Проблемы коррупции в аппарате административно-государственного управления
Введение
Актуальность
дипломной работы на тему «Проблемы коррупции
в аппарате административно-
Коррупция в последние годы стала практически неотъемлемой частью социальной, экономической и правовой действительности современной России. Многие ожидания нации, связанные с демократическими преобразованиями, оказались обманутыми в результате неспособности государства и общества найти в себе силы для преодоления механизма коррупционного разложения1.
Проблема коррумпированности государственного аппарата настолько очевидна и огромна, что вынудила Президента РФ в своем открытом письме сравнить ее по уровню катастрофичности проявления и воздействия на государство и общество с Великой Отечественной войной2.
Согласно данным Международной организации по борьбе с коррупцией Transparency International, Россия относится к числу наиболее коррумпированных стран мира. Так, анализ данных таблицы «Индекс восприятия коррупции за 2011 год» показал, что в рейтинге из 182 стран (в начале списка – наименее коррумпированные страны, в конце списка – страны, в которых коррупция наиболее распространена), Россия находится на 143 месте наряду с такими странами как Кения, Лаос, Папуа – Новая Гвинея, Таджикистан3.
Цель представленной
дипломной работы, заключается в рассмотрении
законодательства и взглядов ученых посвященных
вопросам противодействии коррупции в
аппарате административно-
Для реализации цели в дипломной работе сформулированы следующие задачи:
рассмотреть правовое регулирование противодействия коррупции, обратившись к характеристике антикоррупционного законодательства Российской Федерации;
рассмотреть международный опыт по борьбе с коррупцией;
выяснить
причины и проявления коррупции в аппарате
административно-
проанализировать
направления деятельности по противодействию
коррупции в аппарате административно-
обратиться к проблемам борьбы и мерам по устранению коррупции в органах исполнительной власти (на примере налоговых органов г. Санкт-Петербурга);
выяснить особенности регулирования вопросов борьбы с коррупцией в системе налоговых органов г. Санкт-Петербурга.
Объектом
дипломной работы является круг общественных
отношений, складывающихся при противодействии
коррупции в аппарате административно-
Предметом
дипломной работы является российское
законодательство, регулирующее особенности
противодействии коррупции в аппарате
административно-
Глава 1. Правовое регулирование противодействия коррупции: исторический и зарубежный опыт
1.1. Понятие коррупции и развитие противодействия ей в России
Термин "коррупция" происходит из латинских слов "corei" - несколько участников в обязательном правоотношении по поводу единственного предмета спора и "rumpere" - нарушить что-либо, в частности, рассматривается нарушение индивидами сложившихся этических норм для получения личной выгоды4.
Легальную дефиницию (определение) коррупции закрепляет Федеральный закон № 273-ФЗ "О противодействии коррупции" основанную на собирательном содержании преимущественно уголовно-наказуемых и тесно связанных с ними деяний5:
а) злоупотребление служебным положением, дача взятки, получение взятки, злоупотребление полномочиями, коммерческий подкуп либо иное незаконное использование физическим лицом своего должностного положения вопреки законным интересам общества и государства в целях получения выгоды в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав для себя или для третьих лиц либо незаконное предоставление такой выгоды указанному лицу другими физическими лицами;
б) совершение деяний, указанных в подпункте "а" настоящего пункта, от имени или в интересах юридического лица6.
Проведенные определения подтверждают сложность рассматриваемого явления и многообразие форм коррупционных проявлений. Поэтому данный социальный феномен нелегко поддается унификации (приведению к единому виду).
Можно выделить следующие признаки коррупции:
- субъекты коррупции – лица, совершившие коррупционные действия, принадлежат к государственной власти, ее аппарату;
- действия, которые непосредственным образом связанны с наличием у лица правового статуса государственного служащего, уполномоченного принимать юридически значимые решения и совершать действия, изменяющие правовой статус третьих лиц;
- опасные социальные последствия совершения вышеотмеченных действий;
- корыстная или иная личная заинтересованность должностного лица, совершающего указанные действия;
- подрыв доверия государства к указанным лицам и подрыв авторитета государства, власти как таковых, глубокое отчуждение тем самым государства и общества, государства и его граждан .
