Проблемы и перспективы развития территориальных бюджетов

    СОДЕРЖАНИЕ

ВВЕДЕНИЕ……………………………………………………………………3  

ГЛАВА 1. СОДЕРЖАНИЕ МЕСТНЫХ ФИНАНСОВ……………………..5 

    1. Понятие местных  финансов……………………………………..5
    2. Функции местных финансов…………………………………….8
 

ГЛАВА 2. АНАЛИЗ БЮДЖЕТОВ ОБЛАСТЕЙ РЕСПУБЛИКИ КАЗАХСТАН………………………………………………………………….13 

     2.1. Прогнозирование поступлений в  территориальные бюджеты….13

    2.2. Формирование  расходов территориальных бюджетов…………..17

    2.3.Анализ формирования  и использования территориальных 

    бюджетов…………………………………………………………………20 

ГЛАВА 3. ПРОБЛЕМЫ И ПЕРСПЕКТИВЫ РАЗВИТИЯ ТЕРРИТОРИАЛЬНЫХ БЮДЖЕТОВ…………………………………………28 

ЗАКЛЮЧЕНИЕ………………………………………………………………….32 

СПИСОК  ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ…………………………….33 
 

 

ВВЕДЕНИЕ 

    Широкомасштабный  переход к рыночной экономике при неотработанности механизма управления процессом привел к тому, что каждая область Казахстана, адаптируясь к новым условиям, пытается вырабатывать собственную модель экономического поведения, в основе которой лежит одна цель - любыми путями решить социальные проблемы и удержать спад производства. Такой путь перехода к рынку не может быть эффективным. Из поля зрения региональных органов управления выпадает решение стратегических задач, теряется управляемость экономикой. Возникла необходимость радикального переосмысления ряда проблем управления социально-экономическим развитием регионов. Оно должно основываться на новых принципах территориального хозяйствования:

    • соизмерения доходов с расходами, возмещения расходов за счет собственных доходов, получаемых от результатов хозяйственной деятельности (окупаемость);

    • превышения доходов над расходами (обеспечение самофинансирования);

    • материальной и моральной ответственности и заинтересованности за результаты хозяйственной деятельности;

    • решения социальных и внутрирегиональных экономических проблем за счет получаемого на территории дохода.

    Соблюдение  указанных принципов исходит  из того важного положения, что успех  реформирования экономики Казахстана определяется тем, как он будет проходить в регионах. Иными словами, движущим мотивом в достижении стабилизации экономики и перехода к рынку выступают региональные интересы, преследующие в конечном счете общую для страны цель, - преодолеть экономический кризис и с меньшими социально-экономическими потерями перейти к рыночной экономике.

    Рыночная  экономика, как известно, предполагает свое развитие на здоровой социально-экономической и экологической основе за счет внутренних ресурсов и резервов. Это возможно при наличии четких механизмов правового, экономического и организационного регулирования процесса производства и распределительных отношений на региональном и республиканском уровнях. Поскольку такие механизмы еще не отработаны, мы сочли своим долгом высказать ряд соображений по этому поводу, не претендуя на их бесспорность.

    Один  из главных принципов, по которому развивается экономика регионов мира, - это принцип "жить по заработанным средствам". Он предполагает прежде всего установление контроля за соблюдением экономических пропорций, протекающих на соответствующих территориях. В настоящее время этот принцип осуществляется лишь на макро - уровне страны. Что же касается локального уровня, то контроль за пропорциями материального производства между различными функциональными группами отраслей промышленности, структурными пропорциями в распределении валового внутреннего продукта (ВВП) и национального дохода (чистой продукции на уровне области), а также в сфере распределительных отношений (прежде всего соотношений ввоза-вывоза продукции, как важнейшего источника формирования его ресурсов), в настоящее время не осуществляется. В недалеком прошлом была предпринята попытка на уровне Госкомитета РК по статистике и анализу разрабатывать балансы СОП по областям, но она оказалась непродолжительной. Предпринимались попытки разработки межотраслевых балансов производства и распределения продукции (МОБ) по отдельным областям (Карагандинская, Павлодарская, Жезказганская. Семипалатинская и др.). Они предоставляли местным органам управления богатейшую информацию об имеющихся диспропорциях в экономике региона и потерях, которые несет при этом территория. Но разработка таких балансов носила эпизодический характер, проводилась в основном для научных целей, поскольку рекомендации по результатам этих разработок на местах практически не использовались. 
 

