления. Однако не следует забывать, что  проблема бюджетного федерализма это  не только и не столько проблема взаимоотношения бюджетов различных  уровней бюджетной системы, это, прежде всего проблема взаимоотношений  государства и его граждан  посредством организации рационального  движения потоков финансовых ресурсов.

Целью работы является раскрытие основного экономического содержания бюджетного федерализма. Для  этого последовательно рассмотрены  сущность, принципы, модели, механизмы  функционирования, проблемы и направления  развития бюджетного федерализма.

Решение проблемы бюджетного федерализма в  конечном итоге позволит стабилизировать  российскую государственность, повысить управляемость и объективность  рыночной экономической системы.

В общем, необходимым для России является не только создание принципиально новой  системы межбюджетных отношений, но и осознание того, что эта система  должна быть ориентирована на реализацию совокупности интересов государства  в целом, его субъектов и граждан.

регион  территориальный бюджет федерализм

1. Сущность и принципы бюджетного  федерализма 

1.1 Понятие и сущность  бюджетного федерализма 

Россия  имеет уникальное государственное  устройство, где органически сочетаются признаки и территориальной, национальной федерации в соответствии с Конституцией. Российская Федерация «состоит из республик, краев, областей, городов федерального значения, автономных областей, автономных округов – равноправных субъектов  Российской Федерации»¹. «Федеральное устройство Российской Федерации основано на ее государственной целостности. Единстве системы государственной власти, разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ, равноправие и самоопределение народов в Российской Федерации».

Понятие бюджетный федерализм можно определить как отношения между федеральными органами власти и органами власти субъектов Федерации на основе сочетания  принципов централизма и децентрализма по поводу формирования и реализации бюджетной политики государства. Разграничения налогово-бюджетных полномочий, расходов и доходов, их распределения и перераспределения в бюджетной системе при высокой степени самостоятельности бюджетов и ответственности за результаты проводимой региональными и местными властями самостоятельной налогово-бюджетной политики исходя из единства общегосударственных интересов и интересов населения, включая интересы народов многонациональной Федерации, проживающих на территориях субъектов Федерации и входящих в них местных территориальных образований.²

Российский  бюджетный федерализм можно отнести  к кооперативной модели с элементами децентрализованной модели бюджетного федерализма. Суть российской модели бюджетного федерализма в том, что она предполагает партнерские отношения между федеральным центром и субъектами Федерации по бюджетным вопросам. Вместе с тем федеральное законодательство имеет приоритет над законодательством членов Федерации, так как оно отражает их общие интересы и прежде всего заинтересованность в обеспечении целостности и единства федеративного государства.³

Существенным  недостатком действующего бюджетного законодательства России является то, что важные принципы функционирования бюджетов разного уровня лишь декларируются, но не реализуются в конкретных нормах права. К примеру, в официальных документах разных государственных структур неоднократно декларировался отказ от избыточного вмешательства федеральных органов власти в решение вопросов регионального и местного значения. Однако реальная финансовая основа такого невмешательства до сих пор не создана, поскольку теоретически не проработан, а потому и практически нерешенным остается вопрос об оптимальной вертикальной структуре бюджетной системы РФ и путях приближения последней к такому оптимуму.

Анализ  вертикальной структуры бюджетной  системы страны показывает, что на протяжении последних лет постоянно  усиливается тенденция к централизации  значительной части бюджетных средств  на федеральном уровне. В определенной мере концентрация финансовых ресурсов на «верхнем» этаже государственного управления оправдана: решение общенациональных задач, в том числе связанных со структурными преобразованиями в экономике и социальной сфере, необходимость укрепления национальной безопасности, повышение эффективности деятельности государственных структур требуют бюджетных средств именно на федеральном уровне. Однако это не должно приводить к излишней концентрации средств в федеральном звене бюджетной системы РФ и происходить за счет ослабления территориальных бюджетов.

Субъекты  РФ, не говоря уже о муниципальных  образованиях, не наделены сегодня  теми доходными источниками, которые  позволяли бы им самостоятельно распоряжаться  бюджетными поступлениями. Характерной  тенденцией последних лет является постепенное уменьшение удельного  веса налоговых поступлений в  доходах территориальных бюджетов.⁴

В связи  с уменьшением налоговых поступлений  в составе доходов территориальных  бюджетов резко возросла зависимость  региональных бюджетов от федерального, а местных бюджетов – от региональных. Сложившаяся ситуация противоречит принципу реальной самостоятельности региональных и местных бюджетов, не способствует развитию местной инициативы, порождает финансовое иждивенчество.

В настоящее  время реальный баланс между доходами и расходами в территориальных  бюджетах обеспечивается не за счет роста  налоговых доходов, адекватных росту  расходов, в том числе передаваемых с федерального уровня, а за счет оказания финансовой помощи, выделяемой из федерального бюджета.

  В условиях огромной дифференциации уровня бюджетной обеспеченности, характерной для разных регионов России, финансовая помощь федерального бюджета, оказываемая субфедеральным и муниципальным образованиям, необходима. Однако вряд ли правильно каждого субъекта РФ превращать в получателя межбюджетных трансфертов, для чего на федеральном уровне приходится централизовать огромные доходы.

Баланса между доходами и расходами бюджета  необходимо добиваться, прежде всего, путем построения оптимальной модели разграничения налоговых доходов  между уровнями власти, а не ориентироваться главным образом на разные формы перераспределения бюджетных средств. К тому же следовало бы отказаться от чрезмерно разросшихся в последние годы фондов финансовой поддержки и перейти к более рациональной системе распределения налоговых доходов между бюджетами разных уровней.

Как показывает практика, в последние годы систематически увеличивался объем финансовой помощи, оказываемой из федерального бюджета. Связано это с тем, что реальный баланс между доходами и расходами в территориальных бюджетах обеспечивался не за счет роста в них налоговых доходов, адекватных росту расходов, в том числе передаваемых с федерального уровня, а за счет оказания финансовой помощи, выделяемой из федерального бюджета. Однако многолетняя практика оказания финансовой помощи не только не привела к нивелированию чрезмерных различий в бюджетной обеспеченности регионов и муниципальных образований, но еще и усилила их, наводя на мысль об известной ущербности существующего механизма выделения межбюджетных трансфертов.

1.2 Принципы и инструменты  бюджетного федерализма в РФ

Наличие федеративного административно-территориального устройства само по себе еще не является достаточным признаком бюджетного федерализма. Бюджетный федерализм предполагает не только большую децентрализацию бюджетной системы, но и большую ответственность, и самостоятельность всех ее звеньев. Это отражено в принципах межбюджетных отношений.⁵

Межбюджетные  отношения – это отношения между органами власти, преимущественно разных уровней, по разграничению на постоянной (без ограничения сроком) основе расходных и доходных полномочий, соответствующих им расходов и в максимально возможной степени доходных источников, а также межбюджетному регулированию: возможному распределению некоторых налогов по временным (не менее чем на очередной финансовый год) нормативам отчислений между бюджетами разных уровней и перераспределению средств из бюджетов одного уровня бюджетной системы в другой в разных формах в целях обеспечения доступа граждан на всей территории страны к получению бюджетных услуг в объеме и качестве не ниже минимально необходимого уровня.

Потребность в таком регулировании возникает  в основном тогда, когда у органов  власти нижестоящего территориального уровня при формировании бюджетов не хватает по объективным причинам средств от доходных источников, закрепленных на постоянной основе полностью или  частично, для обеспечения минимально необходимых расходов в соответствии с возложенными на них функциями  и полномочиями.

Межбюджетное  регулирование осуществляется, как  правило, органами власти вышестоящего уровня путем вертикального (между  разными звеньями бюджетной системы) и горизонтального (в разрезе  бюджетов одного и того же звена  бюджетной системы) выравнивания бюджетной  обеспеченности территориальных образований, у которых она ниже минимально необходимого уровня. Термин бюджетное  регулирование может иметь расширительное толкование, учитывая регулирующее воздействие  через бюджетную систему на экономические  и социальные процессы в стране.⁶

Горизонтальное  выравнивание в некоторых странах (например, в Германии) происходит и  в порядке централизованного  изъятия (через соответствующий  расчетный (клиринговый) центр при  министерстве финансов ФРГ, минуя федеральный  бюджет) по прогрессивной шкале в  форме отрицательных трансфертов  средств из бюджетов, где такая  обеспеченность выше среднего уровня, в пользу бюджетов, где она меньше этого уровня.