Коррупция - явление столь же древнее, как и человеческая цивилизация. Менялись эпохи, возникали и исчезали государства, приходили и уходили правители, а коррупция оставалась как негативное и чрезвычайно живучее явление реальной жизни. В России с коррупцией борются столько, сколько существует само государство7.
До 1917 г. данное проявление обозначалось терминами "лихоимство", "мздоимство" и "посулы". Мздоимство упоминается в русских летописях еще XIII в. Одни из первых законодательных ограничений коррупционных действий были отмечены при Иване III. Иван Грозный ввел смертную казнь в качестве наказания за чрезмерность во взятках. Во время царствования Ивана Грозного произошла первая казнь за взятку - казнили дьяка, принявшего помимо положенного ему еще и начиненного монетами жареного гуся8. В последующие века российские цари и императоры время от времени затевали борьбу с коррупцией. Но эта борьба, как правило, не отмечалась серьезными успехами.
После 1917 г., во времена советской власти, термин "коррупция" не использовался и появился лишь в 80-х годах. Вместо него использовались термины "взяточничество", "злоупотребление служебным положением", "попустительство" и т.п9.
Обращаясь к истории противодействия данному явлению можно отметить, что Декрет СНК (совет народных комиссаров) "О взяточничестве" от 8 мая 1918 г. предусматривавшим уголовную ответственность за взяточничество (лишение свободы на срок не менее пяти лет, соединенный с принудительными работами на тот же срок), положил начало противодействия данному явлению. В данном акте покушение на получение или дачу взятки приравнивалось к совершенному преступлению. При этом, не был забыт классовый подход: взяткодатель принадлежавший к имущему классу, стремившийся к сохранению своих привилегий - приговаривался "к наиболее тяжелым и неприятным принудительным работам", а все имущество подлежало конфискации.
1.2. Характеристика
Российской Федерации
Нормы права, направленные на борьбу с коррупцией, находятся в различных отраслях права и располагаются в нормативных правовых актах различного уровня.
Правовую основу антикоррупционного законодательства составляют:
- Конституция Российской Федерации,
- федеральные конституционные законы,
- общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации,
- Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ "О противодействии коррупции" и другие федеральные законы
- Указы Президента РФ
- нормативные правовые акты Правительства Российской Федерации, нормативные правовые акты иных федеральных органов государственной власти, нормативные правовые акты органов государственной власти субъектов Российской Федерации и муниципальные правовые акты.
В настоящее время ключевое значение имеет Федеральный закон "О противодействии коррупции" от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ.
На уровне федерального законодательства в России действует целый ряд нормативных правовых актов, содержащих отдельные нормы, направленные на противодействие коррупции.
Антикоррупционное значение имеют нормы Закона о государственной гражданской службе. В частности, в качестве направленных на предупреждение коррупционных проявлений со стороны государственных гражданских служащих можно оценивать требования, которые содержатся в ст. 17 указанного законодательного акта, устанавливающей запреты, связанные с прохождением гражданской службы.
В числе правовых актов, имеющих антикоррупционную составляющую, следует назвать следующие Федеральные законы:
"О
муниципальной службе в
"О
размещении заказов на
"О
системе государственной
Большое значение имеет Федеральный закон от 17.07.2009 № 172-ФЗ "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов"10.
ФЗ №172 является основополагающим актом, устанавливающим правовые и организационные основы для проведения экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов на предмет наличия в них коррупционных факторов. В нем определены цели проведения указанной экспертизы, принципы ее организации, субъекты, уполномоченные на проведение экспертизы, а также устанавливается перечень нормативных правовых актов и их проектов, подлежащих антикоррупционной экспертизе. Однако принятие какого-либо закона еще не означает его эффективной реализации, заключающейся как в своевременном принятии подзаконных актов, во внесении изменений в действующие нормативные правовые акты, в наделении соответствующих органов определенными полномочиями, так и в совершении непосредственных действий, предусмотренных законом. Анализ и оценка мероприятий, осуществляемых (или не осуществляемых) в целях реализации положений Федерального закона № 172-ФЗ, позволят говорить об эффективности или неэффективности его действия.
