Проблемы противодействия коррупции и бюрократизма
Оглавление
ВВЕДЕНИЕ…………………………………………………………
Глава 1. Бюрократия и государственная служба…………………………..6
1.1.Бюрократизм и коррупция: общая характеристика……………6 1.2.Особенности бюрократизма и коррупции………………………………….17
1.3.Сущность бюрократизма и коррупции……………………………………26
Глава 2. Коррупция на стадиях формирования и функционирования государственного механизма современной России………………………33
2.1. Причины и условия
2.2. Влияние коррупции на
Глава 3. Проблемы противодействия коррупции и бюрократизма……..48
3.1. Основные пути и формы борьбы с бюрократизмом и коррупцией…….48
3.2. Меры, методы, способы борьбы с коррупцией
в условиях современной России………………………………………………………………
ЗАКЛЮЧЕНИЕ……………………………………………………
БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК……………………………………..75
Введение
Система управления государством предстает перед нами самостоятельной саморегулирующейся машиной, которая позволяет обеспечить стабильное функционирование и взаимодействие всех государственных органов и организаций.
Во все времена одной из самых мощных подобных машин была бюрократия. Будучи интегрированной в российский государственный аппарат управления еще в 18 веке, бюрократия стала значительно расширяться. Но чем больше она «разрасталась», тем в большей степени она превращалась в силу административного застоя, препятствуя эффективности управления государством. Это связано с тем, что принципы бюрократической организации являются более двусмысленными, чем считали её родоначальники, и им сопутствуют существенные «дисфункциональные» эффекты, которые тем более выражены, чем более последовательно применяются эти принципы. Одним из таких разрушительных эффектов стала коррупция, которая является определенным патологическим проявлением принципа строгого следования установленным правилам и регламентам1.
Между степенью бюрократизации государственной власти и степенью её коррумпированности существует определенная зависимость. Это связано с множеством внешних и внутренних факторов, воздействующих на административный аппарат. Наиболее влиятельными из них считаются тотальная регламентация действий чиновников и возможность распоряжаться значительными государственными ресурсами при сохранении достаточно низкой заработной платы. Два этих фактора вынуждают государственных работников злоупотреблять коррупцией, которая очень часто из разряда злоупотреблений переходит в норму. Коррупция является средством незаконного, губительного и легкого обогащения, которая ломает воздвигнутые бюрократической системой рамки дозволений и, как показывает практика, порождает фатальные последствия2.
Озабоченная всплеском коррупции за последние несколько лет Россия, в лице президента Путина В.В., считает коррупцию «врагом номер один и прикладывает все усилия, чтобы искоренить этот барьер на пути развития страны». Лично президентом страны было инициировано создание межрегиональной общественной организации «Комитет по борьбе с коррупцией». Актуальность данного исследования определяется и тем, что решение задачи государства всеми средствами искоренить коррупцию в России, которая на наш взгляд, должна начаться с повсеместного изучения этого явления и того, что его порождает – бюрократии.
Отсюда можно сформулировать проблему исследования, лежащую в поиске и обосновании причинно-следственной связи возникающей между бюрократией и порождающей ей коррупцией.
Высокая научная и практическая значимость обусловили выбор темы нашего исследования: бюрократизм и коррупция в сфере государственного управления как взаимосвязанные угрозы для общества.
Объектом исследования является государственный аппарат Российской Федерации.
Предметом исследования является проблема чрезмерного развития бюрократии и вытекающая из неё коррупция государственных чиновников.
Цель и задачи исследования: главная цель настоящего исследования - выявить причинно-следственную связь возникновения и развития коррупции в России как результат многолетней постройки бюрократической системы управления государством.
