Проблемы повышения эффективности государственного управления

 

СОДЕРЖАНИЕ

 

ВВЕДЕНИЕ 3

Глава 1.   ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ. ИЗУЧЕНИЕ ПОНЯТИЙ ЭФФЕКТИВНОСТИ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ. 5

1.1  Понятия эффективности государственного управления. 5

1.2 Методики оценки эффективности государственного управления 7

Глава 2. ПРОБЛЕМЫ ПОВЫШЕНИЯ ЭФФЕКТИВНОСТИ ГОСУДАРСВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ. 14

2.1 Основные проблемы повышения эффективности государственного управления. 14

2.2 Основные направления по повышению эффективности государственного управления 20

2.3 Объективные и Субъективные факторы повышения     эффективности государственного управления. 23

ЗАКЛЮЧЕНИЕ 34

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ 37

 

 

 

 

 

ВВЕДЕНИЕ

 

         Реалии существования нашего  общества в настоящее время,  суровая действительность, к которой  все вынуждены приспосабливаться,  находятся в прямой зависимости  от  эффективности государственного  управления и неразрывно связаны с ней. В любом обществе между государством и обществом существует взаимодействие, качество и уровень которого определяется эффективностью политики в сфере управления. Если государственное управление стремится добиться  успеха, то оно должно обеспечить гражданам комфортные условия существования в соответствии с обещаниями, сделавшими это управление легитимным. Не секрет, что подобные действия в ситуации  ограниченности ресурсов (как кадровых, так и материальных) весьма затруднительны. Задача обеспечения потребностей всего общества, а в нынешней ситуации тем более, является почти неразрешимой . Cледует подчеркнуть, что для решения данной задачи государственные структуры во многом обладают неадекватными  для решения этой задачи системами управления. Организация взаимовыгодного и эффективного сотрудничества с частным сектором   и общественностью требует реорганизации или, вернее сказать, реструктуризации  системы государственного управления.

           Безусловно, что данная проблема является  наиболее острой и  фундаментальной, а, как следствие, почти неразрешимой в контексте мировой политики. Люди страдали, страдают и будут страдать от неэффективности государственных организаций. Неоспоримым фактом является то, что в России нет стержневой мысли в организации структуры государственного управления или, вернее сказать, эффективного государственного управления. Система управления, распределения властных полномочий, в конце концов наш основной закон-Конституция является квинтэссенцией  мирового опыта, но опыта неадаптированного к специфике нашей страны, такой опыт можно охарактеризовать как обычную, бездумную кальку.

          Целью данной работы является поиск и обозначение  ресурсов, которые могли бы быть использованы в повышении эффективности государственного управления, и рассмотрение механизмов, способствующих этому, учитывая   специфику нашего государства.

     Предметом исследования  является -  специфика государственного  управления, как фактор определяющий  бескризисность существо-вания и  будущего развития Российской Федерации.

     Обьектом исследования является – управление, как социальное явление и государственное управление в Российской Федерации.

          При разработке данной проблемы мною были использованы следующие методы: исторический, метод анализ, метод синтез.

  

 

 

Глава 1.   ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ. ИЗУЧЕНИЕ ПОНЯТИЙ ЭФФЕКТИВНОСТИ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ.

    1. Понятия эффективности государственного управления.

 

          В самом широком смысле управление означает руководство чем-либо (или кем-либо). В подобном понимании оно трактуется и в наши дни. Однако ограничиться такой констатацией недостаточно.  Возникает потребность раскрытия содержания этого руководства, его функционального значения. Общетеоретические позиции, включая кибернетические, дают достаточные основания для следующих выводов:

  1. Управление есть функция организованных систем различной  природы (биологических, технических, социальных), обеспечивающая их целостность, т.е. достижение стоящих перед ними задач, сохранение их структуры, поддержание режима их деятельности.
  2. Управление служит интересам взаимодействия составляющих ту или иную систему элементов и представляющих единое целое с общими для всех элементов задачами.
  3. Управление – внутреннее качество целостной системы, основными элементами которой является субъект (управляющий элемент) и объект (управляемый элемент), постоянно взаимодействующие на началах самоорганизации (самоуправления).
  4. Управление предполагает не только внутреннее взаимодействие составляющих систему элементов.
  5. Управление по своей сути сводится к управляющему воздействию субъекта на объект, содержанием которого является упорядочение системы, обеспечение ее функционирования в полном соответствии с закономерностями ее существования и развития.