УК РФ предусматривает ответственность за преступления коррупционной направленности. Ответственность же за коррупционные правонарушения - это главным образом уголовная ответственность. Тем не менее, в Уголовный кодекс Российской Федерации термин "коррупция", а тем более одноименный состав преступления, включен не был. Составы преступлений, являющихся по своей сути коррупционными, рассредоточены законодателем в различных главах и даже различных разделах Особенной части Уголовного кодекса. Некоторые из этих составов являются коррупционными только при наличии определенных обстоятельств либо квалифицирующих признаков (например, в случае, если они совершены из корыстной заинтересованности).
Попытка систематизировать составы коррупционных преступлений была предпринята законодателем в 2008 г. Согласно Федеральному закону от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ "О противодействии коррупции" к коррупционным преступлениям относятся: 1) получение взятки; 2) дача взятки; 3) злоупотребление служебным положением; 4) злоупотребление полномочиями; 5) коммерческий подкуп; 6) иное незаконное использование физическим лицом своего должностного положения вопреки законным интересам общества и государства в целях получения выгоды в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав для себя или для третьих лиц либо незаконное предоставление такой выгоды указанному лицу другими физическими лицами.
Это так называемый "открытый перечень", предполагающий включение других составов, прямо не указанных в Законе. В этой связи А.В. Наумов на основе анализа Конвенции Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию конкретизирует его следующими составами: ст. 292 ("служебный подлог"); ст. 201 ("злоупотребление полномочиями"); ст. 202 ("злоупотребление полномочиями частными нотариусами и аудиторам и"); ст. 204 ("коммерческий подкуп"); ст. 170 ("регистрация незаконных сделок с землей"); ст. 184 ("подкуп участников и организаторов профессиональных спортивных соревнований и зрелищных коммерческих конкурсов").
В уголовном законодательстве насчитывается 80 составов преступлений, которые при определенных условиях могут быть отнесены к числу коррупционных преступлений11. Следовательно, они должны быть закреплены в антикоррупционном законодательстве и учитываться в статистической отчетности.
Федеральный закон от 4 мая 2011 г. № 97-ФЗ12 существенным образом изменил наказуемость взяточничества и неразрывно связанных с ним коррупционных преступлений в России. Статьи Уголовного кодекса Российской Федерации13 о получении и даче взятки (ст. ст. 290, 291) помимо новой редакции описания деяний обрели модернизированные санкции, дополнены нормой о самостоятельной ответственности за посредничество во взяточничестве (ст. 291.1).
Необходимость искоренения коррупции
в очередной раз была подчеркнута Президентом
РФ в новом Плане противодействия коррупции
на 2012 – 2013 годы 14.
В развитие ФЗ №273 были изданы следующие документы:
- Указ
Президента РФ от 18.05.2009 № 557 "Об
утверждении Перечня
- Указ
Президента РФ от 18.05.2009 № 559 "О
представлении гражданами, претендующими
на замещение должностей
- Указ
Президента РФ от 21.09.2009 № 1065 "О
проверке достоверности и
- Указ Президента РФ от 01.07.2010 № 821 "О комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных служащих и урегулированию конфликта интересов"
К числу нормативных правовых актов органов государственной власти РФ и субъектов РФ в сфере противодействия коррупции следует отнести акты субъектов РФ, регулирующие вопросы противодействия коррупции (указы, законы), а также иные акты, издаваемые для выполнения первоочередных мер (в части, касающейся принятия планов противодействия коррупции) в соответствии с п. 5 разд. IV Национального плана противодействия коррупции.
Помимо актов органов государственной власти субъектов РФ, в сфере противодействия коррупции действуют муниципальные правовые акты.
За небольшой период времени Российской Федерацией ратифицированы (утвердиь придавая юридическую силу) Конвенция ООН против коррупции 2003 года и Конвенция Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию 1999 года.
В 2006 г. Российская Федерация ратифицировала Конвенцию ООН против коррупции и Конвенцию Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию, а с 1 февраля 2007 г. как было отмечено выше Россия стала членом Группы государств против коррупции (ГРЕКО).
7 мая 2009
года Российской Федерацией
Реализация требований и рекомендаций этих документов в российском законодательстве является необходимым и важным этапом на пути создания национального антикоррупционного права.
