Проблемы организации межбюджетных отношений в РФ
Министерство образования и науки Российской Федерации
Федеральное агентство по образованию
Государственное образовательное учреждение высшего профессионального образования
"Хабаровская государственная академия экономики и права"
Кафедра финансов
Курсовая работа
по дисциплине «БЮДЖЕТНАЯ СИСТЕМА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ»
на тему: «ПРОБЛЕМЫ ОРГАНИЗАЦИИ МЕЖБЮДЖЕТНЫХ
ОТНОШЕНИЙ В РФ»
Выполнил: студент четвертого курса
дистанционной формы обучения
факультет финансист
группа ФК (ДВ) – 82
Кузнецов Е.И.
№ зачетки: 08200310
Вариант № 7
Адрес:г.Комсомольск-на-Амуре,
ул. Комсомольская, д.32/3, кв.41
Хабаровск 2010
Содержание
ВВЕДЕНИЕ…………………………………………………………
1. Основы межбюджетных отношений…………………………………..…...6
1.1. Сущность и принципы межбюджетных отношений ……………………6
1.2. Содержание понятия «бюджетный федерализм»………………………16
1.3. Проблемы межбюджетных отношений в субъектах
Российской Федерации ……………………………………………………….20
2. Направления совершенствования межбюджетных отношений
в Приморском крае……………………………………………………………31
2.1. Проблемы и приоритеты развития межбюджетных
отношений в Приморском крае ……………………………………………..31
2.2. Рекомендации по совершенствованию межбюджетных
отношений в Приморском крае………………………………..………….…42
ЗАКЛЮЧЕНИЕ………………………………………..………
СПИСОК ИСТОЧНИКОВ ЛИТЕРАТУРЫ………………………..……….52
ВВЕДЕНИЕ
В последние годы реформирование межбюджетных отношений вошло в число официально обозначенных приоритетов государственной внутренней политики современной России. Межбюджетные отношения - это важнейшая неотъемлемая часть бюджетной политики государства, выступающая как первичное, государствообразующее и бюджетообразующее направление этой политики, призванное обеспечить рациональное регулирование всех финансовых потоков государства между его субъектами по поводу их распределения через единый центр управления, которые общество добровольно передает власти для выполнения ею конкретных функций на основе создания внутри ее иерархии взаимных прав и обязанностей между различными уровнями управления.
В бюджетном послании Федеральному собранию «О бюджетной политике в 2007 году» Президент В.В.Путин отметил, что последовательно продолжается реформа федеративных отношений. Федеральный бюджет и бюджеты субъектов РФ на 2005 год впервые были исполнены в условиях законодательно установленного разграничения расходных обязательств и доходных источников. Сбалансированность региональных бюджетов улучшилась. Повысилась прозрачность и объективность систем финансовой поддержки субъектов РФ. Но применяемые при распределении дотаций механизмы недостаточно ориентированы на стимулирование роста собственного налогового потенциала.
Президент РФ также отметил, что расширен круг собственных полномочий органов госвласти субъектов РФ и делегированных им полномочий с предоставлением субвенций из федерального бюджета.
При этом Президент подчеркнул, что бюджетная и межбюджетная политика должны формироваться исходя из необходимости улучшения качества жизни населения, создания условий для обеспечения позитивных структурных изменений в экономике и социальной сфере, решения проблем макроэкономической сбалансированности, повышения эффективности и прозрачности управления общественными финансами.
Таким образом, реформирование межбюджетных отношений вытекает из содержания проводимых в Российской Федерации социально-экономических и политических преобразований. Развитие федеративного государства и становление системы местного самоуправления неизбежно актуализирует проблемы распределения полномочий и ответственности между различными уровнями власти и управления. Решение этих проблем неразрывно связано с формированием на качественно новой основе финансовых отношений между органами государственной власти.
В системе государственных финансов Российской Федерации и экономики в целом, особую актуальность приобретает проблема формирования и совершенствования межбюджетных отношений органов государственной власти и местного самоуправления. Проблеме межбюджетных отношений посвящено значительное число исследований, затрагивающих различные аспекты межбюджетных отношений региональных и местных органов власти.
Данная работа подчинена цели исследования состояния межбюджетных отношений в субъекте РФ и выявления основных направлений по их совершенствованию.