Таковы  основные черты, характеризующие общее  понятие управления. Они полностью  приемлемы, и для понимания управления в  социальной (общественной) сфере, где в роли субъектов и объектов управления выступают люди и их различные объединения (например, государство, общество, территориальное образование,  общественные объединения, производственные и непроизводственные объекты,  семья и т.п.)

Конечно, при этом учитываются особенности  социальной сферы, важнейшей из которых  является то, что управленческие связи реализуются через отношения людей. Общество представляет собой целостный организм со сложной структурой, с различного рода индивидуальными  проявлениями, равно как и с функциями общего характера. Отсюда потребность в выражении общей связи и единства социальных процессов, каковая находит свое проявление в осуществлении социального управления. Оно является одним из ведущих условий нормального функционирования и развития общества. Социальное управление как атрибут общественной жизни выражается в признаках, предопределенных общими чертами, свойственными управлению как научной категории, а также особенностями организации общественной жизни.(1 с.41)

Многие  авторы основанием видов управления признают природу и субстанциональную специфику субьектов управления, исходя из чего разграничивают государственное управление  (субъект управляющих воздействий - государство), общественное управление (субъект управляющих воздействий - общество и его структуры) менеджмент (субъект управляющих воздействий - предприниматель, собственник) (8,с.34). Среди всех видов управления государственное управление занимает особенное место, так как характеризуется только ему присущими свойствами. Рассмотрим важнейшие из них:

    1. Государство, выступая в качестве субъекта управления, придает государственному управлению важное свойство, без которого оно не могло бы состояться.

       2. Опредеделяющее влияние на характер воздействий, осуществляемых данным видом управления, оказывает его субьект, то есть гоударство, и заложенная в нем властная сила.

         3. Это, безусловно, границы распространения государственного управления.   

         Итак, Государственное управление - это практическое, организующее и регулирующее воздействие государства на общественную жизнедеятельность людей в целях ее упорядочения, сохранения или преобразования, опирающееся на его властную силу.  Термин «государственное управление» широко используется в отечественной и зарубежной научной литературе, а также в законодательстве многих стран. Более 70 лет он употреблялся и у нас, давая тем самым конституционные основания для выделения данного вида государственной деятельности.

      1.2 Методики оценки эффективности государственного управления

           

Целесообразно остановиться на основополагающем и очень сложном этапе формирования целей государственного управления. Как известно, цели выполняют обширные побудительные, стимулирующие и регулирующие функции. Цели государственного управления  возникают на основе целей лежащих в основе жизнедеятельности данного общества. Они являются производными от целей общества. (6, с.5 )

Цели государственного управления в современной России:

  1. Обеспечение внутренней и внешней безопасности страны.
  2. Развитие и укрепление общественных институтов, обеспечивающих устойчивое и надежное демократическое развитие страны.
  3. Конституционная защита прав и свобод  граждан РФ, общая административно-правовая регуляция.
  4. Формирование государственной политики, направленной на повышение благосостояния людей.
  5. Поддержание позитивной экологической обстановки.
  6. Поддержание рыночных механизмов.
  7. Грамотное, взаимовыгодное сотрудничество регионов и центра.

Это лишь весьма общий обзор тех целей, которым призвано служить государственное  управление. Но архиважным является создание "древа целей", в котором были бы оперативные и стратегические, конечные и промежуточные, общие и частные цели. Цели должны представлять собой симбиоз, синтез, то есть некую целостность. Но, данную целостность нужно соединить с адекватными средствами, методами и формами их реализации, ибо в противном случае даже правильно поставленные цели в процессе их реализации будут искажены.