Можно подвести предварительный итог, отметив, что к настоящему моменту создана правовая основа противодействия коррупции, представленная системой нормативных правовых актов разного уровня, в соответствии с которыми осуществляется противодействие коррупции, ратифицированы базовые международные соглашения, приняты концептуальные стратегические и национальные плановые антикоррупционные документы, а также нормативные правовые акты, направленные на их реализацию.
Новые задачи связаны с необходимостью перехода к следующему этапу антикоррупционной политики - системному и, как подчеркнуто в Конвенции ООН против коррупции 2003 г., надлежащему осуществлению правовых мер. Еще не достигнута необходимая четкость и прозрачность управленческих процессов в исполнительной власти, которые включали бы понятные всем критерии и правила принятия решений, не подготовлены и не реализованы эффективные механизмы осуществления контроля и надзора. Требуется принятие мер по обеспечению единства принципов противодействия коррупции в публичной и частной сферах, усилению антикоррупционной профилактики, осуществлению мероприятий, нацеленных на минимизацию последствий коррупции.
1.3. Международный опыт по борьбе с коррупцией
Изучение зарубежного опыта в сфере предупреждения коррупции представляется нужным, как в плане сведений о масштабах и эффективности проводимой в зарубежных странах антикоррупционной политики, а так же в плане возможной рецепции (заимствование, приспособление форм другой страны) российским законодателем наиболее удачных правовых норм.
США стало первым государством, где в 1977 г. была впервые введена уголовная ответственность за коррупцию.
К настоящему времени в США приняты законодательные акты, которые содержат в себе уголовные и административно-правовые средства предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы, а в целом антикоррупционное законодательство характеризуется чрезвычайной жесткостью. Например, за различные виды коррупции - взятка, кикбэкинг (выплата части незаконных денег участнику сделки) и др. - предусмотрены штрафы в тройном размере взятки, или тюремное заключение от 15 лет, либо то и другое одновременно, а при отягчающих обстоятельствах - лишение свободы до 20 лет.
Во Франции, еще в 1919 г. в Уголовный кодекс была включена статья, запрещающая государственным чиновникам в течение пяти лет после отставки работать в компании, которую они контролировали, находясь на государственной службе. Неисполнение этого требования наказывалось лишением свободы до двух лет и штрафом. В 1946 г., затем в 1992 г. в связи с принятием Устава о государственной службе ответственность по данной статье была ужесточена.
Финляндия - страна с одним из самых высоких антикоррупционных рейтингов. Этому способствуют: стремление к минимизации вмешательства государства в экономический сектор; прозрачность и гласность процесса принятия решений должностными лицами, открытость и доступность большинства нормативных и подзаконных актов; политическая, финансовая и кадровая независимость системы правосудия от исполнительной власти, действительная гарантия защиты лиц, оказавших содействие компетентным органам в борьбе с коррупцией;
В Японии нормы антикоррупционного характера содержатся во многих национальных законах. Особое значение законодательство Японии придает запретам в отношении политиков, государственных и муниципальных служащих. Они, в частности, касаются многочисленных мер, которые политически нейтрализуют японского чиновника в отношении частного бизнеса как во время службы, так и после ухода с должности.
Государственным служащим запрещено совместительство в других государственных органах, а также совместительство в качестве консультантов в коммерческих организациях. Однако служащие могут быть акционерами данных предприятий, законодательство Японии проникнуто заботой о чиновниках-акционерах. Данные меры способствуют предупреждению и пресечению коррупции в системе государственной службы Японии.
Канада входит в число пяти стран с самым высоким уровнем честности государственной службы, а государственная служба признается одной из самой коррупционно независимой. Кодекс поведения государственных служащих Канады (1985) предоставил возможность отдельным категориям государственных служащих заниматься определенными видами предпринимательской деятельности параллельно с государственной службой. Кодекс, содержащий правила поведения, которыми обязаны руководствоваться все государственные служащие в случае возникновения конфликта между их служебными обязанностями и личными интересами. Цель вышеотмеченных правил - "повышение доверия общества к государственному аппарату и веры в честность его служащих". Правила направлены и на профилактику коррупционных преступлений, установление четких норм поведения всех государственных служащих в части "конфликта интересов" на государственной службе и после ее оставления, на "минимизацию возможности их возникновения и разрешения в случае возникновения в интересах общества".