 

Глава 1. Содержание местных финансов 

    1. Понятие местных финансов
 

     Местные финансы представляют собой экономические  отношения, посредством которых местные органы управления мобилизуют, распределяют и используют в соответствии с возложенными на них функциями часть общественного продукта в денежной форме. Местные финансы являются важной составляющей финансовой системы государства. Они включают местные бюджеты, специальные внебюджетные фонды и финансы хозяйствующих субъектов, находящиеся в собственности местных органов управления.

     Структура и направление местных финансов определяются функциям местных органов  власти и управления - маслихатов (собраний депутатов), местной администрации  и местного самоуправления.

     В настоящее время, в условиях рыночных отношений, сфера деятельности местных органов расширяется и они приобретают значительную самостоятельность в решении проблем социального, экономического, экологического, демографического характера.

     На  местные органы управления возложены  важные задачи по претворению в жизнь  социальных программ государства.

     Финансирование  мероприятий по обслуживанию населения  в основном осуществляется за счет местных финансовых ресурсов. Отрасли  социально-бытовой инфраструктуры предоставляют населению услуги за счет фондов, которые в подавляющей  части формируются из бюджетных средств.

     Финансовые  отношения в местном звене  регулируются Законом «О местном  государственном управлении», «Бюджетным кодексом Республики Казахстан», ежегодным  «Законом о Республиканском бюджете» и другими законами о хозяйственной и финансовой деятельности.

     Важная  роль в местных финансах принадлежит  местным бюджетам, являющихся финансовой базой многогранной деятельности местных  органов власти и управления.

     Местные бюджеты (областей, городов, районов) в Казахстане занимают по доходам порядка 47%, а по затратам около 49% от объемов средств государственного бюджета (2004 г.). 78% всех районных и городских (городов областного подчинения) являются дотационными (из 193 таких бюджетов). Согласно Бюджетному кодексу Республики Казахстан местный бюджет включает областной бюджет, бюджет города республиканского значения, столицы, бюджет района (города областного значения).

     Областным бюджетом, бюджетом города республиканского значения, района (города областного значения) столицы является централизованный денежный фонд, формируемый за счет налоговых и других поступлений, определенных Бюджетным кодексом, и предназначенный для финансового обеспечения задач и функций местных государственных органов областного уровня, города республиканского значения, столицы, района (города областного значения) подведомственных им государственных учреждений и реализации государственной политики в соответствующей административно-территориальной единице.

     В бюджетном виде организации финансовых отношений сосуществуют две тенденции:

     1) централизация системы форм и методов управления движением финансовых ресурсов как отражение более общего процесса развития централизованных начал в управлении экономикой с целью выхода из кризиса и стабилизации;                                                  

     2) децентрализация финансов с усилением функций местных органов власти и управления в формировании и использовании финансовых фондов.

     Вторая  тенденция обосновывается приближенностью  местных органов к местным  условиям, их большей заинтересованностью в социально-экономическом развитии территорий.

     Принципом администрирования финансовых отношений является возможность осуществления контрольной функции финансов: чем в меньшей степени определенное финансовое отношение поддается формальному контролю, тем желательнее отнесение его к децентрализованному регулированию, и наоборот, при хорошей контролируемости - к централизованному регулированию.

     С другой стороны, регионы представляют собой части единого хозяйственного комплекса, находящегося в определенной соподчиненности и не могут существовать вне него. Содержание и характер регионального воспроизводства определяется основными закономерностями развития всего общественного воспроизводства. Поэтому предполагается необходимость централизма в управлении в разумных, обусловленных реальным состоянием производства пределах.

     Структура местных бюджетов аналогична структуре  республиканского бюджета и состоит  из следующих разделов:

     1) доходы (налоговые поступления; неналоговые  поступления; доходы от операций с капиталом; полученные официальные трансферты);

     2)затраты;                                                                   

     3) операционное сальдо;                          

     4) чистое бюджетное кредитование (бюджетные  кредиты; погашение бюджетных  кредитов);

     5) сальдо по операциям с финансовыми  активами (приобретение финансовых  активов; поступления от продажи  финансовых активов государства);

     6) дефицит (профицит) бюджета;

     7)   финансирование  дефицита  (использование   профицита) бюджета (поступление займов; погашение займов; движение остатков бюджетных средств).