Функции государственного управления - объективно обусловленые виды властных, целеполагающих, организующих и регулирующих воздействий государства на общественные процессы. Это специфическое воздействие государства причем важно отметить, что оно является целостным.(7 с.18 ) На набор функций государственного управления влияют по крайней мере 2 фактора: состояние, структура, самоуправляемость общественных процессов, то есть совокупности управляемых объектов и ,безусловно, место и роль государства в обществе. Таким образом, можно сделать умозаключение, что государство, а государственное управление как его производная, является с одной стороны тем элементом, который осуществляет насилие, т.е так называемым " легитимным насилием", а с другой стороны оно играет подчиненную обществу роль и определяется потребностями, желаниями и интересами общественного развития. Говоря о таком противоречии, хочется сделать шаг в сторону ограничения и замещении, а точнее, в первый момент вообще о ликвидации данной функции ( я имею ввиду " насилие " ). Но, ликвидировав данную функцию, нужно заполнить чем-то вакантное место, и здесь на ум приходит лишь механизм самоуправления, в противном случае мы будем поставлены перед фактом, когда организующие и регулирующие механизмы будут девальвированы и настанет так называемый вакуум управляющего воздействия, то есть  хаос, произвол.

Таким образом, речь должна идти о проработке, выборе и оценке тех общественных институтов, которые способны взять на себя функции государственного управления и обеспечить их должную реали-зацию.Оптимальным вариантом было бы нахождение некоего баланса, так как в современном обществе мы являемся свидетелями уменьшения государственного сектора ( приватизация в данный момент рассматривается одним из основных способов повышения эффективности в государственном секторе), но с другой стороны, повышения роли государственного регулирования в организации и разработке политики в сфере организации рыночных отношений.

Не секрет, что многие трансформации и преобразования в госу-дарственном управлении проходят хаотично и весьма субьективно. Методологически целостного подхода к государственному управлению нет и это следует признать. Мы поставлены в ситуацию, когда нет комплексного механизма в создании, трансформации структур как на федеральном, так и на местном уровне. В данном контексте необходимо поговорить о принципах государственного управления. Итак, принцип (от лат. "principium" - первоначало, основа ) как понятие теории отражает в системе государственного управления закономерности, отношения, взаимосвязи между ее элементами.(8 с.186). То есть, те закономерности и отношения общественно-политической жизни, содержания, организационной структуры и жизнедеятельности компонентов государственного управления, выраженные в виде определенных научных положений, закрепленных в большинстве своем правом и применяемых в теоретической и практической управленческой деятельности людей. Прежде всего, в проблеме принципов государственного управления можно выделить 3 взаимосвязанных и взаимообусловленных аспекта:

          • Онтологический ( этот аспект включает в себя генезис принципов, их взаимосвязи с природой, сущностью, местом и ролью тех закономерностей, отношений и взаимосвязей, которые они отражают.)

           •   Гнесеологический ( анализ характера принципов, языка, логики и структуры их адекватной научной интерпретации )

           •    Методологический  ( указывает на механизмы теоретичес-кого и практического применения принципов ) 

Очевиден  тот факт, что на данный момент нельзя говорить о полном познании всех закономерностей, отношений и взаимосвязей и описании их  посредством принципов. Практическое же осуществление принципов государственного управления не зависит от них самих, а определяется отношением к ним людей. Не столь важно знать принципы, а уметь ими пользоваться в практической деятельности, в практическом управлении. Поскольку принцип государственного управления призван вначале в научной, а потом в правовой форме выражать закономерности, отношения, взаимосвязи, обьективно существующие в государственном управлении и имеющие особое значение для его организации и функционировании. Говоря о технологии выявления и обоснования принципов государственного управления, можно предложить следующие индикаторы, требования:

          - Отражать существенные закономерности, отношения и                    взаимосвязи.

          - Закономерности, отношения и взаимосвязи  должны быть устойчивыми

          - Закономерности, отношения и взаимосвязи  должны быть присущи государственному управлению, как целостному социальному явлению.

          - Отражать специфику государственного  управления.

           Рассматривая  систематизацию принципов государственного управления, можно наблюдать некую неоднородность, что свидетельствует о больших трудностях в данной области. В данной работе  использована систематизация, позаимствованную из труда Г.В Атаманчука " Теория государственного управления ":

             

                 Принципы государственного управления.

