Проблемы местного самоуправления в России

Оглавление

 

Введение………………………………………………………………………….

4

1 Теоретические аспекты  местного самоуправления………………………….

7

1.1 История становления  местного самоуправления………………………….

7

1.2 Сущность и понятие  местного самоуправления…………………………...

13

1.3 Функции и структура местного самоуправления………………………….

16

2 Современное состояние  местного самоуправления в России………………

21

2.1 Правовое регулирование  местного самоуправления в России…………...

22

2.2 Экономическая основа  местного самоуправления России……………….

26

2.3 Структура органов местного самоуправления России……………………

33

3 Проблемы местного  самоуправления в России……………………………...

37

Заключение……………………………………………………………………….

42

Библиографический список……………………………………………………..

45


 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Введение

 

 

Отсчет российского  опыта местного самоуправления, по мнению большинства историков и  правоведов, можно начинать с Ивана IV.

С вступлением с 1 января 2009 года Федерального закона № 131-ФЗ «Об  общих принципах организации  местного самоуправления в Российской Федерации» в силу в полном объеме начался новый этап в развитии системы местной власти.

С 2009 года субъекты Российской Федерации не имеют права самостоятельно определять вопросы местного значения, решаемые муниципалитетами: все поселения  независимо от уровня доходов и бюджетной обеспеченности осуществляют одинаковый объем полномочий, установленный Федеральным законом № 131-ФЗ.

Однако Федеральный  законом № 131-ФЗ предусматривает  механизм, который позволяет данный процесс частично выравнивать –  соглашения о передаче полномочий, заключенные между районами и поселениями. Реализуя эту возможность, в целях сохранения стабильности и качества жизни населения, поселения передают часть своих полномочий, к осуществлению которых они не готовы, на районный уровень посредством заключения соглашений.

Местное самоуправление в Российской Федерации – форма  осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией РФ, федеральными законами, а в случаях, предусмотренных федеральными законами, – законами субъектов РФ, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, с учетом исторических и иных местных традиций.

Функции органов местного самоуправления, с одной стороны, есть продукт разделения и специализации  труда в сфере управления; с  другой стороны, они представляют собой  элементы управленческого цикла. А  в целом это комплекс определенных работ, направленный на достижение цели органа или структурного подразделения.

Функции в соответствии с принципом двуединости управления делятся на общие и частные.

Посредством реализации общих функций осуществляется управление объектом в целом. К ним относятся:

 1.Прогнозирование, программирование и планирование социально-экономического развития территориального образования и контроль выполнения планов и программ.

2.Организация деятельности органа муниципального управления. Реализуется руководителями органа управления и их аппаратом.

3.Контроль цен и тарифов, реализующийся отделом цен.

4.Учет записи актов гражданского состояния, реализующийся отделом ЗАГСа.

5.Регулирование функционирования хозяйства территориального образования. Реализуется руководителями органа муниципального управления общей компетенции. Полный перечень определяется для каждого уровня муниципального управления на основе компетенции органов управления, устанавливаемой соответствующими законодательными актами. «Посредством частных функций осуществляется управление отраслями хозяйства соответствующей территории». В качестве частных функций муниципального управления рассматривается управление здравоохранением, образованием, социальной защитой населения и т. д. При этом каждая частная функция образуется на базе всей совокупности основных функций, посредством которых обеспечивается перевод соответствующей отрасли хозяйства в заданное состояние.

Местное самоуправление осуществляется в соответствии с  общепризнанными принципами и нормами  международного права и международными договорами Российской Федерации, Конституцией Российской Федерации, конституциями, уставами, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации. В ст. 5 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» определяются полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области местного самоуправления, в частности, принятие и изменение законов субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении, контроль за их соблюдением, а также обеспечение соответствия законов субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении Конституции Российской Федерации и законам Российской Федерации.

Актуальность выбранной  темы обусловлена необходимость  участия органов местного самоуправления в городском хозяйстве городов России.