Для достижения поставленной цели поставлены следующие задачи:
- изучить теоретические аспекты организации межбюджетных отношений на всех уровнях;
- определить основные проблемы бюджетно-налогового взаимодействия и направлений их решения;
- выполнить анализ распределения расходных и налоговых полномочий по уровням бюджетной системы;
- выполнить анализ формирования краевого и местных бюджетов края;
- рассмотреть порядок использования фонда финансовой поддержки муниципальных образований территории;
- выполнить анализ самообеспеченности краевого и местных бюджетов.
Объектом исследования является правительство Хабаровского края и органы местного самоуправления муниципальных образований края, как субъекты межбюджетных отношений. Предметом исследования является система межбюджетных отношений Приморского края и механизм взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления в формировании и исполнении бюджетов.
1 ОСНОВЫ МЕЖБЮДЖЕТНЫХ ОТНОШЕНИЙ
1.1 Сущность и принципы межбюджетных отношений
Статьей 6 Бюджетного кодекса Российской Федерации предлагает следующее определение межбюджетных отношений.
Межбюджетные отношения - это взаимоотношения между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления по вопросам регулирования бюджетных правоотношений, организации и осуществления бюджетного процесса.
Принятая постановлением Правительства РФ от 30.07.1998 № 862 Концепция реформирования межбюджетных отношений включает в понятие межбюджетных отношений взаимоотношения между различными уровнями власти по поводу:
- разграничения расходных полномочий и ответственности между органами власти и управления разных уровней;
- разграничения налоговых полномочий и доходных источников между органами власти и управления разных уровней;
- бюджетного выравнивания и распределения финансовой помощи.
Исходя из этого, можно выделить следующие признаки межбюджетных отношений[1]:
Во-первых, межбюджетные отношения - это неотъемлемая часть более широкого процесса, каковым является бюджетная политика.
Во-вторых, межбюджетные отношения по отношению к другим направлениям бюджетной политики выступают как первичные.
В-третьих, межбюджетные отношения между центральными, региональными и местными органами управления являются основополагающими или точнее, государствообразующими.
В-четвертых, межбюджетные отношения - это отношения не только между органами власти различных уровней управления, но прежде всего между субъектами государства по поводу распределения через федеральный центр всех денежных средств, которые общество (население и предприятия) передают власти для выполнения ею конкретных функций, необходимых для нормального развития страны и создания нормальных условий для развития самого общества.
В-пятых, именно регулярное перечисление средств в адрес центральной власти дает им право требовать от нее выполнения конкретных функций по управлению государством и обязывает эту власть обеспечивать единое и эффективное управление страной в интересах своих регионов. В свою очередь, перечисление средств из вышестоящего бюджета в нижестоящий создает рычаг для выполнения субъектами РФ функций, которые ей предписывает выполнять единый центр управления страной.
В-шестых, межбюджетные отношения - это в абсолютно равной степени финансовые потоки как снизу вверх по административной иерархии, так и сверху вниз, т.е. от федерального бюджета к конкретному гражданину (например, пособия на детей). Можно сказать, что без этих отношений нельзя было бы образовывать и иметь бюджеты любых уровней. Фактически они являются бюджетообразующими.
Таким образом, межбюджетные отношения - это важнейшая неотъемлемая часть бюджетной политики государства, выступающая как первичное, государствообразующее и бюджетообразующее направление этой политики, призванное обеспечить рациональное регулирование всех финансовых потоков государства между его субъектами по поводу их распределения через единый центр управления, которые общество добровольно передает власти для выполнения ею конкретных функций на основе создания внутри ее иерархии взаимных прав и обязанностей между различными уровнями управления.[2]
Основными целями развития межбюджетных отношений являются[3]:
- повышение уровня жизни, обеспечение социальной защищенности и равного доступа населения к общественным услугам и социальным гарантиям на всей территории страны;
- обеспечение устойчивого экономического развития при оптимальном использовании ресурсного и налогового потенциалов каждого из регионов и страны в целом;
- упрочение государственного устройства и территориальной целостности страны, предотвращение центробежных тенденций и конфликтов между властями разных уровней по поводу распределения и использования ресурсов национальной бюджетной системы в интересах реализации долгосрочной стратегии территориального развития России.
В достижении отмеченных целей сущность межбюджетных отношений состоит в нормативно-законодательном определении взаимоотношения между органами власти федерального центра, субъектов Федерации и муниципалитетов в процессе формирования и исполнения бюджетов всех уровней в соответствии их полномочиями и возложенными на них задачами и функциями.
