Проблемы Российского федерализма
Министерство образования и науки РФ
Федеральное государственное
бюджетное образовательное
«Нижегородский
государственный университет
Дзержинский филиал
Направление подготовки «Юриспруденция»
Курсовая работа
по дисциплине Конституционное право
Проблемы Российского федерализма
Выполнила: студентка 2 курса очной формы обучения (гр. 3-Б12 Ю/18)
Мелкозерова Дарья Дмитриевна
_________________
Проверил:
асс. Котрикова Татьяна Юрьевна
__________________
Дзержинск
2013
Оглавление
Введение 2
Глава 1. История становления и развития российского федерализма 4
§ 1 Создание
основ социалистического
§ 2 Утверждение фактического унитаризма в государственном устройстве России (1937-1985 гг.). 7
§ 3 Реформы государственного устройства перед принятием Конституции РФ 1993 г. 9
Глава 2. Проблемы российского федерализма 12
§ 1 Политические и правовые проблемы российского федерализма 13
§ 2 Экономические проблемы российского федерализма 16
§ 3 Основные проблемы законодательной базы федеративных отношений в Российской Федерации 20
§ 4 Проблема
разграничения предметов
Заключение 24
Список использованной литературы 25
Приложение 1 29
Приложение 2 30
Приложение 3 33
Приложение 4 34
Введение
В качестве самостоятельной теории федерализм зародился в Германии на рубеже XVI –XVII вв. Основоположником данной теории считается немецкий мыслитель Иоганнес Альтузиус (Альтхаус) (1563—1638), который представил федерализм в виде системы. Под федерализмом он понимал добровольный союз различных социальных структур, которые объединялись в рамках единого государства в результате иерархического возвышения новообразованного союза над меньшими по размерам союзами.1 В науке принято считать, что именно Альтузиус впервые употребил термин «федерализм». Однако не все ученые согласны с этим утверждением. Некоторые из них считают это положение спорным, так как, по их мнению, термин «федерализм» встречается и у более ранних авторов, например у Ж. Кальвина (1509 – 1564).
Согласно юридическому словарю,
федерализм - (фр. federalisme) - 1) одна из двух
форм территориальной организации государства,
предполагающая его сложный, союзный характер; 2) с 1992 г. - одна из
основ конституционного строя РФ, основополагающий
принцип государственно-
децентрализация власти на основе разграничения предметов ведения и полномочий между РФ и ее субъектами, а также равноправие и самоопределение народов в составе Федерации; 3) политическое движение
за федеративное устройство. 2
На современном этапе развития российского государства некоторые ученые, и даже политики считают спорным вопрос о том, существует ли на данный момент в России федерализм или нет? Так, например, на научно-практической конференции "Проблемы и перспективы развития российского федерализма" представители обеих палат Парламента, Правительства и Конституционного суда РФ вели дискуссию на тему «Федерализма в России еще нет, а проблемы - есть». В частности, спикер Совета Федерации Е. Строев в качестве основной причины отсутствия федерализма в России видит недостаточность развития законодательной базы, обеспечивающей правовые взаимоотношения между регионами и федеральным центром. По его мнению, такие отношения формируются произвольно, а договоры, заключаемые между центром и регионами, только фиксируют сложившуюся ситуацию.3 Исходя из этого, складывается следующая ситуация: слабые регионы попадают в зависимость от центра, а более сильные могут существовать с центром почти на равных. В связи с этим на вышеуказанной научно-практической конференции было предложено создать новый свод законов — Федеративный кодекс. Однако я считаю, что в создании такого кодекса нет необходимости. Мне кажется, что для решения всех возникающих вопросов и регулирования установленных отношений вполне достаточно федеративного договора и иных законов.
Для своей курсовой работы я выбрала тему «Проблемы российского федерализма» потому что хочу попытаться разобраться во всех перипетиях того периода, когда советский союз распался, а Россия еще только «поднимала голову» из пепла. Кроме того, я считаю необходимым для себя понять систему и принципы российского федерализма.
На мой взгляд, тема данной курсовой работы очень актуальна в свете непрекращающихся споров о наличии или отсутствии федерализма в России.
Цели данной курсовой работы:
- дать развернутые ответы на поставленные ранее вопросы;
- выявить достоинства и недостатки федерализма;
- рассмотреть основные проблемы российского федерализма и возможные пути их решения.
В качестве источников моей курсовой работы я использовала учебные пособия, Конституцию РФ Конституции СССР и РСФСР, авторефераты к диссертациям, научные статьи и монографии, статьи из научных журналов.
Глава 1. История становления и развития российского федерализма
§ 1 Создание основ социалистического федерализма (1918-1936 гг.)