Цель курсовой работы дать определение местному самоуправлению, рассмотреть роль органов местного самоуправления в городском хозяйстве.

Задачи исследования:

    • рассмотреть теоретические аспекты местного самоуправления;
    • рассмотреть cовременное состояние местного самоуправления в России;
    • рассмотреть проблемы местного самоуправления в России.

Объектом исследования являются органы местного самоуправления.

Предметом исследования выступает роль органов местного самоуправления в городском хозяйстве.

Методами исследования являются: наблюдение, исследование.

 

 

 

 

1 Теоретические аспекты местного самоуправления

 

1.1 История становления местного самоуправления

 

 

        Отсчет российского опыта местного самоуправления, по мнению большинства историков и правоведов, можно начинать с Ивана IV.

Общественная самодеятельность на уровне местных структур, вплоть до XVI в. не была нормирована законом  и фактически развивалась на основе народного обычая, сложившихся традиций.

Представителем княжеской  власти был так называемый наместник - кормленщик. Он собирал подати, совершал имущественные сделки, закреплял  исход происходивших в его  присутствии судебных разбирательств, но мало занимался вопросами благосостояния населения на вверенной территории.

Низшей административной единицей была волость, во главе которой  стоял сотский (сотник), или староста, волость владела землей; крестьяне, признавая верховным собственником  великого князя, совместно распоряжались  лесами, лугами, землями. Волость «раскладывала» государственные подати и повинности, наместничьи корца. Центром волостного управления была волостная канцелярия - казна (столец). Там же решались мелкие судебные дела. Из жителей выделялись свидетели на судебные процессы и судные мужи, участвовавшие в судопроизводстве. Крестьяне-волощане обладали правом продавать землю.1

Значительный вклад  в развитие местного самоуправления внес указ Ивана IV под названием  «Приговор царской о кормлениях и о службах» лета  (1555-1556 гг.). Речь фактически шла о проведении земской реформы. Было отменено кормление, что способствовало повсеместному учреждению земских властей. В уездах и волостях, где не было помещичьего землевладения, черносошные и дворцовые крестьяне и посадские люди получили право выбирать «излюбленных голов» (старост) и «лучших людей» - земских судей, целовальников. Делопроизводство вел выборный земский дьяк. В своей работе они опирались на выборных от крестьянской общины - сотских, десятских, пятидесятских.

В XVII в. на большинстве территорий России существовали две формы «самоуправления» - губная и земская. Каждым округом - «губой» - управляли губной староста и его помощники - целовальники. В их ведении находились тюрьмы и тюремные служители, палачи, выборные от населения сотские и десятские. Свободное население выбирало губного старосту из дворян и детей боярских, целовальников - из черносошных крестьян или посадских.

В 20-30-е гг. XVII в. формируется  тип местных приказных учреждений, получивших название воеводских изб (приказных, съезжих). Личный состав съезжих изб разделялся на временную и постоянную части. Первая была представлена воеводами, дьяками, иногда подьячими с приписью, присылавшимися в город на 2 - 3 года. Вторая состояла из местных подьячих, постоянно работавших в приказных избах.

Преобразования Петра I фактически затронули все области  государственного управления России. Но, пожалуй, крупнейшим звеном административной реформы было создание губерний. 18 декабря 1708 г. царь издал Указ «Об учреждении губерний и о росписи к ним городов».

Россия была разделена  на 8 губерний (во главе с губернаторами): Московская, Ингерманландская (в 1710 г. переименована в Санкт-Петербургскую), Киевская, Смоленская. Архангелогородская (позднее Архангельская), Казанская, Азовская, Сибирская. В 1711 г. губерний стало 9, а в 1714-м - 11 (добавились Астраханская, Нижегородская и Рижская).