     Поступления в областной бюджет:

     Налоговые поступления: индивидуальный подоходный налог, социальный налог, по нормативам распределения доходов, установленным областным маслихатом; ряд плат и сборов.

     Неналоговыми  поступлениями в областной бюджет являются:

     доходы  от коммунальной собственности, поступления  от реализации товаров (работ, услуг), поступления  от проведения государственных закупок, организуемых государственными учреждениями, финансируемыми из областного бюджета;

     штрафы, пени, санкции, взыскания, налагаемые государственными учреждениями, финансируемыми из областного бюджета;

     официальные трансферты из республиканского бюджета  и из бюджетов районов (городов областного значения);

     поступления от продажи основного капитала - государственного имущества, закрепленного за государственными учреждениями, финансируемыми из областного бюджета.

     В областной бюджет зачисляются поступления  от погашения выданных из областного бюджета кредитов, продажи финансовых активов государства, находящихся в областной коммунальной собственности, займов местных исполнительных органов областей.

     Поступления в бюджет города республиканского значения, столицы.

     Налоговыми  поступлениями в бюджет города республиканского значения, столицы являются:

     индивидуальный  подоходный налог, социальный налог, налог  на имущество, земельный налог, единый земельный налог, налог на транспортные средства (по нормативам распределения  доходов); акцизы на все виды спирта, алкогольную продукцию, табачные изделия (произведенные на территории Республики Казахстан) икру осетровых и лососевых рыб, игорный бизнес, организацию и проведение лотерей, легковые автомобили, бензин (за исключением авиационного) и дизельное топливо.

     Неналоговыми  поступлениями этого уровня являются:

     доходы  от коммунальной собственности, поступления  от реализации товаров (работ, услуг) государственными учреждениями и разные поступления, аналогичные поступлениям в областной  бюджет, но администрируемые органами управления города республиканского значения, столицы.

     Поступления в бюджет района (города областного значения).

     Налоговыми  поступлениями в бюджет района (города областного значения) являются: индивидуальный подоходный налог, социальный налог (по нормативам распределения доходов, установленным областным маслихатом); налог на имущество физических лиц, индивидуальных предпринимателей и юридических лиц; земельный налог; единый земельный налог; налог на транспортные средства с физических и юридических лиц; некоторые виды акцизов.

     Неналоговыми поступлениями района, города являются до-ходы, сборы, платы, соответствующие данному уровню управления.

     Соотношение между отдельными категориями поступлений  в местные бюджеты, в среднем  по Казахстану сложилось в пользу налоговых (61,5%), из которых преобладает социальный налог (28,0%), индивидуальный подоходный налог - 16,4%, налоги на собственность (на имущество, землю, на транспортные средства) - около 14%.

     Вторым  источником поступлений являются трансферты из республиканского бюджета. В среднем, они занимают около 34,8% поступлений, в бюджетных некоторых субвенциальных областей данный источник занимает до 50%, поскольку собственных налоговых и других поступлений не хватает для достижения приемлемого уровня финансирования социально-экономических потребностей. Это связано с тем, что в таких областях имеется узкая налоговая база, представленная маломощными хозяйствующими субъектами, фискальный потенциал которых невелик. 

    1. Функции местных финансов
 

      Бюджетное регулирование социально-экономического развития регионов можно свести к двум направлениям:

  1. выделение финансовых ресурсов для развития территорий;
  2. регулирование величины финансовых ресурсов, оставляемых в распоряжении административно-территориальных единиц.

      Первое  направление включает в себя следующие методы регулирования: дотации, субвенции, субсидии, формирование и использование резервов средств. Данные методы обеспечивают финансовую базу функционирования учреждений социально-культурной сферы с заданным уровнем удовлетворения потребностей населения в услугаx этой сферы: в нынешних условиях кризисного состояния общества этот уровень может обеспечиваться только на минимально гарантированной отметке.

      В зарубежной практике дотации и субвенции  являются двумя разновидностями субсидий, а метод субсидирования используется как основной способ покрытия расходов при недостаточности собственных финансовых ресурсов, т.е. как финансовая помощь.

      Дотации выделяются на безвозвратной основе в разных формах: возмещения разниц в ценах; покрытия убытков предприятий и организаций, отраслей; сбалансирования нижестоящих бюджетов.

    Отличительной чертой дотации является ее независимость от изменения и размера расходов у получателей дотаций.

      Система дотаций в переходный к рынку  период заменяется методом субвенций. Это вызвано низкой эффективностью дотационного финансирования, которое не стимулирует получателей дотаций к рациональному использованию финансовых ресурсов, порождает у них иждивенческие настроения.

      Субвенции предполагают конкретный целевой характер предоставляемых средств, соизмеряются с расходами пользователей и являются долей государства в покрытии определенных расходов. В случае нецелевого использования субвенционных средств они подлежат возврату органу, предоставляющему их. Это позволяет рационально использовать финансовые ресурсы, поощрять определенные расходы, удовлетворять наиболее важные потребности, гибко и оперативно регулировать развитие регионов, отраслей, отдельных предприятий и организаций.

      Второе  направление бюджетного регулирования  – определение величины средств, оставляемых в регионе – можно свести к двум основным видам:

    1. установление процентных отчислений в нижестоящие бюджеты по каждому конкретному виду общегосударственных налогов;
    2. все бюджетные источники закрепляются за низовыми бюджетами, из которых в вышестоящие бюджеты перечисляется фиксированная, заранее установленная сумма полученного дохода; эта сумма может устанавливаться по годам с определенным приростом, т.е. быть прогрессивной величиной.

      Все другие модели бюджетных взаимоотношений являются комбинациями приведенных моделей.

      Выбор модели организации бюджетных взаимоотношений  возможен на основе анализа конкретных социально-экономических условий  того или иного региона, сложившихся  бюджетных взаимоотношений, порядка  регулирования бюджета.

      Различия  в финансировании вызываются разными  факторами:

  1. сложившимися уровнями экономического развития и обеспеченностью административно-территориальных единиц объектами социально-бытовой инфраструктуры
  2. возможностями самофинансирования потребностей регионов;
  3. необходимостью улучшения социально-экономической и экологической обстановки в регионах;
  4. степенью участия в решении общенациональных программ развития и возрождения территорий;
  5. природно-климатическими условиями.

      Аналогичная ситуация состояния бюджетного финансирования в соответствии с факторами влияния на их объемы характерна и для нижестоящих административно-территориальных подразделений.

      В областях с более развитой экономикой отклонения отрицательны, что соответствует  ситуации, когда финансирование социально-экономического развития осуществляется в значительной мере за счет средств предприятий, расположенных на их территориях. Это Жезказганская, Жамбылская, Актюбинская, Восточно-Казахстанская, Талдыкорганская, Карагандинская области, г. Алматы

      Более того, с помощью бюджетного механизма целесообразно перераспределять региональную ренту в пользу территорий, недостаточно развитых в социально-экономическом отношении. Это подтверждается мировой практикой.                                          

      Под региональной рентой понимается величина доходов территории, региона, другой административной или экономической единицы, превышающей средний уровень по стране в силу действия следующих факторов:     

  1. наличия богатых разработанных природно-сырьевых ресурсов;                                       
  2. развитого экономического потенциала в связи со сложившейся системой разделения труда, концентрирование производства и квалифицированной рабочей силы;   
  3. выгодными природно-климатическими условиями, влияющими на продуктивность сельскохозяйственного производства.

      Однако  перераспределение региональной ренты  должно иметь объективные пределы, чтобы не нарушать заинтересованность регионов-доноров в использовании части собственных финансовых ресурсов для саморазвития. В этом случае может быть применен метод постепенного приближения (сближения) уровня наиболее значимых расходов в расчете на одного жителя - удельного уровня, и аналогичного показателя в среднем по стране. Такими расходами следует признать расходы на социально-культурные мероприятия. Выбор данной группы расходов в качестве критерия перераспределения региональной ренты обусловливается не только в обеспечении коренных нужд населения, т.е. с социальной точки зрения. В условиях кризиса экономики финансирование сферы материального производства существенно сокращается, тем более при дефицитности государственного бюджета; поэтому проблема может рассматриваться с точки зрения эффективности финансирования социальной сферы. Имеются в виду не только количественные масштабы этого процесса, но и обратное его влияние на темпы развития всего воспроизводства.

      Вложения  финансовых ресурсов в отрасли социальной инфраструктуры (образование, здравоохранение, социальное обеспечение), культурной (библиотеки, музеи, театры, кинопрокат, телевидение, радио, другие объекты культуры и искусства), научной (научно-исследовательские учреждения и организации), бытовой (транспорт, дорожное и коммунальное хозяйство) эффективны по принципу обратной связи.