Межбюджетное  регулирование не ограничивается выравниванием  бюджетной обеспеченности территориальных  образований, где она меньше минимально необходимого уровня. В его функции  входят также возмещение бюджетам дополнительных расходов или потерь доходов, вызванных  решениями, принятыми органами власти другого уровня, и возможное долевое  участие бюджетов вышестоящего уровня в расходах нижестоящих бюджетов, имея в виду стимулирование приоритетных (наиболее социально значимых) с  позиции вышестоящих органов  власти направлений расходования средств  этих бюджетов.

В большинстве  стран межбюджетное регулирование  производится переводом средств  в разных формах непосредственно  из бюджета вышестоящего уровня в  соответствующие нижестоящие бюджеты. В отдельных странах (например, Австрии, Германии, Индии, России) для этой цели используются и совместные (общие) налоги, когда некоторые из них распределяются на временной основе (с определением срока не менее чем на очередной  финансовый год) между разными уровнями бюджетной системы

В Российской Федерации разграничение видов  доходов (на постоянной основе) между  уровнями бюджетной системы обеспечивается через раздельные и совместные налоги. А межбюджетное регулирование осуществляется, прежде всего отчислением от регулирующих налогов (совместных налогов, которые  «расщепляются» между уровнями бюджетной системы по временным нормативам). Но с 2006 г. возможность применения таких нормативов в качестве дополнительных (дифференцированных) к единым процентным долям налогов, закрепляемым на постоянной основе, предусматривается только внутри субъектов РФ и лишь по налогу на доходы физических лиц взамен дотаций местным бюджетам, исчисленных (подушевым методом) на формализованной основе.

Межбюджетные  отношения в федеративных государствах имеют особенности, которые диктуются  бюджетным устройством государства  и степенью развития бюджетного федерализма. Сущность его выражается через его основные принципы. К ним относятся следующие:

• наличие не менее трех основных уровней бюджетной системы;
• единство общегосударственных интересов и интересов населения как основа сочетания интересов всех трех уровней власти по бюджетным вопросам;
• сочетание принципов централизма и децентрализма при разграничении налогово-бюджетных полномочий, расходов и доходов, распределении и перераспределении последних в бюджеты разных уровней на объективной основе;
• ведущая роль федерального бюджета как выражающего общие интересы всех субъектов федерации в сочетании с высокой степенью самостоятельности бюджетов и ответственности органов власти каждого уровня за сбалансированность бюджета, бюджетную обеспеченность, соответствующую налоговому потенциалу на данной территории, с предоставлением им необходимой для этого налоговой инициативы;
• активное участие субъектов федерации в формировании и реализации налогово-бюджетной политики государства, включая межбюджетные отношения.⁷

Объективной основой сочетания интересов  бюджетов всех уровней является то, что конечной целью органов власти любого уровня должны быть интересы населения.

Сочетание принципов централизма и децентрализма в условиях бюджетного федерализма означает, что наряду с тенденцией децентрализации, характеризующейся усилением демократических начал организации и функционирования бюджетной системы страны, необходимыми условиями являются сохранение единства государства, финансовое обеспечение общих общественных потребностей как полностью бесплатных для населения (государственное управление, оборона и некоторые другие), в отличие от таких общественных потребностей, которые могут быть частично платными. Это предопределяет соблюдение приоритета федерального бюджета, выражающего общие интересы всех членов Федерации.

Высокая степень самостоятельности бюджетов разных уровней и ответственности  органов власти за сбалансированность бюджета, бюджетную обеспеченность предопределяет повышение их заинтересованности в наращивании налогового потенциала, своевременном и полном сборе  налогов, а также в эффективном  расходовании бюджетных средств. Такая  самостоятельность бюджетов характерна для классического бюджетного федерализма, так как она позволяет проводить  на региональном и местном уровнях  самостоятельную налогово-бюджетную  политику в пределах своей компетенции.⁸

1.3 Разграничение и распределение доходов БС РФ

Основными функциями межбюджетных отношений  являются выравнивание бюджетной обеспеченности тех территориальных образований, где она меньше минимально необходимого уровня (обеспечивающего соблюдение конституционных и других государственных  социальных гарантий на всей территории страны), и стимулирование наращивания  налогового потенциала, своевременного и полного сбора платежей в  бюджет на подведомственной территории, а также рационального и эффективного их расходования. Обе эти функции  подлежат реализации в сочетании  – как двуединый процесс. Поэтому, когда выравнивающая функция становится преобладающей, вступая в противоречие со стимулирующей функцией, требуется внесение корректив в действующий механизм межбюджетных отношений.

Разграничение доходов означает законодательное  закрепление федеральными органами государственной власти соответствующих  видов доходов (полностью или  частично) на постоянной основе за бюджетами  бюджетной системы Российской Федерации.

Распределение доходов представляет собой передачу органами государственной власти и  органами местного самоуправления доходов, закрепленных за бюджетами, в иные бюджеты  бюджетной системы Российской Федерации  по нормативам отчислений, устанавливаемым  на постоянной основе или на очередной  финансовый год.

Разграничение доходов между бюджетами бюджетной  системы согласно БК РФ характеризуется  следующим:

• федеральные налоги и сборы, а также налоги, предусмотренные специальными налоговыми режимами, полностью или частично закрепляются за федеральным бюджетом, бюджетами субъектов РФ, бюджетами муниципальных районов, бюджетами городских округов и бюджетами городских и сельских поселений (при этом в городские бюджеты городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга федеральные налоги и сборы, налоги, предусмотренные специальными налоговыми режимами, подлежат зачислению по нормативам, установленным для бюджетов субъектов РФ и муниципальных образований);
• региональные налоги полностью закрепляются за бюджетами субъектов РФ;
• местные налоги полностью закрепляются за бюджетами городских округов и бюджетами городских и сельских поселений, на территории которых они взимаются; за бюджетами муниципальных районов закрепляются местные налоги, взимаемые на межселенных территориях;
• неналоговые доходы полностью или частично закрепляются за федеральным бюджетом, бюджетами субъектов РФ, бюджетами муниципальных

районов, бюджетами городских округов  и бюджетами городских и сельских поселений.

  Разграничение доходов между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации можно представить в виде таблицы 2.1

Таблица 2.1.

Разграничение доходов между бюджетами бюджетной  системы Российской Федерации

Распределение доходов между бюджетами бюджетной  системы Российской Федерации с 01.01.2005 (в части местных налогов  с 01.01.2006) согласно порядку, установленному БК РФ, осуществляется следующим образом:

– органы государственной власти субъектов РФ в законодательном порядке (за исключением закона субъекта РФ о бюджете субъекта РФ на очередной финансовый год или иного закона субъекта РФ на ограниченный срок действия) могут устанавливать для муниципальных образований субъекта РФ нормативы отчислений в местные бюджеты от отдельных федеральных и региональных налогов и сборов, налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, подлежащих зачислению в бюджет субъекта РФ. При этом должны раздельно устанавливаться единые нормативы для всех поселений и единые нормативы для всех муниципальных районов субъекта РФ; нормативы отчислений в бюджеты городских округов субъекта РФ определяются как сумма нормативов, установленных для поселений и для муниципальных районов;

– органы местного самоуправления муниципальных районов своими решениями (за исключением решения о бюджете муниципального района на очередной финансовый год или иного решения на ограниченный срок действия) могут устанавливать единые для всех поселений муниципального района нормативы отчислений в бюджеты поселений от федеральных, региональных и местных налогов и сборов, налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, подлежащих зачислению в бюджет муниципального района;

Аналогичное право в соответствии с Федеральным  законом от 27.12.2005 №198-ФЗ предоставляется органам местного самоуправления муниципальных районов, которые могут устанавливать дополнительные (дифференцированные) нормативы отчислений в бюджеты поселений от любых федеральных, региональных и местных налогов и сборов, налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, подлежащих зачислению в бюджет муниципального района, с целью полной или частичной замены дотаций поселениям из районных фондов финансовой поддержки поселений.

– органы государственной власти субъектов РФ (законом субъекта РФ о бюджете субъекта РФ на очередной финансовый год) могут устанавливать дополнительные нормативы отчислений в местные бюджеты от налога на доходы физических лиц, подлежащего зачислению в бюджет субъекта РФ. Дополнительные нормативы могут утверждаться с целью полной или частичной замены дотаций, причитающихся муниципальным образованиям из региональных фондов финансовой поддержки поселений и региональных фондов финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов);

– органы государственной власти субъектов РФ обязаны установить единые и (или) дополнительные нормативы отчислений в местные бюджеты от налога на доходы физических лиц исходя из зачисления в местные бюджеты не менее 10% налоговых доходов консолидированного бюджета субъекта РФ от указанного налога;

– органы государственной власти городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга определяют порядок установления и значения нормативов отчислений от федеральных и региональных налогов и сборов, а также налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, в бюджеты внутригородских муниципальных образований.

Соответственно  зачисление доходов в бюджеты  на основе их распределения согласно БК РФ предусмотрено только для местного уровня бюджетной системы Российской Федерации.

Федеральные органы государственной власти устанавливают механизм распределения доходов от уплаты акцизов на автомобильный и прямогонный бензин, дизельное топливо, моторные масла для дизельных и (или) карбюраторных (инжекторных) двигателей, акцизов на алкогольную продукцию между бюджетами субъектов РФ по дифференцированным нормативам отчислений.

Согласно действующему бюджетному законодательству РФ распределение доходов между бюджетами бюджетной системы РФ может быть представлено в виде таблицы  приложение 1  

Различие между разграничением и распределением доходов между бюджетами БС РФ может быть проведено по следующим критериям

Таблица 2.2.

Сравнительная характеристика разграничения и  распределения доходов между  бюджетами бюджетной системы  Российской Федерации

В отличие от разграничения доходов между бюджетами, которое относится к компетенции только федеральных органов государственной власти, распределение доходов между бюджетами может осуществляться органами государственной власти обоих уровней и органами местного самоуправления муниципальных районов. При этом нормативы по доходам, закрепляемым за бюджетами в порядке их разграничения, определяются БК РФ; нормативы отчислений по доходам, распределяемым между бюджетами, могут устанавливаться иными (кроме БК РФ) актами бюджетного законодательства Российской Федерации. Для бюджетов субъектов РФ и бюджетов муниципальных образований различного вида законодательством Российской Федерации предусматривается как закрепление за ними доходов в порядке разграничения, так и передача им доходов, подлежащих зачислению в иные бюджеты. В то же время в федеральный бюджет могут зачисляться только закрепленные за ним доходы, а в бюджеты внутригородских муниципальных образований городов федерального значения – только доходы, передаваемые им органами государственной власти городов Москвы и Санкт-Петербурга. Бюджетным кодексом РФ определяются нормативы зачисления в бюджеты всех видов налогов, предусмотренных Налоговым кодексом РФ. При этом устанавливаются единые нормативы для бюджетов субъектов РФ, единые нормативы для бюджетов поселений, единые нормативы для бюджетов муниципальных районов и единые нормативы для бюджетов городских округов, закрепляемые за соответствующими бюджетами исключительно на постоянной основе. В свою очередь передача доходов в порядке их распределения осуществляется путем установления нормативов отчислений в нижестоящие бюджеты от любых видов налогов, зачисляемых в бюджеты субъектов РФ и бюджеты муниципальных районов. Причем могут устанавливаться как единые нормативы отчислений для бюджетов поселений, единые нормативы для бюджетов муниципальных районов и единые нормативы для бюджетов городских округов, утверждаемые на постоянной основе, так и дифференцированные нормативы отчислений для местных бюджетов и для бюджетов субъектов РФ, принимаемые на очередной финансовый год.