Глава 2. Формы коррупции. Предупреждение
коррупции в аппарате административно-
2.1. Причины и проявления
Причины возникновения коррупции различны в разные периоды и эпохи, но связь ее с государственным аппаратом неизменна15 Коррупция - неотъемлемое качество чиновничества. В отдельные периоды развития общества желание чиновника использовать служебное положение в личных целях резко возрастает16.
К общим и основным причинам коррупции относят:
- отсутствие
оптимальной системы
- существенные недостатки и грубые ошибки в проведении экономических и социальных реформ;
- слабость,
нерешительность, а иногда и полное
политическое безволие
- кадровую,
техническую и оперативно-
- криминализацию
значительной части
- моральную деградацию определенных слоев общества;
- минимальный
риск разоблачения
- привилегии
на распоряжение
Так же, основными причинами высокой коррупции являются двусмысленные законы; незнание или непонимание законов населением, что позволяет должностным лицам произвольно препятствовать осуществлению бюрократических процедур или завышать надлежащие выплаты; зависимость стандартов и принципов, лежащих в основе работы бюрократического аппарата, от политики правящей элиты; профессиональная некомпетентность бюрократии; кумовство и политическое покровительство, которые приводят к формированию тайных соглашений, ослабляющих механизмы контроля над коррупцией; отсутствие единства в системе исполнительной власти, т.е. регулирование одной и той же деятельности различными инстанциями; низкий уровень участия граждан в контроле над государством; низкий уровень заработной платы в государственном секторе по сравнению с частным сектором; государственное регулирование экономики; зависимость граждан от чиновников, монополия государства на определенные услуги; оторванность бюрократической элиты от народа; экономическая нестабильность, инфляция; этническая неоднородность населения; низкий уровень экономического развития (ВВП на душу населения); нестабильность во власти; отсутствие надлежащего механизма контроля, исключающего применение принципа круговой поруки органов власти и ряда недобросовестных должностных лиц; уровень оплаты труда; менталитет граждан, стремящихся решить свои вопросы "быстро и без бумажек", и пр."18.
Так же основные причины разгула преступности и коррупции находятся в тесной взаимосвязи с такими явлениями, как кризис и несбалансированность в экономических отношениях, высокие налоги, падение производительности труда, рост безработицы, бюджетный дефицит... Таким образом причины коррупции можно систематизировать разделив их на следующие группы:
- фундаментальные
(несовершенство экономических
- правовые
(слабость закона, отсутствие ясной
законодательной базы и
- организационно-экономические (трудности управления большой территорией, относительно низкая оплата труда служащих, дискриминация в доступе к инфраструктурным сетям, жесткий торговый протекционизм (защита внутреннего рынка от иностранной конкуренции), прочие формы дискриминации);
- информационные
(непрозрачность
- социальные (клановые структуры, традиции непотизма, эксплуатация "дружеских связей", блат, традиция "дарения" подарков-взяток, низкий уровень грамотности и образования);
- культурно-исторические
(сложившаяся система норм
Показательно, что и в опросах граждан в качестве причин коррупции называются примерно те же: жадность и аморальность российских чиновников и бизнесменов - 70,1%; неэффективность государства, несовершенство законов - 63,1%; низкий уровень правовой культуры и законопослушания подавляющего большинства населения - 37,2%; широкое распространение клановости и семейственности в среде российских чиновников - 33,9%; правовая неграмотность самих чиновников - 13,7%; "низкий" уровень борьбы - 45,6%; рост бюрократических барьеров - 17,1%; возможность ускорения решения вопросов - 16,3%19.
Таким образом большинство исследователей называют причин (факторов) коррупции в достаточно большом объеме, относя к ним чуть ли не все пороки аппарата управления, да и общества в целом.
2.2. Направления деятельности по противодействию коррупции в
аппарате административно-
Противодействие коррупции - это деятельность федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, институтов гражданского общества, организаций и физических лиц в пределах их полномочий:
