Проблемы оценки эффективности использования бюджетных средств в регионе

Проблемы оценки эффективности использования бюджетных средств в регионе

1. Формирование бюджета региона.

1.1 Экономическое содержание и особенности формирования регионального бюджета.

Бюджет любого уровня – это основополагающий документ, определяющий систему взаимоотношений  в сфере государственных или  муниципальных финансов. По существу он является программой производства и перераспределения общественных благ.

Экономическое содержание и сущность бюджета обусловлены  природой и функциями государства, нуждающегося в денежных ресурсах для  осуществления своих функций.

Государственный бюджет рассматривают в совокупности: как объективную экономическую  категорию (обусловленную функциями  государства), как систему денежных отношений, как основной централизованный фонд денежных средств, как основной финансовый план государства, как важнейший  финансовый регулятор (инструмент государственной  финансовой политики), как показатель движения денежной наличности, ежегодных  доходов и расходов государства.

Бюджет можно  охарактеризовать с нескольких позиций, отражающих комплексность, присущую понятию "бюджет". Исходя из ресурсного признака, бюджет следует рассматривать как фонд денежных средств государства, образованный посредством обособления части валового внутреннего продукта, из финансового – как совокупность денежных отношений, возникающих в связи с образованием и использованием централизованных денежных фондов государства в процессе перераспределения валового внутреннего продукта; из правового – как юридически оформленный документ, необходимость которого обусловлена требованиями рационального ведения хозяйства, учета источников доходов, направлений и объемов расходования средств; из функционального – как инструмент финансовой политики государства, функционирующий через систему налоговых ставок и льгот, политику государственных расходов, что оказывает определяющее влияние на социально-экономические процессы, происходящие в стране.¹

Региональный  бюджет, являясь одним из основных инструментов перераспределения национального  дохода, созданного субъектом РФ, осуществляет регулирование территориальных  пропорций общественного воспроизводства, прежде всего в части установления равновесия между величиной созданного продукта и объемом конечного потребления территории, обеспечивая необходимый уровень доступности региональных благ.

Объем ресурсов, концентрируемый в региональных бюджетах, задает объективные границы  возможности региона осуществлять свободное волеизъявление в решении  всех вопросов внутренней жизни и  управлении собственным хозяйством. В условиях, когда формирование региональных бюджетов сосредоточено на проблемах  текущего финансирования и не предусматривает  прямых инвестиционных вложений в перспективные  отрасли региона, нельзя признавать эффективным бюджетное воздействие  на развитие территории.

С позиции системного подхода элементами бюджетной системы  являются различные бюджеты, но четко  не определено, что является системообразующей связью бюджетов.

Поскольку главной  формой финансовых взаимосвязей, обеспечивающей существование бюджетной системы, являются межбюджетные отношения, то бюджетная  система – это основанная на государственном  устройстве, регулируемая нормами права  совокупность бюджетов всех уровней  власти и бюджетов государственных  внебюджетных фондов, находящихся во взаимосвязи друг с другом в процессе межбюджетных отношений. ²

Компромисс интересов  Федерального центра и регионов достигается  при условии обеспечения самостоятельной  финансовой базы регионов, при недостаточности  которой применяются различные  формы межбюджетных отношений, оказывающих  непосредственное влияние на финансовую устойчивость бюджетов субъектов РФ.

Оптимальное распределение  доходных источников между уровнями бюджетной системы выражается в  сокращение доли регулирующих налогов  и безвозмездной помощи, увеличении собственных доходов, и, следовательно, сокращении финансовой зависимости  нижестоящих бюджетов от вышестоящих. В этой связи межбюджетные отношения следует определить как отношения распределения расходных полномочий и доходных источников между различными бюджетами, а также оказания различных форм финансовой помощи в целях повышения финансовой устойчивости бюджетов всех уровней. ³

Субъекты РФ участвуют  в межбюджетных отношениях "с  двух сторон": отношения между  Федеральным центром и субъектами РФ и отношения между субъектами РФ и муниципалитетами. Следовательно, формирование бюджета любого субъекта РФ следует рассматривать исключительно во взаимодействии с федеральным и местными бюджетами.

Формирование  бюджета как формы образования  и расходования денежных средств, предназначенных  для финансового обеспечения  задач и функций государства  и местного самоуправления, предполагает последовательное и взаимосвязанное  управление его доходами и расходами.

Однако в зависимости  от принятой концепции управления общественными  финансами приоритеты решения возникающих  проблем могут смещаться в  ту или иную сторону. Так, концепция  текущего сбалансированного бюджета  исходит из достижения целей бюджетной  политики в условиях жестких ограничений  величины потенциальных доходов  и источников финансирования бюджетного дефицита. Показатели бюджета в этом случае задаются состоянием экономики, но не являются инструментами стимулирования экономического роста.

Экономическое развитие Российской Федерации в последние  годы создало предпосылки для  перехода к концепции бюджета, сбалансированного  на основе долгосрочной оценки ситуации, что позволяет формулировать  стратегические цели и решать масштабные задачи стимулирования хозяйственных  процессов. Однако реальное внедрение  этой концепции управления общественными  финансами ограничено лишь сферой исполнения федерального бюджета. Региональные органы власти, испытывая дефицит инструментов бюджетного управления и ресурсов, ориентируются преимущественно  на решение текущих задач и  проблем краткосрочного характера.

Большинство субъектов  Российской Федерации принимают  дефицитные бюджеты, но их реальное исполнение в большинстве случаев в 2009-2011 гг. сопровождается превышением доходов  над расходами, что ведет к  усложнению организации бюджетного процесса и сдерживает оперативное  решение ранее отложенных актуальных задач социально-экономического развития, принижает роль бюджета в системе  экономических отношений.⁴

Сложившаяся модель распределения налоговых доходов  привела к тому, что сегодня  субфедеральные бюджеты с учетом формирующих их налогов в меньшей  степени зависят от внешних рисков, но подвержены рискам внутриэкономической  конъюнктуры, инструменты воздействия  на которую крайне ограничены: предельный объем региональных налоговых льгот  не превышает 1% от общей суммы налоговых  поступлений. Поэтому происходит постепенный переход от предоставления льгот на основе единых принципов к индивидуальному подходу в оказании поддержки с помощью отсрочек и рассрочек налоговых платежей.

Учитывая размеры  бюджетного фонда, участие в его  формировании большого числа субъектов, сложность точного прогноза рыночной конъюнктуры, существует высокий риск адекватной оценки плановых бюджетных  показателей.⁵ Поэтому в ходе исполнения регионального бюджета нередко приходится уточнять бюджетные показатели, исходя из объема поступивших и планируемых к поступлению до конца финансового года доходов. В данном случае ведущую роль играют именно налоговые доходы, динамика которых задает параметры изменения расходов.

Важно отметить, что бюджеты субъектов РФ - это  один из главных каналов доведения  до населения конечных результатов  общественного производства. В последнее  время все большее значение придается  роли субъектов РФ в решении социальных и экономических вопросов, что  требует эффективности использования  бюджетных средств. Важным инструментом повышения эффективности бюджетных  расходов является бюджетирование, ориентированное на результат, поскольку оно в корне меняет не только содержание всех стадий бюджетного процесса, но и саму концепцию управления бюджетными расходами. При бюджетировании особая роль отводится мониторингу качества предоставления бюджетных услуг и эффективности бюджетных расходов.

Важными условиями  для реализации бюджетирования, ориентированного на результат, являются:

- стабильность  структуры расходов бюджета субъекта  РФ в среднесрочном периоде;

- обязательность  ежегодного осуществления запланированного  объема расходов бюджета;

- минимизация  дефицита бюджета;

- исполнение  бюджетной дисциплины.

Правовая основа региональных бюджетов представляет собой взаимосвязанную  систему нормативных правовых актов  и правовых норм, регулирующих принципы организации региональных финансов, источники формирования и направления  финансовых ресурсов региональных бюджетов.

Региональные бюджеты  в Российской Федерации функционируют  на основе целой системы нормативно-правовых актов, разработанных на федеральном  уровне, на уровне субъектов федерации  и на местном уровне. К нормативно-правовым актам федерального уровня относятся  Конституция Российской Федерации, Бюджетный Кодекс Российской Федерации, Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Налоговый кодекс. Правовую основу региональных бюджетов можно представить в виде следующей схемы. Схема представлена на рисунке 1.

Рис. 1. Иерархия нормативно – правовых актов, регулирующих региональный  бюджет.

Конституция является важнейшим  документом, имеющим федеральное  значение, регламентирующим деятельность органов региональных бюджетов. Конституция  устанавливает форму государственного устройства РФ и принципы взаимодействия федерального центра и субъектов  федерации. В третьей главе Конституции, посвященной федеративному устройству России, определяются предметы ведения  Российской Федерации, субъектов РФ и совместного ведения муниципальных  органов с Конституцией.