Одним из последствий победы Октябрьской революции стало то, что возникшая в ее результате Российская Советская Республика являлась унитарным государством. Советская республика была провозглашена на территории дореволюционной, царской России. Но, к сожалению, многонациональность России и то, что советская власть провозгласила право наций на самоопределение, не только не защитило Россию от стремления к распаду, но и способствовало ему.
О том, что российское государство обладает федеративным характером, впервые упоминалось и, более того, было закреплено в проекте Декларации прав трудящегося и эксплуатируемого народа. Этот документ был подготовлен партийным руководством большевиков к открытию Учредительного собрания. Первоначальный проект Декларации был принят на заседании ВЦИК 3(16) января 1918 г. Позднее Декларация прав трудящегося и эксплуатируемого народа стала одной из частей Конституции РСФСР 1918 г.
Согласно пункту 2 главы I Декларации, «Советская Российская Республика учреждается на основе свободного союза свободных наций, как федерация советских национальных республик». 4 Это означало, что теперь Россия является федерацией с юридической точки зрения. Следовательно, тогда же и начался процесс формирования ее состава из отдельных частей.
Глава государства И. В. Сталин в своем заявлении, опубликованном в газете «Правда» 3 и 4 апреля 1918 г., выражал определенные мысли по поводу будущего советского федерализма. Сталин утверждал, что советская федерация не имеет ничего общего с буржуазной федерацией, например, американской или швейцарской, которые представляют собой союзы территорий, разделенных лишь географическими условиями и исторической случайностью и являющихся переходной ступенью «от независимости к империалистическому унитаризму». Советская федерация представляет собой переход, который будет достигнут «с течением времени» от «принудительного царистского унитаризма к «добровольному и братскому объединению трудовых масс всех наций и племен России», конечная цель которого в переходе к «будущему социалистическому унитаризму».5
Различные объединения между Россией и будущими ее союзными республиками возникали как во время Гражданской войны (1917 – 1922/1923), так и в последующий период. Таким образом, формирование СССР шло вполне закономерно. В 1920-1921 годах были подписаны союзные договоры, отвечающие требованиям международного права. Данные договоры подписали РСФСР и остальные советские республики - Украина, Белоруссия и Закавказская Советская Федеративная Социалистическая Республика (в состав которой входили, Грузия, Азербайджан, Армения). В этих договорах были прописаны взаимные интересы сторон и сформировано основание для создания будущего союза. Несмотря на то, что суверенитет сторон был закреплен официально, в действительности же в государстве складывался унитарный порядок. Наконец, 30 декабря 1922 года I Всесоюзный съезд Советов утвердил образование союзного государства - Союза Советских Социалистических Республик.
Уже в первой половине 1923 г. шла подготовка проекта первой Конституции СССР. 26 – 27 июня 1923 года проект Конституции был обсуждён, дополнен и одобрен Пленумом ЦК РКП(б). 6 июля 1923 года ЦИК СССР одобрил проект Конституции СССР и принял постановление «О введении в действие Конституции Союза Советских Социалистических Республик». 31 января 1924 года Конституция была единогласно принята II съездом Советов.
Конституция СССР 1924 года определила систему федеральных органов
власти. Законодательным органом стал Съезд Советов СССР. Открытым
голосованием Съезд Советов избирал Центральный исполнительный комитет СССР. В свою очередь, комитет состоял из Союзного совета в составе 414 человек и Совета национальностей.
Данная Конституция впервые в мире закрепила за союзными республиками право на самоопределение («Вне пределов действия настоящей Конституции каждая союзная республика осуществляет свою государственную власть самостоятельно; Союз Советских Социалистических Республик охраняет суверенные права союзных республик. За каждой из союзных республик сохраняется право свободного выхода из Союза») (ст. 3, 4 Конституции СССР 1924 г.). 6
В 1920-1930 гг. территория СССР стала заметно расширяться. Согласно Конституции СССР, принятой 5 декабря 1936 года, в состав Союза входило уже 11 союзных республик. За каждой союзной республикой по-прежнему сохраняется право свободного выхода из СССР. Законодательная власть осуществлялась Верховным Советом СССР, состоящим из двух палат: Совета Союза (изначально состоял из 490 человек) и Совета Национальностей (изначально состоял из 683 человек) (ст. 17, 32, 35 Конституции 1936 г.)7
На XII съезде РКП(б) (в апреле 1923 г.) республики выдвинули требование на создание союза равных государственных единиц, призванного обеспечить свободное развитие национальных республик. На съезде была выработана структура органов власти, определено количество представителей от каждой республики в обеих палатах ВЦИК.
На XII съезде РКП(б) и II съезде Советов СССР были заложены основы нового государства. Все последующие конституции Союза только развивали и дополняли то, что было решено этими съездами.8
§ 2 Утверждение фактического унитаризма в государственном устройстве России (1937-1985 гг.).
5 декабря 1936 г. – Чрезвычайным VIII съездом Советов СССР была утверждена Конституция СССР.
21 января 1937 г. – Постановлением Чрезвычайного XVII Всероссийского Съезда Советов принята Конституция РСФСР.
К моменту принятия вышеуказанных Конституций Россия представляла собой унитарное государство. В Конституции РСФСР 1937 г. было перечислено 17 автономных республик и 6 автономных областей. Вдобавок, Конституция указала на наличие национальных округов. Автономные республики перестали рассматриваться в качестве суверенных государств. Они могли иметь свои Конституции, но теперь их утверждение подлежало ведению РСФСР в лице ее высших органов власти и органов государственного управления (п. б ст. 19 Конституции РСФСР 1937 г.).9 Однако в отношении автономных республик имеет значение и то, что в Конституции было определено право таких республик на непосредственное представительство в одной из палат – Совете национальностей Верховного Совета СССР.
К сожалению, гарантии прав, закрепленные Конституцией, не оказали какого-либо сдерживающего влияния на политику репрессий, которая тогда осуществлялась под руководством коммунистической партии. Без какого-либо камуфляжа были ликвидированы многие автономии, а целые народы подвергнуты массовой депортации. В 40-е гг. было депортировано множество народов, в том числе немцы Поволжья, калмыки, карачаевцы, чеченцы, ингуши и балкарцы. 10 В 50-х – начале 60-х гг. происходило постепенное восстановление прав репрессированных народов, возрождение их
государственности.
Опыт государственного устройства советского периода указывает, что
тоталитаризм и федерализм несовместимы. Идеи преодоления "национального гнета" и утверждения "национальной государственности" служили средством, отвлекающим народы от создания подлинной демократии и правового государства. Интернационализм и "дружба народов", которыми так гордились коммунистические лидеры, держались на страхе и насилии, федерализм являл собой только прикрытие для жестко централизованного государства. 11
Я полностью согласна с доктором политических наук Столяровым М. В. в видении федерализма того периода. Столяров пишет: «В советский период федерализм в большей степени освещался через призму национальных отношений и этнических проблем». 12 Я считаю, что это происходило в силу того, что, как уже писалось выше, многие народы сначала были депортированы, и лишены прав, а затем вновь обрели свою государственность. Сталинские репрессии тоже никоим образом не способствовали установлению доброжелательных отношений в стране. Все эти действия априори не могли положительно сказаться на развитии федеративных отношений. РСФСР в этот период представляла собой унитарное государство, обладающее чертами тоталитарного режима.
Согласно Конституции РСФСР 1978 г., РСФСР обладала суверенитетом и правом свободного выхода из состава СССР (ст. 68, 69 Конституции РСФСР.). Автономные республики по-прежнему не рассматривались как суверенные государства. Они могли иметь свои Конституции, но в отличие от Конституции РСФСР 1937 г., высшие органы государственной власти и управления РСФСР уже не утверждали Основной закон автономных республик, а только осуществляли контроль за соблюдением Конституции и обеспечением соответствия конституций автономных республик Конституции РСФСР. 13
§ 3 Реформы государственного устройства перед принятием Конституции РФ 1993 г.
Период с конца 80-х до начала 90-х гг. XX века сильно изменил Россию. К сожалению, эти изменения не всегда оказывались положительными. В марте 1985 года началась «перестройка» - большие и неоднозначные перемены в экономической и политической структуре СССР, инициированные генеральным секретарём ЦК КПСС М. С. Горбачевым. Фактическим началом перестройки считают 1987 год, когда на январском пленуме ЦК КПСС
перестройка была объявлена направлением развития государства. Выявились проблемы сразу в нескольких сферах – политике, экономике, общественной жизни общества.
Во время перестройки также стало очевидно, что в стране имеются проблемы в области национальных отношений (в частности в области взаимоотношений с союзными республиками). По моему мнению, это вполне объяснимо. Со временем союзные республики развивались, им необходимо было больше свободы и независимости. Кроме того, постепенная демократизация всех сторон жизни России и практически окончательное падение тоталитарного режима лишь усилили стремление союзных республик к обретению подлинной независимости. Таким образом, самым главным катализатором обновления России в сторону федерализации стал именно национальный аспект. В итоге перестройка послужила одной из причин распада СССР.