Для достижения указанной цели были поставлены следующие задачи:
- Раскрыть соотношение бюрократизма и коррупции;
- Определить понятия бюрократизма и коррупции;
- Дать общую характеристику бюрократизма и коррупции;
- Установить особенности бюрократизма и коррупции;
- Раскрыть сущность бюрократизма и коррупции;
- Выявить причины и условия возникновения и бурного роста коррупции в современной России;
- Установить влияние коррупции на формирование механизма Российского государства;
- Проанализировать проявления коррупции в российском государственном аппарате на стадии его функционирования;
- Установить основные пути и формы борьбы с бюрократизмом и коррупцией;
- Выявить принципы, методы, способы борьбы с коррупцией в условиях современной России.
Теоретическую основу исследования составили труды по исследованию эффективности государственного управления Атаманчук Г.В., Богданова И.Я., Оболонского А., Бабаева М.М, Макаренко В. П., Старилова Ю.Н., Худокормова А.Г..
Научная новизна исследования заключается в постановке проблемы и методах коррупции сквозь призму бюрократии как двух взаимосвязанных и неотделимых друг от друга элемента функционирования государственного аппарата.
Структура дипломной работы отражает логику данного исследования и состоит из введения, трех глав, семи параграфов, заключения, библиографического списка.
Глава 1. Бюрократия и государственная служба
1.1.Бюрократизм и коррупция: общая характеристика
Возникновение современной бюрократической системы управления было вызвано необходимостью решения весьма важной исторической задачи – преодоления предшествовавшей ей патриархальной системы управления с ее очевидными и существенными пороками, которые с определенного момента стали серьезным тормозом дальнейшего развития общества3. Более того, без действия бюрократических (в веберовском смысле слова) механизмов современное общество не могло бы и дня прожить.
Бюрократизм - это замкнутый, действующий по законам иерархии жесткий механизм власти, стоящий над законом и волей членов общества. Это власть, превращенная в самодовлеющую организацию, функционирующую исходя лишь из собственных интересов, предающая забвению интересы общества. Основными свойствами бюрократизма являются отчуждение аппарата от народа, социальная замкнутость, кастовое равнодушие к интересам населения4.
Бюрократизм - болезнь, причем болезнь общемировая, распространенная в большей или меньшей степени в тех или иных формах практически во всех странах. По своим масштабам и количеству приносимого человечеству зла она, пожалуй, сравнима с загрязнением окружающей среды.
Но если продолжить эту аналогию, то можно вспомнить, что загрязнение среды - побочное следствие промышленной революции, одного из самых прогрессивных событий мировой истории. Так и возникновение бюрократической системы управления в своем исходном пункте было нацелено на решение весьма важной в историческом плане и гуманной задачи - устранение исторически предшествовавшей ей патриархальной системы отправления государственных дел с ее очевидными и существенными пороками, которые с определенного момента стали серьезным тормозом на пути дальнейшего развития общественных производственных сил5.
Более того, сейчас, без действия бюрократических (в веберовском смысле слова) механизмов современное общество не могло бы, как говорится, и дня прожить. Другое дело, что, как писал Аристотель, любые правильные формы правления имеют тенденцию вырождаться и искажаться, словно отраженные в кривом зеркале. Таким «кривым зеркалом», искаженным превращением рациональной бюрократической организации, и является бюрократизм. В точном смысле слова бюрократизм означает, как мы отмечали - власть «бюро», т.е. письменного стола - не народа, и даже не конкретного лица, а должностной позиции. Иными словами, вспомогательная функция, призванная служить людям, быть орудием в их руках, приобретает над ними власть, т.е. система рационального отправления дел из инструмента превращается в самодавлеющую машину.
В социально-политическом плане сущность бюрократизма состоит в отрыве аппарата управления от общества, в результате чего он превращается в самостоятельную силу с собственными эгоистическими интересами, которые он всячески продвигает и обеспечивает, используя свое положение распорядителя общественными делами.
Таким образом, бюрократизм - система управления обществом, осуществляемая с помощью особого аппарата, оторванного от народа и стоящего над ним, наделенного специфическими функциями и привилегиями.
Теперь рассмотрим понятие коррупция. Известно, что в основе термина «коррупция» лежит латинское слово «corruptio», означающее в буквальном переводе «порчу, подкуп» (однокоренным в этом смысле является и слово «коррозия»). В целом этот перевод дает общее представление о сущности коррупции – порче или коррозии власти путем ее подкупа – с точки зрения рассмотрения ее в качестве социального явления, коим она, безусловно, является.
Коррупция - это моральное разложение должностных лиц и политиков, выражающееся в незаконном обогащении, взяточничестве, хищении и срастании с мафиозными структурами.
В последнее время наблюдается тенденция к расширению смысла самого понятия, что находит отражение в новейших словарных дефинициях.
Так, если в том же «Толковом
словаре русского языка»
Чаще всего под коррупцией подразумевают получение взяток, незаконных денежных доходов государственными бюрократами, которые вымогают их у граждан ради личного обогащения.
В Кодексе поведения должностных лиц по поддержанию правопорядка от 17 декабря 1979 г. говорится, что «…понятие коррупции должно определяться национальным правом», однако дается примерное определение данного явления – «…выполнение должностным лицом каких-либо действий или бездействие в сфере его должностных полномочий за вознаграждение в любой форме в интересах дающего такое вознаграждение, как с нарушением должностных инструкций, так и без их нарушения»6.
В Справочном документе ООН о международной борьбе с коррупцией указывается, что «коррупция – это злоупотребление государственной властью для получения выгод в личных целях»7.
Такое понимание коррупции существует и в современной криминологии. Например, А.И. Долгова определяет коррупцию как «социальное явление, характеризующееся подкупом – продажностью государственных или иных служащих и на этой основе корыстным использованием ими в личных либо в узкогрупповых, корпоративных интересах официальных служебных полномочий, связанных с ними авторитета и возможностей»8.
Н.Ф. Кузнецова определяет коррупцию как «общественно опасное явление, выражающееся в подкупе служащих государственного аппарата и негосударственных структур». Однако существует и представляется правильным более широкое понимание коррупции как социального явления, не сводящегося только к подкупу, взяточничеству.
Как заметил один из авторов работы д.ю.н., профессор Е.О. Алауханов, «…становится очевидным, что без опоры на результаты криминологических исследований, без глубокого изучения закономерностей и тенденций реальной криминологической обстановки (прим. авт. – борьбы с коррупционными преступлениями) невозможно на должном уровне решать уголовно-правовые, процессуальные … проблемы»9.
Профессор Г.С. Мауленов в числе главных причин коррупции видит «… несовершенство рыночных отношений в экономике, проблемы в законодательстве, издержки в формулировании нравственной позиции граждан»10.
Коррупционная преступность – явление классовое и исторически изменчивое. По мнению д.ю.н. профессора Е.И. Каиржанова «… никто не сможет отрицать историческую объективную реальность возникновения понятия преступности вследствие возникновения частной собственности и раскола общества на антагонистические классы. В доклассовом обществе не было ни понятия преступления, ни понятия преступности»11.
М. Джонстон видит привлекательность этого определения в относительной точности содержащихся в нем критериев, подчеркивая, однако, что упоминаемые в нем «имеющиеся правила» могут быть расплывчатыми или противоречивыми и меняться во времени. Кроме того, изменение «правил» может означать не фундаментальный пересмотр политики по отношению к коррупции, а, например, стремление ее легитимизировать.
Так, экс-президент Филиппин Ф. Маркос изменил некоторые статьи Конституции, чтобы легализовать организованное им разграбление национального богатства страны. Поэтому, как справедливо отмечает М. Джонстон, «коррупция может не совпадать с тем, как она трактуется согласно букве закона, и, напротив, некоторые формально незаконные действия могут иметь определенные моральные оправдания».
Подобного взгляда на коррупцию придерживаются многие казахстанские и российские криминалисты и криминологи. Вот несколько характерных определений. «Коррупция – ... социальное явление, заключающееся в корыстном использовании должностным лицом органов государственной власти и управления своего служебного положения для личного обогащения»12.
Г.А. Сатаров, М.И. Левин и М.Л. Цирик характеризуют коррупцию как «злоупотребление служебным положением в корыстных целях»13.
«... Коррупция ... – незаконное использование государственной должности для извлечения личных выгод. Термин «незаконное» означает, что существуют законы (положения), регулирующие поведение лиц, занимающих государственные должности»14.
Яркую характеристику коррупции дает ученый-адвокат А.И. Кирпичников: «Коррупция – это коррозия власти. Как ржавчина разъедает металл, так коррупция разрушает государственный аппарат и разъедает нравственные устои общества. Уровень коррупции – своеобразный термометр общества, показатель его нравственного состояния и способности государственного аппарата решать задачи не в собственных интересах, а в интересах общества. Подобно тому, как для металла коррозийная усталость означает понижение предела его выносливости, так для общества усталость от коррупции означает понижение его сопротивляемости»15.
Наиболее емкое, на наш взгляд, понятие коррупции дает Б.В. Волженкин: «Коррупция – это социальное явление, заключающееся в разложении власти, когда государственные (муниципальные) служащие и иные лица, уполномоченные на выполнение государственных функций, используют свое служебное положение, статус и авторитет занимаемой должности в корыстных целях для личного обогащения или в групповых интересах»16.
Коррупция - многосложное и многоаспектное явление общественной и государственной жизни. Она является серьезной проблемой для многих стран мира и продолжает обостряться, становясь глобальной проблемой человечества.
Коррупция многообразна всвоих проявлениях, что создает определенные трудности для ее определения, по полной ясности, научного понимания и правовой точности до сих пор нет.
Следовательно, напрашивается вывод, что коррупция это синтетическое понятие, одновременно и социальное и криминологическое понятие, поэтому ее надо рассматривать не как конкретный состав преступления, а как совокупность родственных видов деяний против общества и государства.
Политико-правовой анализ данной категории требует рассмотрения коррупции в двух основных аспектах.
Во-первых, в политологическом аспекте, под коррупцией следует понимать прежде всего криминализацию сферы государственной власти и управления, проявляющейся в срастании органов государственной власти, аппарате влиятельных политических партий, групп давления, судебных органов с преступными группировками, преследующими цели использования возможностей управленческих структур для контроля над определенными ресурсами и кадрами, получения прямого дохода или прикрытия противозаконной деятельности уголовных элементов.
Во-вторых, в правовом аспекте - как социальное явление, характеризующееся подкупом государственных и иных служащих и на этой основе корыстным использованием ими в личных либо узкогрупповых, корпоративных интересах официальных служебных полномочий, связанных с ними авторитета и возможностей.
Наиболее часто термин «коррупция» употребляется для обозначения различного рода злоупотреблений служебным положением в личных целях. Такое понимание, по мнению профессора В.А. Номоконова, представляется чрезмерно широким, так как оно включает и разнообразные концепции, а также злоупотребления, не связанные с коррупционными актами как своего рода сделками, подобным купле-продаже17.
Профессор В.А. Номоконов определяет коррупцию «…как торговлю власти в государственном (прежде всего) и негосударственном секторах ... как разложения власти, проявляющееся в нелегальном рынке властных полномочий, возможностей обмена власти на выгоду в ущерб принципу социальной справедливости»18.
Во многих отечественных и международно-правовых документах коррупция определяется как «злоупотребление властью в обмен на выгоду» .
Давая определение коррупции, ее особенностей большинство юристов в России и за рубежом считают, что для правильного понимания ее сути важен учет целей участников заключаемой противозаконной сделки. В ее основе всегда лежит обоюдно извлекаемая сторонами выгода в самом широком понимании. Она, как правило, носит конкретный, материальный характер, или может быть нематериальной (помощь в избирательной компании, лоббирование чьих-либо интересов и т.п.)19.
В данной статье упор делается на анализе такого явления как политическая коррупция, которая также распространена во многих странах мира. Причем исследователи отмечают, что чем ниже в обществе уровень демократических преобразований, тем выше степень политической коррупции. Как правило, политическая коррупция процветает в странах со слабой, неразвитой правовой и судебной системами, где ориентируются не на законы и установленные правила, а на личность, дружеские и родственные связи. Именно в таких странах высока коррумпированность политиков и служащих государственного аппарата, именно там происходит сращивание бизнеса и власти, бизнеса и криминала20.
В антологии «политическая коррупция» (М,, 1989) определяется коррупцию как «девиантное поведение, связанное с особой мотивацией - получением личной выгоды за общественный счет» 21.
Как мы уже отмечали, политическая коррупция имеет место практически во всех странах мира, и осуществляется в любом обществе. Причем когда общество, каждая культура имеет свои особенности в том, что касается конкретных поступков, подпадавших под определение политической коррупции. С одной стороны, ценностная система в восточных обществах с неразвитыми демократическими традициями, как правило, более жесткая и пуританская, чем Западная. В желании сосредоточить максимум ресурсов в руках государства азиатские режимы стараются бдительно следить за тем, чтобы эти ресурсы не попадали в распоряжение частных интересов.
Большинство восточных стран, как и государства всего третьего мира, сохранили много остатков традиционных ценностей, в том числе нечетко разделение между общественным и частным.
Повсеместно политическая коррупция приобретает новые черты. Из обычной деловой практики ведения бизнеса коррупция становится все более политизированной, перемещаясь во властные структуры. По оценкам экспертов, с некоторых пор стало сложно обнаруживать разницу между политическими партиями, правительствами, фирмами, правоохранительными органами и структурами организованной преступности. Немецкий криминолог В. Хетзер полагает, что «во многих странах продажности стала уже основным принципом общественного устройства», «важным элементом в борьбе за политическую власти». На этом основании высказываются сомнения в самой возможности выработки государственной стратегии борьбы с коррупцией. Во многих странах правоохранительные органы становятся бессильными в рамках политических и экономических систем связанных, по сути дела, круговой коррупционной порукой22.
Помимо политизации сегодня наметились, по крайней мере, еще три тенденции в развитии коррупционных отношений.
Во-первых, это их экспансия. Случайные коррупционные связи становятся все более устойчивыми и в итоге трансформируются и мощные коррупционные сети. Некоторые эксперты (А.В. Малько) называют это даже «коррупционной оккупацией».
Во-вторых, сегодня в мире наряду (и в связи) с экономической глобализацией происходят интернационализация и глобализация коррупции. Формы коррумпированных денежных потоков делаются все более недоступными для контроля со стороны национальных правоохранительных органов. Реакцией на эту тенденцию отчасти явилось принятие международным сообществом в 2003 г. Концепции ООН против коррупции.
В-третьих, повсеместно происходит расширение сферы легализации коррупции, т.е. придания видимости законности коррупционным сделкам. Создаются сетевые системы и разделяются по времени моменты оказания услуг и их оплаты, что затрудняет документирование фактов взяток. Расширяется также спектр разнообразных способов взяточничества и их маскировки. В результате такая легализованная коррупция выпадает из поля зрения правоохранительных органов и безнаказанно распространяется дальше23.
Разные общества имеют не только разные критерии коррупции, но и сами эти критерии по мере общественных изменений претерпевают существенные трансформации. Для многих развивающихся стран глобализация мировой экономики, более тесная интеграция в торговые и культурные контакты означает появление ценностей, более похожих на те, которые существуют в развитых странах.
Подводя некоторые итоги раздела, следует отметить: а) если приемлемое понятие коррупции как социального явления в принципе существует, то понятие коррупции как правового явления в российском законодательстве до сих пор так и не сформулировано; б) поскольку формы и методы коррупционной деятельности выходят далеко за рамки уголовно наказуемых деяний, потребуются усилия не только специалистов права, но и экономистов, социологов, политологов, чтобы отразить все грани этого опасного явления.