Наиболее важным и емким  из законодательных актов в области  бюджетных отношений является Бюджетный  кодекс Российской Федерации. В статье 14 Бюджетного кодекса отмечено, что  бюджет субъекта Российской Федерации  предназначен для исполнения расходных  обязательств субъекта Российской Федерации [2, с. 9].

1.2.

Правовая основа региональных бюджетов представляет собой взаимосвязанную  систему нормативных правовых актов  и правовых норм, регулирующих принципы организации региональных финансов, источники формирования и направления  финансовых ресурсов региональных бюджетов.

Региональные бюджеты  в Российской Федерации функционируют  на основе целой системы нормативно-правовых актов, разработанных на федеральном  уровне, на уровне субъектов федерации  и на местном уровне. К нормативно-правовым актам федерального уровня относятся Конституция Российской Федерации, Бюджетный Кодекс Российской Федерации, Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Налоговый кодекс. Правовую основу региональных бюджетов можно представить в виде следующей схемы. Схема представлена на рисунке 1.

Рис. 1. Иерархия нормативно – правовых актов, регулирующих региональный  бюджет.

Конституция является важнейшим  документом, имеющим федеральное  значение, регламентирующим деятельность органов региональных бюджетов. Конституция  устанавливает форму государственного устройства РФ и принципы взаимодействия федерального центра и субъектов  федерации. В третьей главе Конституции, посвященной федеративному устройству России, определяются предметы ведения  Российской Федерации, субъектов РФ и совместного ведения муниципальных  органов с Конституцией.

Наиболее важным и емким  из законодательных актов в области  бюджетных отношений является Бюджетный  кодекс Российской Федерации. В статье 14 Бюджетного кодекса отмечено, что  бюджет субъекта Российской Федерации  предназначен для исполнения расходных  обязательств субъекта Российской Федерации [2, с. 9].

1.3

Органом, осуществляющим управление исполнением бюджета выступает созданное в составе Министерства финансов РФ федеральное казначейство (указ Президента РФ от 8 декабря 1992 года и постановление Правительства РФ от 27 августа 1993 года).⁶

Главной задачей казначейства является организация, осуществление  и контроль за исполнением федерального бюджета и контроль за исполнением вне бюджетных фондов. Этот орган обязан  прогнозировать объемы государственных финансовых ресурсов, а также управлять ими. Казначейство занимается сбором, обработкой и анализом информации о состоянии бюджетной системы. Совместно с Центральным Банком органы Казначейства осуществляют управление и обслуживание государственного внутреннего и внешнего долга России.

Таким образом, органам казначейства отводится в деле исполнения бюджетов первостепенная роль, а их главнейшими  функциями и задачами являются:

1) учет налогов и платежей, поступивших в доход федерального  бюджета на счета казначейства  в банках;

2) распределение в установленном  порядке и размерах доходов  между бюджетами различного уровня;

3) возврат и зачет между  бюджетами сумм, ошибочно или  излишне уплаченных;

4) учет льгот и отсрочек, предоставленных налогоплательщикам  органами исполнительной власти, и перерасчет сумм налогов  и платежей между бюджетами;

5) взаимные расчеты между  бюджетами различного уровня  по отдельным постановлениям  и решениям уполномоченных органов;

6) доведение лимитов и  осуществление финансирования распорядителей  средств федерального бюджета;

7) обеспечение целевого  и эффективного расходования  средств путем предварительного, текущего и последующего контроля;

8) управление доходами  и расходами федерального бюджета  на счетах казначейства в банках.

Основным документом, регулирующим права и обязанности органов  Федерального казначейства, является Бюджетный кодекс РФ от 31 июня 1998 года № 145-ФЗ, вступивший в действие с 1 января 2000 года.

Казначейское исполнение бюджетов признано в Бюджетном кодексе  единственно допустимым способом без  каких-либо условий, которые будут  предшествовать массовому внедрению  его в практику. На органы казначейства повсеместно возлагаются функции  по управлению счетами бюджетов и  бюджетными средствами, по осуществлению  платежей за счет бюджетных средств  от имени и по поручению бюджетных  учреждений. Последнее означает, что  всем бюджетополучателям будут закрыты  бюджетные счета в банковских учреждениях, а органы казначейства возьмут на себя роль плательщиков расходов бюджета.

Согласно статье 243 БК, «Основы  казначейского исполнения федерального бюджета», в РФ устанавливается казначейское исполнение бюджетов. На органы исполнительной власти возлагаются организация исполнения и исполнение бюджетов, управление счетами бюджетов и бюджетными средствами. Указанные органы являются кассирами всех распорядителей и получателей бюджетных средств и осуществляют платежи за счет бюджетных средств от имени и по поручению бюджетных учреждений.

При казначейском исполнении федерального бюджета регистрация  поступлений, регулирование объемов  и сроков принятия бюджетных обязательств, совершение разрешительной надписи  на право осуществления расходов в рамках выделенных лимитов бюджетных  обязательств, осуществление платежей от имени получателей средств  федерального бюджета возлагаются  на Федеральное казначейство.

Исполнение федерального бюджета осуществляется на основе отражения  всех операций и средств федерального бюджета в системе балансовых счетов Федерального казначейства.

По статье 244 БК «Счета Федерального казначейства», Федеральное казначейство имеет право открывать и закрывать  счета федерального бюджета, определять их режим. Кроме того, единый счет федерального бюджета (единый счет Федерального казначейства) должен находиться в Банке России.

В целях управления средствами федерального бюджета, государственным  долгом и совершения платежей Федеральному казначейству предоставлено право  открывать и закрывать иные счета федерального бюджета.

Счета Федерального казначейства в Банке России и кредитных  организациях ведутся на основании  договоров, заключаемых и исполняемых  в соответствии с гражданским  законодательством РФ.

Открытие и закрытие счетов федерального бюджета, изменение их режима без соответствующего решения  Федерального казначейства не допускаются.

2.1

Экономический анализ представляет собой один из важнейших способов контроля, заключающийся в выявлении  влияния различных факторов. В  результате проведения экономического анализа определяют эффективность  использования государственных  средств. Результаты экономического анализа  оформляются таблицами, графиками, формулами, текстовыми описаниями, рекомендациями, разработками. При проведении такого анализа необходимо учитывать основные принципы, на основании которых производится финансирование государственных расходов (в том числе и при выделении  средств на реализацию целевых программ).

В этом случае для проведения аудита эффективности использования  государственных средств могут  быть применены методы, используемые для оценки инвестиционных проектов.

В качестве показателя эффективности  может использоваться совокупный социально-экономический  эффект от реализации государственных  программ, который достигается за счет проведения структурных изменений  в экономике.⁷ При этом государственные расходы могут рассматриваться как долгосрочные инвестиции.

Существующие методы оценки инвестиционных проектов представлены в таблице 1.

Таблица 1. Методы оценки инвестиционных проектов.

Каждый из методов анализа  инвестиционных проектов дает возможность  рассмотреть отдельные характеристики и особенности проекта. Наиболее эффективным способом оценки и выбора инвестиционных проектов нужно признать комплексное применение всех основных методов при анализе каждого  из проектов.

Основным недостатком  предлагаемой методики может стать  ограниченность использования, поскольку  реализация отдельных программ государства  может не предполагать получение  прироста доходов бюджетов, например, целевые программы социальной направленности. ⁸Однако если рассматривать отдельные положения их реализации, то прирост доходов бюджетов также вероятен, а, следовательно, можно будет использовать данные методы и в этих случаях. Наибольшую эффективность данная методика будет иметь при оценке капитальных расходов бюджетов.

2.2

Метод чистой дисконтированной (текущей) стоимости (ЧДС).

Особенность долгосрочных вложений государственных средств  состоит в том, что государственные  расходы могут производиться  в одном периоде времени, а  прирост доходов бюджетов получают в другом. Один из методов дисконтирования, который может применяться в  расчетах экономической эффективности  вложений и использования государственных  средств — это метод чистой дисконтированной (текущей) стоимости (ЧДС или ЧТС).

Суть его заключается  в следующем: находится дисконтированная стоимость ожидаемого годового дохода (денежного притока) от вложений государственных  средств (инвестиций) и из него вычитается величина первоначальных расходов на проект: ⁹

или

,

где Ко — сумма первоначальных вложений государственных средств в базисном периоде;

D, — будущий совокупный  социально-экономический эффект  от реализации государственных  программ в годы от I до n.

Величины D₁, D₂, D_n, представляют собой совокупный социально-экономический эффект от реализации государственных программ, рассчитанный или полученный по годам. Величина дохода определяется как совокупный социально-экономический эффект от реализации государственных программ (прирост поступлений в бюджет). Таким образом, измерение ЧДС основывается на разнице между оттоком и поступлением средств. В качестве прироста дохода может рассматриваться и прирост доходов хозяйствующих субъектов.