      Эти инвестиции в непроизводственные объекты обслуживают потребности населения, степень удовлетворения которых определяет социальное, духовное и нравственно-психологическое состояние общества и отдельного человека. Работоспособность людей, активная гражданская позиция формирует понятие человеческого фактора, действие которого приводит в сфере полезной деятельности к повышению производительности общественного труда. Количественная оценка взаимосвязи инвестиций в социальную, культурную, научную и бытовую инфраструктуры и их отдачи затруднительна, так как экономический эффект здесь сопрягается с социальным. Но в целом зависимость прослеживается в долговременном плане по приращению сводных экономических показателей по республике, региону: производительности труда, валового общественного продукта, национального дохода.

      Рост  количественных и качественных показателей  непроизводственной сферы в результате действия рассмотренных факторов в конечном счете приводит к соответствующему росту объемов финансовых ресурсов. Вложения в долговременном плане окупаются при условии соблюдения их первоначальной критической массы: она должна быть не менее затрат предшествующего периода в расчете на одного жителя с учетом поправки на инфляционное обесценение денежных средств. Обязательным условием является также соблюдение нормативных сроков освоения инвестиций. Зарубежная практика свидетельствует о высокой отдаче вложений средств в социально-культурную и бытовую инфраструктуры, т.е. в человека: часто эффективность подобных инвестиций превышает аналогичную в производственную сферу.

      Расходы по финансированию непроизводственной сферы осуществляет государство за счет финансовых ресурсов, поступивших от предприятий и средств населения, в порядке перераспределения; предприятия дополнительно финансируют социальные потребности своих коллективов за счет собственных средств.

      Процессы  воздействия инвестиций в социально-культурную сферу предприятий на активизацию производственной деятельности их трудовых коллективов аналогичен рассмотренному в общегосударственном масштабе. На предприятиях, т.е. на микроуровне управления, возможна количественная оценка этого взаимовлияния путем расчетов и выделения факторов, оказывающих прямое или опосредованное воздействие на результаты производства. Если эти процессы протекают в государственном секторе экономики и на них оказывают корректирующее воздействие государственные органы, то имеет место государственное регулирование в сфере финансов предприятий и организаций отраслей народного хозяйства.

      Регулирование процесса вложения средств со стороны государства позволяет направлять их на первостепенные цели и в достаточных объемах, что не могут осуществить предприятия из-за децентрализации финансовых ресурсов. Поэтому роль государственного финансового регулирования развития непроизводственных сфер остается и будет оставаться определяющей.

      Предлагаемый  процесс выравнивания уровней социального развития регионов может быть достигнут двумя путями:

  1. через создание республиканского регионального фонда, формируемого за счет региональной ренты, отчисляемой по стабильным нормативам, и последующего распределения средств фонда в виде субвенций нуждающимся территориям и административным единицам. Норматив отчислений от ренты можно установить дифференцирование в зависимости от величины превышения ее удельного уровня над средним по республике по отношению к какому-либо макроэкономическому показателю: валовому общественному продукту, валовому внутреннему продукту, национальному доходу, валовому доходу и др. При этом возможно применение принципа прогрессии норматива по скользящей или ступенчатой ставке в зависимости от степени отклонения удельного показателя региональной ренты и среднего показателя по стране;
  2. через механизм регулирования бюджетных ассигнований регионам и административным единицам с использованием специальных расчетных коэффициентов и нормативов социальной обеспеченности.

       Более предпочтителен второй путь, так как  в первом случае распределение средств  фонда регионального регулирования может зависеть от субъективных решений распорядителен этого фонда.

      Методика  расчетов сводится к следующему. Из всей совокупности средств, фактически израсходованных в регионе за отчетный период, выделяют расходы по защищенным статьям (социальное обеспечение, затраты на оплату труда в учреждениях образования и здравоохранения);сюда следует отнести также расходы на содержание органов обеспечения и охраны правопорядка. Расходы на эти цели выделяются из соответствующих бюджетов в первоочередном и безусловном порядке. Остальные же расходы по организациям, состоящим на бюджетном финансировании и по оставшимся статьям затрат по учреждениям образования и здравоохранения должны рассчитываться дифференцированно Эти расходы должны корректиро-ваться с учетом возможностей республиканского и местных бюджетов и быть приближены к уровням рациональ-ных нормативов социальной обеспеченности на одного жителя республики.

Проблемы и перспективы развития территориальных бюджетов