Коррупция и взяточничество в преступных сообществах выходит за рамки национальных границ, особенно в последнее десятилетие. Доходы от нее после «отмывания» включаются в мировые и национальные финансовые потоки, подрывая государственные и международные институты власти и экономики. Это обстоятельство диктует необходимость активного включения России в транснациональную борьбу с коррупцией в мире.
1.2.Особенности бюрократизма и коррупции
Бюрократизм – это общественное отношение, присущее сфере управления и складывающееся между управленческими структурами и массами населения. Изучение бюрократизма предполагает анализ: а) противоречий, возникающих при реализации функций управления; 6) управления как процесса труда; в) интересов социальных групп, участвующих в бюрократических отношениях.
Из массы противоречий, существующих в управлении, необходимо выделить главное: это – противоречие между объективно общественным характером управления (ибо в этот процесс включены, прямо зависят от результатов практически все члены общества) и субъективно-замкнутым способом его осуществления (так как в итоге управление, призванное отражать волю общества, осуществляется достаточно локальной социальной группой профессионалов-управленцев).
Негативное содержание бюрократических отношений формирует прежде всего многочисленная группа противоречий, возникающих между различными объединениями, подразделениями и индивидами, составляющими аппарат управления24.
Бюрократическая иерархия порождает губительные для управления противоречия между желаемым и действительным в оценке объективной реальности, а следовательно, и между словом и делом, что в свою очередь является одной из важнейших характеристик бюрократизма в системе общественных отношений.
В свою очередь, в процессе разделения и усложнения управленческого труда возникает противоречие между целостностью, взаимообязанностью, взаимозависимостью явлений объективной реальности, подлежащих управлению, и необходимостью расчленения, дробления процесса управления на множество отдельных направлений.
Как в двигателе внутреннего сгорания есть потери мощности на трение, нагревание, износ поверхностей, так и в аппарате управления существуют потери эффективности из-за несогласованности, раздробленности его элементов. Отдельные чиновники – “винтики” огромной машины управления объективно не в состоянии осознать цели, задачи и масштабы целого. В этих условиях система может функционировать лишь на основе подробных инструкций, определяющих компетенцию того или иного чиновника. Система инструкций изначально предполагает ограниченность действий чиновника определенными рамками25. Отсюда важнейшим проявлением противоречий управления выступает бюрократический консерватизм.
Поскольку инструкции создаются на базе прецедента, документы, отражающие прошлый человеческий опыт, становятся для бюрократов единственной универсальной мерой, под которую подгоняются текущие дела. Поэтому, даже ясная, как день, действительность, кажется чиновнику иллюзорной по сравнению с действительностью, засвидетельствованной в актах.
Производными обозначенных выше противоречий являются такие характеризующие бюрократизм черты, как некомпетентность и бумажный фетишизм.
Одной из существенных черт бюрократизма является стремление к монополии власти и управления.
Не секрет, что решения различных звеньев управления отражаются в первую очередь на положении членов общества, которые их реализуют. Негативные социальные последствия неэффективных управленческих решений компенсируются также за счет масс, что встречает их естественное противодействие26. Отсюда исконное стремление чиновничества не допустить реальных социальных оценок управления и вмешательства в эту сферу широких масс, так как это может привести к разрушению самой системы.
Обозначенные выше противоречивость, внутренняя нестабильность процесса управления вообще, являются, по мере развития, нарастания того или иного противоречия источником повышенной конфликтности социального управления, его бюрократизации.
Дальнейший продуктивный анализ бюрократических отношений в сфере управления предполагает рассмотрение труда чиновника – управленца.
Результатом труда конкретного субъекта управления выступает управленческое решение, которое и является произведенным товаром (причем, одним из самых ценных). Поскольку бюрократизм отрицательно влияет на отношения общества и институтов социального управления, естественной тенденцией общественной жизни становится невостребованность обществом бюрократического управления, которое может быть ему только навязано27.