При оценке эффективности  различных вариантов вложений по величине чистого дифференцированного  возврата (отдачи) вложений в конце  срока реализации целевых программ и использовании средств бюджетов (по сумме ЧДС или приведенного аннуитета) можно использовать формулу: ¹⁰

где Е_t, — прирост доходов в конце периода t;

K_t — первоначальное вложение государственных средств затраты капитала в конце периода t;

i — уровень инфляции за рассматриваемый период);

t — период, число лет (t = 0, 1, 2...); п — срок инвестиционного проекта.

Расчеты итоговой суммы  ЧДС ведут в следующей последовательности:

1. Вначале рассчитывают  сумму ежегодного прироста государственных  доходов. 

2. Полученную сумму разницы  умножают на соответствующий  коэффициент дисконтирования. 

3. Результаты складывают  и из итога вычитают сумму  первоначальных вложений государственных  средств. Получают итоговую сумму  ЧДС. 

4. Для определения итоговой  величины дохода от реализации  проекта государственных вложений  сумму ЧДС в конце срока реализации государственной программы вложений государственных средств умножают на коэффициент капитализации, исчисляемый по формуле:

где у — коэффициент  капитализации;

i — уровень инфляции;

t — срок реализации государственной программы.

Полученная положительная  сумма возврата свидетельствует  о степени эффективности вложений государственных средств. ¹¹

Упрощенно величина аннуитета (А) может быть вычислена как произведение расчетной суммы чистого возврата государственных средств на коэффициент  капитализации у:

Чем выше ставка дисконтирования, тем в большей степени она  отражает фактор времени: более отдаленные потоки прироста государственных доходов  оказывают все меньшее влияние  на приведенную, современную величину совокупных доходов государства. Таким  образом, при различных ставках  дисконтирования один и тот же проект может иметь приведенную  стоимость и большую, и меньшую, чем та, которую государство рассматривает  как необходимую для того, чтобы  принять решение о целесообразности реализации государственных программ.

Возможна и такая ситуация, когда результаты сравнения двух инвестиционных проектов с различным  распределением эффекта во времени  могут оказаться диаметрально противоположными в зависимости от выбранной ставки дисконтирования (i). При ставке меньше некоторого значения (i_k) более эффективным будет один проект, при i > i_K — другой его вариант.

В конечном итоге метод  дисконтированной стоимости вложений при оценке эффективности использования  государственных средств включает:

1.Определение аудитором  субъективно желаемой расчетной  ставки процента.

2.Дисконтирование на  базе этой ставки всех текущих  платежей как результата реализации  программы на определенный период  времени после завершения процесса  вложений.

3.Расчет дисконтированной  стоимости возврата государственных  расходов.

4.Оценку конечной эффективности  объекта инвестирования: положительная  величина при сопоставлении дисконтированной  величины расхода и прироста  дохода позволяет считать вложения  государственных средств эффективным. 

Если две или несколько  государственных программ вложений средств независимы друг от друга  и могут выполняться параллельно, их осуществление целесообразно  при положительной чистой дисконтированной стоимости. В случаях, когда реализация одной программы государственного использования средств исключает возможность осуществления другой, выбирается программа с максимальной величиной ЧДС. Если программы взаимодополняемые, одновременно анализируют ЧДС обеих программ, и положительное решение принимается, когда совокупная величина ЧДС положительна.

2.3 Метод  внутренней процентной ставки

Метод оценки эффективности использования  государственных средств построен на основе расчета величины внутренней процентной ставки и исходит из того, что государству должен быть заранее  известен темп прироста доходов бюджетов. Этот темп уравнивает дисконтированную величину денежных потоков от реализации государственных целевых программ и общих расходов, связанных с  их осуществлением. Величина внутренней ставки дохода, или ожидаемого коэффициента эффективности использования государственных  средств, может быть выражена в процентах. Этот показатель можно получить из уравнения чистой дисконтированной стоимости при условии равенства  общей суммы оттоков и притоков денежных средств в результате государственного финансирования:

или, другими словами, внутренняя процентная ставка дохода — это ставка дисконтирования  i, при которой чистая дисконтированная стоимость равна нулю:

В этом уравнении предполагается, что аудитор  знает величину денежных притоков D₁, D₂, ... D_n, и расходы по данной целевой программе. В результате расчета ему нужно определить такое значение i, при котором дисконтированная стоимость денежных потоков была бы равна первоначальным расходам. Внутреннюю ставку дохода определяют практическим способом (проб и ошибок), останавливаясь на том проценте доходности, который дает положительную сумму ЧДС, с пропорциональной последующей интерполяцией полученных в результате расчета значений. ¹²

Рекомендуется такая последовательность расчетов внутренней процентной ставки (ВПС):