В 1723-1724 гг. была проведена  реформа городского сословного управления и учреждены выборные сословно-общинные учреждения городского самоуправления, получившие названия магистраты. В Москве был создан новый орган местного самоуправления - Бурмистерская палата, вскоре переименованная в ратушу. Она состояла из избранных на избирательных собраниях бурмистров.

При Екатерине II развитие государственного управления и местного самоуправления продолжилось.

В ноябре 1775 г. было издано «Учреждение для управления губерний Российской империи». Во вводной части  этого документа отмечалось, что  необходимость нового реформирования связана с тем, что существующие губернии весьма обширны по размерам, несовершенна структура губернского управления.

При Екатерине II число  губерний было увеличено до 51. Столичные  губернии и крупные регионы (в  них входило по две губернии) теперь возглавлялись крупными сановниками  и ответственными перед царицей наместниками. Они наделялись, как правило, чрезвычайными полномочиями. Губернии управлялись губернаторами, назначаемыми Сенатом, и губернскими правлениями (последние, как и ландраты, фактически были в подчинении у губернаторов). Все должностные лица и учреждения регионов (губерний) подразделялись на три группы:

1. Первая - административно-полицейская  - включала губернатора, губернское  правление и Приказ общественного  призрения (этот орган состоял  из заседателей от губернских  сословных судов и управлял школами, медицинскими и благо­творительными учреждениями, «работными» и «смирительными» домами).

2. Второй группой губернских  учреждений были финансово-хозяйственные.  Основной из них была казенная  палата, в функции которой входили  налоговые дела, финансовый контроль, руководство государственным имуществом, подрядами, надзор за частной торговлей и промышленностью, ведение учетно-статистической работы по ревизиям - переписям населения. Как правило, руководил казенной палатой вице-губернатор.

3. К третьей группе губернских учреждений относились судебные - палаты уголовного и палата гражданского суда. В губерниях того времени функционировали верхний земский суд для дворян, губернский магистрат - для горожан, верхняя расправа — для государственных, дворцовых крестьян, ямщиков. В губерниях также существовала прокурорская служба во главе с губернским прокурором.

Наиболее значительные реформаторские преобразования были осуществлены в начале 60-х г. XIX в., когда вскоре после отмены крепостного права  Александр II подписал указ правительствующему Сенату о введении в действие с 1 января 1864 г. Положения о земских учреждениях.

Основным фактором, который  способствовал рождению земства, стал указ от 19 февраля 1861 г., согласно которому более 20 млн. крепостных крестьян получили «вольную».

Земская (1864) и городская (1870) реформы преследовали цель децентрализации  управления и развития начал местного самоуправления в России. В основе реформ лежали две идеи. Первая - выборность власти: все органы местного самоуправления избирались и контролировались избирателями. Кроме того, эти органы были под контролем представительной власти, а обе ветви власти контролировал Закон. Земства были сторонниками государственной власти, поддерживали законность и стабильность в обществе. Вторая идея: местное самоуправление имело реальную финансовую основу своей деятельности. В XIX в. до 60 % всех собираемых с территорий платежей оставалось в распоряжении земства, т. е. городов и уездов, по 20 % уходило в госказну и губернию.

К концу декабря 1917 г. отношение нового правительства к институтам старого самоуправления меняется: 27 декабря 1917 г. декретом Советов Народных Комиссаров был распущен Земский союз. К весне 1918 г. завершилась ликвидация всех земских и городских органов местного самоуправления. До 20 марта 1918 г. действовал Наркомат по местному самоуправлению, но после выхода из коалиционного (с левыми эсерами) правительства левых социалистов-революционеров, он был упразднен как самостоятельное учреждение.

В Конституции РСФСР 1918 г. задачи местных Советов определялись следующим образом:

    • проведение в жизнь всех постановлений высших органов советской власти;
    • принятие всех мер к поднятию данной территории в культурном и хозяйственном отношении;
    • разрешение всех вопросов, имеющих чисто местное (для данной территории) значение;
    • объединение всей советской деятельности в пределах данной территории.

Все доходы и расходы  местных Советов были поставлены под контроль центра.

В конце 1919 г. были определены единицы местного самоуправления независимо от размера (губернии, уезда, волости, города, деревни). Они стали называться коммунами. В Советах были созданы специальные органы (коммунотделы) для руководства «коммунальным хозяйством». В апреле 1920 г. был создан центральный регулирующий орган - Главное управление коммунального хозяйства.

Система местного самоуправления в СССР, в том числе и в  Российской Федерации в 80-е гг. XX в. Характеризовалась следующим  образом. По Конституции СССР 1997 г. местные  Советы должны были руководить на своей  территории государственным, хозяйственным и социально-культурным строительством; утверждать планы экономического и социального развития и местный бюджет; осуществлять руководство подчиненными им государственными органами, предприятиями, учреждениями и организациями; обеспечивать соблюдение законов, охрану государственного и общественного порядка, прав граждан; содействовать укреплению обороноспособности страны.

Первым практическим шагом реформирования местного управления, внедрения нового для современной России (но давно распространенного в цивилизованных странах) подхода к нему как к местному самоуправлению стали принятие 9 апреля 1990 г. и реализация Закона СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР».

С реформой 24 мая 1991 г. на смену исполкомам местных Советов пришло понятие «местная администрация». Она была подотчетна местным Советам и вышестоящим исполнительным и распорядительным органам. Но принципиальное новшество состояло в том, что местная администрация уже не являлась органом соответствующего местного Совета, в отличие от прежних исполкомов, которые хотя и были фактически независимы от Советов, но юридически считались их исполнительными и распорядительными органами.

Закон РСФСР от 6 июля 1991 г. «О местном самоуправлении в РСФСР» включил местную администрацию в систему местного самоуправления и называл их представительными органами власти без слова

Согласно Федеральному закону № 131-ФЗ субъекты Российской Федерации  должны привести границы муниципальных  образований в соответствие с требованиями градостроительного и земельного законодательства. До этого одним из важнейших этапов реализации муниципальной реформы стало описание границ муниципальных образований, которое было окончено еще в 2005 году.

С вступлением с 1 января 2009 года Федерального закона № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в силу в полном объеме начался новый этап в развитии системы местной власти.

 С 2009 года субъекты  Российской Федерации не имеют  права самостоятельно определять вопросы местного значения, решаемые муниципалитетами: все поселения независимо от уровня доходов и бюджетной обеспеченности осуществляют одинаковый объем полномочий, установленный Федеральным законом № 131-ФЗ.

Однако Федеральный  законом № 131-ФЗ предусматривает механизм, который позволяет данный процесс частично выравнивать – соглашения о передаче полномочий, заключенные между районами и поселениями. Реализуя эту возможность, в целях сохранения стабильности и качества жизни населения, поселения передают часть своих полномочий, к осуществлению которых они не готовы, на районный уровень посредством заключения соглашений.

Среди переданных районам  полномочий наиболее важными являются:

      1. Формирование, утверждение, исполнение бюджета поселения и         контроль за исполнением данного бюджета;
      2. Организация в границах поселения электро-, тепло-, газо- и водоснабжение населения, водоотведения, снабжения населения топливом;
      3. Дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения;
      4. Создание, содержание и организация деятельности аварийно-спасательных работ;
      5. Организация и осуществление мероприятий по мобилизационной подготовке.2

 

 

    1. Сущность и понятие местного самоуправления

 

 

Местное самоуправление согласно Европейской хартии о местном  самоуправлении – одна из основ любого демократического строя. Конституция РФ признает и гарантирует местное самоуправление (ст. 3, 12, 130–133 и др.). Исходя из ее положений Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. устанавливает: «Местное самоуправление составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации, признается, гарантируется и осуществляется на всей территории Российской Федерации» (ст. 1).

Местное самоуправление – основополагающий принцип организации и осуществления власти в обществе и государстве, который наряду с другими конституционными принципами определяет систему демократического управления.