 

  1.   Общественно-политические (сформулированные в результате познания социальной природы государственного управления, общих закономерностей и основных особенностей его развития)
  2.     Функционально-структурные (раскрывающие закономерности структуры государственно-управляющих воздействий)
  3.   Организционно-структурные (отражающие характер, закономерности и специфику организационной структуры государственного управления и служащие отправными моментами при ее формировании и совершенствовании, а также при организации государственно-управляющих воздействий)

 4. Государственно-управленческой деятельности (раскрывающие закономерности,отношения и взаимосвязи методов форм и стадий управленческой деятельности государственных органов при формировании и реализации управленческих функций.)

 Вопрос  о распределении управленческих  полномочий между органами государственной  власти является для России  на всех этапах ее развития  концептуальным, центральным, так как он аккумулирует в себе несколько особенно актуальных проблем:

  • Обеспечение демократизма и рациональности государственного управления в масштабах всей страны.
  • Федеративное построение государственного управления.
  • Целостность, рациональность, эффективность государственного управления.
  • Единство законодательного регулирования и дифференцации применения правовых норм в зависимости от конкретных условий, факторов и обстоятельств.
  • Прочность государственно-правовых устоев.

Важно сформулировать стратегическую и оперативную концепцию  системного государственного управления, так как, к  сожалению, сейчас мы наблюдаем  картину, когда властные полномочия являются элементом торга и их перераспределение в масштабе государства  носит конъюнктурный характер, характер носящий политический оттенок, когда предоставление тех или иных полномочий является моментом некоего политического шантажа. В данном контексте можно выделить два актора этой, так называемой, игры: это федеральный центр и региональные власти. Как мы видим, в поставленной проблеме четко прослеживаются исторические аналогии, что подтверждает тезис о плохой исторической памяти тех, кто еще недавно видел панацеей от всех бед ликвидацию союзного центра. Поскольку проблемы построения работоспособной по большей части системы, способной к саморегуляции и адаптации, не решаются на федеральном уровне, тем самым это проецируется на региональный, а дальше на местный уровень.    

         В исследованиях, которые проводила Северо-Кавказская академия государственной службы, эффективность государственного управления рассматривается как результат сложного взаимодействия различных факторов, среди которых доминирующее положение занимают человеческий, социально-экологический факторы. С такой точки зрения эффективность власти должна оцениваться по степени защищенности сбалансированных интересов общества и государства: "Работу госаппарата можно признать дей-ствительно эффективной лишь в том случае, если он успешно решает проблему оптимальной защиты интересов государства и оптимальной защиты интересов населения, социальных групп и каждого человека. В этой двуединой задаче - важнейшая сторона понятия эффективности государственного аппарата" (27 с.84 )

         Таким образом, можно попытаться выделить следующие критерии эффективности социального управления:

 -    степень соответствия направлений, содержания и результатов деятельности управленческих структур и работников тем ее параметрам, которые определены функциями и статусом управленческого работника.

- законность решений и действий соответствующих управленческих структур и работников, ибо соблюдение правовых и иных установленных норм является элементарной предпосылкой эффективности управления.

-  реальность влияния управленческой деятельности на состояние и развитие управленческих объектов, поскольку любые управленческие решения и действия теряют всякий смысл, если они не направлены на управленческие объекты и, в конечном счете, не обеспечат и реального функционирования и развития;                                                      

  - глубина учета и выражения в управленческих решениях и действиях коренных и комплексных потребностей, интересов и целей людей

  - характер и объем взаимосвязей с трудовыми коллективами, широким кругом людей, демократизм деятельности, который при любых издержках всегда повышает ее обоснованность и результативность;

- авторитетность решений и действий управленческих структур и работников;

- правдивость и целесообразность управленческой информации, выдаваемой управленческими структурами и работниками.                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                         

Таким образом, вопрос о целях, функциях, принципах и кретириях государственного управления является важнейшим при попытке создать систему эффективного государственного управления.

 

Выводы к  первой главе

 

    1.  Государственное управление имеет свою ярко выраженную специфику.
    2. Государственное управление - это социальное управление.
    3. Система эффективного государственного управления   должна обладать четко целями, функциями и принципами.
    4. Неэффективность государственного управления имеет свой глубокий исторический подтекст.
    5. Государственное управление должно находиться в коррелятивной связи с тем процессом и явлениями на которые   оно направляет свои целеполагающие, организующие и регулирующие воздействия.   