Бюджетный кодекс РФ устанавливает следующие принципы межбюджетных отношений[4]:
- распределение и закрепление расходов бюджетов по определенным уровням бюджетной системы Российской Федерации;
- разграничение (закрепление) на постоянной основе и распределение по временным нормативам регулирующих доходов по уровням бюджетной системы Российской Федерации;
- равенство бюджетных прав субъектов Российской Федерации, равенство бюджетных прав муниципальных образований;
- выравнивание уровней минимальной бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации, муниципальных образований;
- равенство всех бюджетов Российской Федерации во взаимоотношениях с федеральным бюджетом, равенство местных бюджетов во взаимоотношениях с бюджетами субъектов Российской Федерации.
Принцип распределения и закрепления расходов между уровнями бюджетной системы Российской Федерации означает закрепление соответствующих полномочий по осуществлению расходов за органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления.
Так, Бюджетный кодекс РФ разграничивает все расходы бюджета на расходы, финансируемые исключительно из федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов (ст.84 - 87 БК РФ). Ст.85 Бюджетного кодекса также определяет виды расходов, финансируемые совместно из бюджетов Российской Федерации, бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов. При этом распределение и закрепление расходов между бюджетами разных уровней бюджетной системы Российской Федерации производятся по согласованию органов государственной власти Российской Федерации и субъектов РФ, либо по согласованию органа государственной власти субъекта РФ и органов местного самоуправления, расположенных на территории данного субъекта Российской Федерации, и утверждаются соответствующими законами о бюджетах[5].
В законодательных или иных правовых актах, устанавливающих бюджетные обязательства, реализация которых обеспечивается из средств бюджетов различных уровней, устанавливается разграничение расходных полномочий по финансированию каждого вида обязательств, вытекающих из законодательства Российской Федерации, по уровням бюджетной системы Российской Федерации. Нужно также отметить, что источником финансирования конкретных расходов устанавливается тот или иной уровень бюджета. Запрещается устанавливать источником финансирования расходов консолидированный бюджет.
Отдельные виды расходов могут передаваться из федерального бюджета в бюджеты субъектов Российской Федерации путем включения соответствующих норм (положений) в федеральный закон о федеральном бюджете. Аналогично отдельные виды расходов бюджетов субъектов Российской Федерации, могут передаваться из бюджета субъекта Российской Федерации местным бюджетам путем включения соответствующих норм (положений) в закон субъекта Российской Федерации о бюджете на очередной финансовый год[6].
Финансовые средства, необходимые для осуществления отдельных государственных полномочий, не относящихся к предметам ведения субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, передаваемые из соответствующего бюджета, предусматриваются в бюджете, из которого передаются расходы, как отдельный вид расходов бюджета и учитываются раздельно по каждому передаваемому виду расходов.
Средства, переданные из федерального бюджета бюджету субъекта Российской Федерации, местному бюджету в качестве обеспечения отдельных государственных полномочий, учитываются в соответствующем бюджете как доход в форме безвозмездных перечислений.
Принцип разграничения (закрепления) на постоянной основе и распределения по временным нормативам регулирующих доходов по уровням бюджетной системы Российской Федерации означает закрепление соответствующих видов доходов (полностью или частично) за органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления.
Все доходы бюджета бюджетное законодательство делит на собственные и регулирующие[7].
Собственные доходы бюджетов - виды доходов, закрепленные на постоянной основе полностью или частично за соответствующими бюджетами законодательством Российской Федерации. К ним относятся: налоговые доходы, закрепленные за соответствующими бюджетами, бюджетами государственных внебюджетных фондов законодательством Российской Федерации, неналоговые доходы, а также безвозмездные перечисления.
Регулирующие доходы бюджетов - это федеральные и региональные налоги и иные платежи, по которым устанавливаются нормативы отчислений (в процентах) в бюджеты субъектов Российской Федерации или местные бюджеты на очередной финансовый год, а также на долговременной основе (не менее чем на 3 года) по разным видам таких доходов.
Нормативы отчислений определяются законом о бюджете того уровня бюджетной системы Российской Федерации, который передает регулирующие доходы, либо законом о бюджете того уровня бюджетной системы Российской Федерации, который распределяет переданные ему регулирующие доходы из бюджета другого уровня.
Основополагающим принципом бюджетного федерализма является принцип равенства бюджетных прав субъектов Российской Федерации, а также равенства бюджетных прав муниципальных образований, который предполагает обеспечение в равной степени реализации прав субъектов РФ, муниципальных образований по сравнению с другими субъектами РФ, муниципальными образованиями, по осуществлению бюджетной политики и бюджетного процесса на своей территории[8].
В частности, этот принцип означает равенство прав субъектов РФ и муниципальных образований в отношениях, возникающих между ними соответственно в процессе:
- формирования доходов, осуществления расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации и бюджетов государственных внебюджетных фондов;
- осуществления государственных и муниципальных заимствований;
- регулирования государственного и муниципального долга;
- в процессе составления и рассмотрения проектов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации;
- утверждения и исполнения бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации;
- контроля за исполнением бюджетов.
Минимальная бюджетная обеспеченность - это минимально допустимая стоимость государственных или муниципальных услуг в денежном выражении, предоставляемых органами государственной власти или органами местного самоуправления в расчете на душу населения за счет средств соответствующих бюджетов.
Исходя из этого, принцип выравнивания уровней минимальной бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации, муниципальных образований означает выделение субъектам Российской Федерации и муниципальных образований различных видов финансовой помощи в целях обеспечения предоставления органами государственной власти и местного самоуправления власти в полном объеме государственных и муниципальных услуг на своей территории,
Финансовая помощь из федерального бюджета бюджету субъекта Российской Федерации, предоставляемая на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности, определяется на основе нормативов финансовых затрат на предоставление государственных услуг в целях финансирования расходов, обеспечивающих минимальные государственные социальные стандарты, которые устанавливаются Правительством Российской Федерации.
При исполнении бюджетов все органы, их исполняющие, должны придерживаться принципа приоритетного финансирования расходов, связанных с обеспечением минимальных государственных социальных стандартов при безусловном исполнении долговых обязательств. Пока не обеспечено финансирование минимальных государственных социальных стандартов на уровне минимальной бюджетной обеспеченности, в проект бюджета не могут быть включены расходы, не связанные с достижением минимальных государственных социальных стандартов, либо расходы, обеспечивающие финансирование отдельных государственных социальных стандартов выше минимального уровня при недофинансировании других.
Финансовая помощь, предполагаемая в качестве реализации этого принципа, выделяется из специально созданного Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации (ФФПР), назначение которого - выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации. Финансовая помощь из ФФПР распределяется на основе нормативов финансовых затрат на предоставление государственных услуг в целях финансирования расходов, обеспечивающих минимальные государственные социальные стандарты и социальные нормативы по вопросам местного значения.
Муниципальным образованиям финансовая помощь на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности предоставляется из фондов финансовой поддержки муниципальных образований субъектов Российской Федерации, образуемых в бюджетах субъектов Российской Федерации. Цель предоставления такой помощи - обеспечение финансирования минимальных государственных социальных стандартов, ответственность за финансирование которых возложена на органы местного самоуправления.
Принцип равенства всех бюджетов Российской Федерации во взаимоотношениях с федеральным бюджетом, равенства местных бюджетов во взаимоотношениях с бюджетами субъектов Российской Федерации предполагает установление единых для всех субъектов Российской Федерации нормативов отчислений от федеральных налогов и сборов в бюджеты субъектов Российской Федерации и единого порядка уплаты федеральных налогов и сборов.
Исходя из вышеизложенного, можно сделать вывод, что установление в бюджетном законодательстве системы принципов межбюджетных отношений является достаточно прогрессивным шагом в реформировании межбюджетных отношений, и реальное воплощение ее в жизнь должно привести к устойчивости и эффективности бюджетного процесса на территории страны.
1.2 Содержание понятия «бюджетный федерализм»
Основу бюджетного федерализма составляет система налогово– бюджетных отношений органов власти и управления федерального, регионального и местного уровней на всех стадиях бюджетного процесса. В мире существуют государства с различными типами федеративного устройства. Для каждого типа характерна своя модель бюджетного федерализма. Наиболее известными являются американская (конкурентная) и германская (кооперативная) модели[9].
Существующий механизм бюджетного федерализма в России тяготеет к централизованному типу бюджетного устройства и имеет элементы как конкурентной, так и кооперативной модели бюджетного федерализма. В настоящее время в России имеются следующие виды взаимоотношений в рамках бюджетного федерализма:
- «раздельные» налоги (федеральные, региональные и местные);
- «сквозные» федеральные налоги, которые делятся по твёрдым (в новой редакции Бюджетного кодекса – закреплённым) нормативам между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов федерации;
- финансовые трансферты субъектам из федерального бюджета, не имеющие конкретного целевого назначения и выполняющие функцию финансовой помощи нуждающимся регионам;
- дотации, субсидии, субвенции;
- целевые федеральные программы в их территориальном аспекте;
- бюджетные кредиты;
- обособленные системы финансовых взаимоотношений внутри регионов.
Анализ действующей практики позволяет сделать вывод о том, что в механизме межбюджетных отношений в России одновременно участвуют два принципа: с одной стороны, унифицированный подход к регионам при формировании бюджетных доходов, с другой – дифференцированный подход на стадии формирования расходной части бюджета. Это приводит к возникновению встречных финансовых потоков, негативные последствия которых в большей степени испытывают те регионы, которым предназначены бюджетные трансферты.
Основополагающим принципом бюджетного федерализма является принцип равенства бюджетных прав субъектов Российской Федерации, а также равенства бюджетных прав муниципальных образований, который предполагает обеспечение в равной степени реализации прав субъектов РФ, муниципальных образований по сравнению с другими субъектами РФ, муниципальными образованиями, по осуществлению бюджетной политики и бюджетного процесса на своей территории[10].
В частности, этот принцип означает равенство прав субъектов РФ и муниципальных образований в отношениях, возникающих между ними соответственно в процессе:
Федеральные власти проводят политику регионального выравнивания, как вертикального, так и горизонтального[11].
Вертикальное выравнивание подразумевает процесс нахождения соответствия между объёмом обязательств каждого уровня власти расходам с его доходами и компенсирование дисбаланса региональных бюджетов за счет трансфертов; оно означает, по сути, недостаточность поступлений из собственных источников в бюджет какого–либо уровня для покрытия расходов, связанных с предоставлением населению общественно значимых услуг.
Горизонтальное выравнивание предполагает пропорциональное распределение налогового бремени между субъектами федерации для устранения или, по крайней мере, снижения неравенства налоговых возможностей различных территорий, а также учет дифференциации населения по уровню среднедушевого бюджетного дохода и нивелирование региональных различий в прожиточном минимуме, денежных доходах и расходах населения.
Объем, порядок, механизмы перераспределения средств между бюджетами разных уровней являются результатом конкуренций властей, переговоров по поводу полномочий бюджета каждого уровня и поиска компромиссов.
Межбюджетные отношения строятся с учетом различных и противоречивых критериев справедливости, равенства, экономической эффективности и получают воплощение в законах, разграничивающих полномочия, формулах расчетов трансфертов, нормативах распределения налогов.
Процесс установления межбюджетных отношений является конфликтным и в конечном итоге представляет собой определенный компромисс между бедными и богатыми регионами. Главный порок межрегионального бюджетного выравнивания состоит в перераспределении. Перераспределение ослабляет стимулы для поиска внутренних резервов развития, поддерживает иждивенчество и снижает ответственность[12].
Именно поэтому в Бюджетном послании Федеральному Собранию «О бюджетной политике в 2007 году» Президент РФ отметил, что актуальной задачей остаётся создание долгосрочных стимулов для повышения качества управления региональными и муниципальными финансами, распространения на региональный и местный уровень реформы бюджетного процесса и реструктуризации бюджетного сектора. Базовой предпосылкой для её решения является реализация органами госвласти субъектов РФ в полном объёме положений Федерального закона от 6 октября 2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и завершение формирования соответствующий его требованиям системы межбюджетных отношений в субъектах Российской Федерации.
1.3 Проблемы межбюджетных отношений в субъектах Российской Федерации
Современная система межбюджетных финансовых потоков начала складываться в Российской Федерации, с 1991 года. К этому времени до образования независимого российского государства бюджетная система РСФСР была частью централизованной бюджетной системы Советского Союза, которая в свою очередь представляла собой совокупность всех бюджетов страны, объединенных в государственном бюджете СССР.
Распределение доходов отражало специфику советской налоговой системы, которая не позволяла обсуждать вопросы распределения доходных полномочий между различными уровнями власти, т.к. большинство основных показателей подлежало утверждению вышестоящими властями.
Процесс принятия бюджетов административно-
Естественно, что введение в конце 1991 г. принципов реального федерализма в сфере государственного устройства потребовало серьезной реформы бюджетной системы и межбюджетных отношений внутри России.