Местное самоуправление в Российской Федерации – форма  осуществления народом своей власти, обеспечивающая в преде-лах, установленных Конституцией РФ, федеральными законами, а в случаях, предусмотренных федеральными законами, – законами субъектов РФ, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, с учетом исторических и иных местных традиций.

Согласно ст. 3 Конституции  РФ народ осуществляет свою власть непосредственно (т. е. путем референдума, выборов), через органы государственной власти и через органы местного самоуправления. Таким образом, местное самоуправление – это одна из форм реализации народом принадлежащей ему власти, форма народовластия.

Признание местного самоуправления предполагает:

Установление децентрализованной системы управления;

Закрепление иных (нежели в условиях централизации и концентрации власти) основ взаимоотношений федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления;

Организационную обособленность местного самоуправления, его органов  в системе управления обществом  и государством;

Самостоятельность местного самоуправления в пределах своих  полномочий;

Выделение особой сферы  местных вопросов, где органы местного самоуправления действуют самостоятельно и ответственны прежде всего перед своим населением.

Европейская хартия, связывая местное самоуправление с правом его органов на самостоятельную и под свою ответственность деятельность, указывает в первую очередь на их роль в реализации местного самоуправления, а также на то, что это право осуществляется не только выборными органами самоуправления, но и путем прямого участия граждан в реализации функций местного самоуправления.

Конституция РФ исходит  из того, что право местного самоуправления осуществляется населением как через формы прямого волеизъявления, так и через выборные и другие органы местного самоуправления.

Развивая конституционные  положения, ФЗ в ред. от 6 октября 2003 г. закрепил: «Граждане имеют равные права на осуществление местного самоуправления независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям» (ст. 3).

    1. Это право население может реализовать путем создания самостоятельного муниципального образования, на территории которого будет осуществляться местное самоуправление.
    2. Право населения на местное самоуправление предполагает его осуществление как непосредственно, так и через своих представителей независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям. Гражданам гарантируется право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, право равного доступа к муниципальной службе, право обращаться в органы местного самоуправления и к должностным лицам местного самоуправления.
    3. Государство признает самостоятельность местного самоуправления в пределах его полномочий и берет на себя обязанность создавать необходимые условия для его осуществления:

Государство признает и  защищает равным образом наряду с другими формами собственности муниципальную собственность – экономическую основу реализации права населения на местное самоуправление;

Государство признает право  населения на самостоятельное определение  структуры органов местного самоуправления;

Изменение границ территорий, в которых осуществляется местное  самоуправление, допускается при  наличии согласия населения соответствующих территорий;

Федеральные органы государственной  власти, органы государственной власти субъектов РФ создают необходимые  правовые, организационные, материально-финансовые условия для становления и  развития местного самоуправления и  оказывают содействие населению в осуществлении права на местное самоуправление.3

 

 

1.3 Функции и структура местного самоуправления

 

 

Функции органов местного самоуправления, с одной стороны, есть продукт разделения и специализации  труда в сфере управления; с другой стороны, они представляют собой элементы управленческого цикла. А в целом это комплекс определенных работ, направленный на достижение цели органа или структурного подразделения.

Функции в соответствии с принципом двуединости управления делятся на общие и частные.

Посредством реализации общих функций осуществляется управление объектом в целом. К ним относятся:

    1. Прогнозирование, программирование и планирование социально-         экономического развития территориального образования и контроль выполнения планов и программ.
    2. Организация деятельности органа муниципального управления. Реализуется руководителями органа управления и их аппаратом.
    3. Контроль цен и тарифов, реализующийся отделом цен.
    4. Учет записи актов гражданского состояния, реализующийся отделом ЗАГСа.
    5. Регулирование функционирования хозяйства территориального образования. Реализуется руководителями органа муниципального управления общей компетенции. Полный перечень определяется для каждого уровня муниципального управления на основе компетенции органов управления, устанавливаемой соответствующими законодательными актами. «Посредством частных функций осуществляется управление отраслями хозяйства соответствующей территории». В качестве частных функций муниципального управления рассматривается управление здравоохранением, образованием, социальной защитой населения и т. д. При этом каждая частная функция образуется на базе всей совокупности основных функций, посредством которых обеспечивается перевод соответствующей отрасли хозяйства в заданное состояние.