                

 

 Глава 2. ПРОБЛЕМЫ ПОВЫШЕНИЯ ЭФФЕКТИВНОСТИ ГОСУДАРСВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ

2.1 Основные проблемы повышения эффективности государственного управления.

 

Эффективность государственного управления, как  уже отмечалось, это не чисто технологическая  проблема, а проблема, имеющая исторический подтекст. То есть, неэффективное государственное управление является следствием того общественного устройства, которое не способно включить в активные социальные механизмы большинство людей.

            Понять сущность общественного  строя важно, ибо это означает  понять содержание, расстановку и соотношение общественных сил в стране, соотношение их интересов, суть социальных противоречий и вытекающих из этого понимания задач, стоящих перед обществом в целом (в целях его выживания и устойчивого, стабильного развития) и перед общественными политическими силами, способными решать эти задачи. В нашей политологической литературе наиболее распространены два доминирующих способа определения содержания общественного строя, у истоков которых, по общему мнению, стоят Маркс, с одной стороны, и Токвиль - с другой.  Первый способ: видеть содержание, суть, корневую систему общественного строя - в экономике, в отношениях собственности. В этом случае основными «идеальными типами» современного строя выступают: общество частной собственности - «капитализм» и общество общественной собственности - «социализм» (с возможными вариациями между этими двумя основными полюсами). Различия форм политической власти, особенностей политических режимов в этой системе теоретических координат - малозначимы. На такой точке зрения стояла официальная общественная наука страны "реального социализма".И другой способ определения: видеть основу, суть общественного строя - в политике, в политической системе, в режиме власти. Исходить из «главенства политики» - как призывает Раймон Арон. И тут - свои два «идеальных типа»: «демократия» и «тоталитаризм». В этой системе теоретических координат второстепенными и малозначащими для понимания сути общественного строя выступают отношения собственности.(9 с.7)

      Реальное содержание, действительное лицо общественного строя определяется комбинацией этих двух факторов (экономики и политики, типа собственности и типа власти). Причем речь идет о факторах, не находящихся в состоянии односторонней детерминации по отношению друг к другу. Они (и их конкретное соотношение) определяются другими, более глубоко лежащими обстоятельствами (в основе их взаимодействия лежит, разумеется, некое ”третье общее” - то, что, возможно, может быть обозначено как “культура”. Указанные факторы, взаимодействуя друг с другом (в разные эпохи по-разному) и определяют, в первую очередь, специфическое лицо общественного строя, характер социальных общностей и тип их взаимодействия.(20 с.81). В этой связи нам нужно проанализировать этапы становления общественного строя в нашей стране и тогда перед нами откроется сущность, специфика того, что мешает повышению эффективности государственного управления:                

           1.  20е годы общественный строй складывался, отлаживался, проходили испытание те или другие его варианты: военный коммунизм, НЭП, государственный капитализм (в той его своеобразной трактовке - когда государство «пролетарское», а в экономике «разрешается» частная собственность, элементы рынка и капитализма), смешанная многоукладная экономическая система и т.п. К концу 20-х годов исторический выбор был сделан.                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                   

            2. 1930е - 1953г. - Это была система, с точки зрения экономической, государственно-номенклатурной собственности, и с точки зрения политической - система тоталитаризма.

        3. 1953 - 1985г.  -   Экономические подвижки в рамках номенклатурного рынка, так как не только занимаемое место приравнивается к количеству услуг, а происходит обмен привилегиями и благами. Экономическое изменение влекло за собой и изменение политическое: тоталитаризм смягчался, превращался в «авторитаризм» (с некоторым обособлением названных «рыночных» отношений от идеологии и политики).

         4.   Середина 80х годов - сложились две «реформаторские» тенденции, которые тогда еще не отделялись друг от друга и вместе поддерживали горбачевское руководство. Это - течение «номенклатурного реформаторства» и движение реформаторства народного, демократического. Внешне, в общем виде, их требования совпадали: изменение экономических отношений, форм собственности, определявшееся как разгосударствление собственности, приватизация, рынок; и изменение политических отношений от тоталитаризма (и авторитаризма) к демократии.                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                               

Проблемы повышения эффективности государственного управления