Полномочия органа местного самоуправления – это совокупность функций данного органа и его  прав.

Так как основной целью  администрации муниципального образования  является осуществление перевода объекта  управления данного образования (население, личное хозяйство, окружающая среда) в состояние, обеспечивающее производство и воспроизводство непосредственной жизни, достойной жизни людей и свободное развитие человека, поэтому для реализации этой цели администрация муниципального образования наделяется федеральными законами следующими полномочиями:

      1. прогнозирование и планирование социально-экономического развития муниципального образования;
    1. обеспечение муниципального образования необходимыми ресурсами;
    1. оперативная распорядительность муниципальной собственностью;
    2. осуществление экономической реформы;
    3. обеспечение населения муниципального образования всеми видами услуг;
    4. обеспечение социально-культурного развития муниципального образования;
    5. социальное обеспечение и социальная защита граждан;
    6. рациональное использование природных ресурсов и охраны окружающей среды;
    7. обеспечение законности и правопорядка на данной территории».

Эффективное осуществление  комплекса функций органа местного самоуправления немыслимо без структуры  данного органа. «Под структурой органа понимается состав и соподчиненность его элементов, представляющих собой организационно оформленные группы работников и руководителей (должностных лиц)». В настоящее время существуют различные типы структур. В основе этих различий лежат содержание и характер взаимоотношений между органами управления, между подразделениями данного органа управления.

      1. Линейный тип является наиболее простой формой, выражающей вертикальные, субординационные отношения руководства и подчинения. Управленческие отношения строятся на централизации всех основных функций управления и носят ступенчатый характер, приобретая характер прямой связи, непосредственной подчиненности между руководителем и подчиненными разных уровней. В результате обеспечивается оперативность в принятии управленческих решений и их исполнения. Недостатком является неразвитая специализация управленческого труда.
      2. При функциональном типе указания по выполнению каждой функции даются функциональными руководителями, которые несут ответственность за выполнение конкретной функции. Данный тип позволяет эффективно использовать квалификацию работников. Однако узкая специализация затрудняет перераспределение служащих  внутри органа управления. Исполнитель получает указания от нескольких функциональных руководителей и не всегда может определить, какое указание следует выполнить в первую очередь. А руководитель выдает указание как делать, то есть как, какими методами выполнять задания.
      3. Линейно-функциональный тип является синтезом двух типов: линейного и функционального. При данном типе руководитель органа управления имеет помощников в лице советчиков, консультантов, специалистов структурных подразделений органа управления, которые с одной стороны, помогают руководителю принимать решения; с другой – по своим функциям оказывают координирующее и информационно-методическое воздействие на подчиненных линейному руководителю объекты. «Данный тип в ряде случаев уже не соответствует тем требованиям, которые предъявляют к управлению постоянно усложняющие объекты муниципального управления в условиях осуществления экономической и политической реформ».
      4. Для устранения этого несоответствия территориальными образованиями линейно-функциональные организационные структуры дополняются программно-целевыми. В результате такого дополнения образуются матричные организационные структуры муниципального управления. При возникновении проблемы, требующей решения в течение определенного отрезка времени, составляется программа работ, выделяются необходимые для выполнения программы ресурсы и формируется временный коллектив работников для ее решения. Эти работники находятся в двойном подчинении: в административном подчинении своего линейного руководителя и функциональном подчинении руководителю программы. В системе местного управления программно-целевые организационные структуры управления реализуются в виде создания «штабов» по ликвидации стихийных бедствий, строительства и т. д.
Проблемы местного самоуправления в России