Начало 1990-х гг. ознаменовано новым этапом в истории российского федерализма – это так называемый «парад суверенитетов». Декларация о государственном суверенитете РСФСР, принятая 12 июня 1990 г., подтвердила необходимость существенного расширения прав автономных республик, автономных областей, автономных округов, равно как краев и областей РСФСР (ст. 9 Декларации). 14 В 1990-1991 гг. РСФСР и другие автономные республики приступили к разработке нового союзного договора, который должен был разграничить предметы ведения и полномочия, и кроме того, сохранить единство РСФСР. Все автономные республики, которые приняли участие в разработке нового союзного договора, в этот период, как и союзные республики, провозгласили свой суверенитет. 15 В январе 1990 года Нахичеванская АССР стала первой территорией СССР, объявившей свою независимость. До путча августа 1991 года еще две союзные республики (Литва и Грузия)
объявили о независимости, кроме того, об отказе вступать в предполагавшийся новый союз и переходе к независимости — ещё четыре: Эстония, Латвия, Молдавия и Армения. В 1991 г. четыре автономные области (Адыгейская, Горно-Алтайская, Карачаево-Черкесская и Хакасская), входившие в состав краев, провозгласили себя республиками, а Еврейская автономная область, сохранив свое наименование, вышла из состава Хабаровского края. В 1992 г. Чукотский автономный округ вышел из состава Магаданской области; появились проекты образования новых республик на основе некоторых краев, областей (Уральской, Дальневосточной и др.). 16 В ряде республик (например, в Татарстане и Чечне) сепаратистские силы стали требовать выхода из состава Федерации.
Однако даже получение республиками и автономной областью суверенитета не смогло предотвратить распад СССР. 8 декабря 1991 года лидерами России, Украины и Белоруссии были подписаны Беловежские соглашения – документ о создании Содружества Независимых Государств (СНГ). Уже 26 декабря 1991 года Верховный Совет СССР подписал Декларацию о прекращении существования СССР. В этот период в развитии российской государственности преобладала центробежная тенденция.17
31 марта 1992 г. был подписан федеративный договор о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти суверенных республик в составе Российской Федерации. За исключением Татарстана и Чечни, все регионы подписали Федеративный договор. Этот документ стал одной из частей Конституции РСФСР 1978 года. Кроме того, Федеративный договор сделал возможным переход от унитарного государства к федеративному.
Немногим ранее, 25 декабря 1991 г., Верховный Совет переименовывает РСФСР в Российскую Федерацию (Россию).
12 декабря 1993 г. на референдуме был принят новый Основной закон – Конституция РФ.18 Изначально она закрепила федеративное устройство России в составе 89 субъектов. Таковыми были признаны республики в составе Российской Федерации, края, области, города федерального значения, автономная область и автономные округа. Впоследствии в результате поправок число субъектов сократилось до 83 (ст. 65 Конституции РФ). 19
Становление федерализма в России прошло несколько этапов, каждый из которых сыграл свою роль в развитии российской государственности. Особенно я считаю необходимо отметить роль советского федерализма. В этом вопросе я полностью согласна с мнением доктора юридических наук Самигуллиным В. К., который писал: «Опыт советского федерализма важен в том смысле, что он учит тому, как нельзя строить федеративные отношения и как важно соблюдать конституционные принципы и нормы о разграничении предметов ведения и полномочий федерации и ее субъектов». 20
Глава 2. Проблемы российского федерализма
Прежде чем начать рассматривать проблемы российского федерализма, мне бы хотелось показать то, что идеальных вещей и явлений не существует.
Как уже было сказано ранее, федерализм в России прошел несколько этапов становления. По моему мнению, нельзя сказать, что федерализм этих периодов был сплошь положительным, либо полностью отрицательным. У федерализма, как и у любого другого явления, есть достоинства и недостатки. 21
Абсолютно естественным, на мой взгляд, является, например, такое достоинство федерализма, как препятствие злоупотреблениям власти. В любо развитом федеративном государстве необходимо разграничение предметов ведения и полномочий между федерацией и ее субъектами. К тому же, такое разделение препятствует монополизации власти.
С другой стороны, эгоизм субъектов федерации, как один из недостатков может привести к ослаблению государства. А это в свою очередь может привести к тому, что государство в итоге просто перестанет существовать.
У федерализма существуют также и другие достоинства и недостатки. В мире не бывает идеальных вещей. В этом смысле федерализм не является исключением. Достоинства и недостатки просто необходимы. Они поддерживают некий баланс в развитии федерализма, позволяют рассмотреть его с разных точек зрения. Проблемы федерализма являются его недостатками. Следовательно, нужно искать пути решения каждой проблемы и компенсировать их достоинствами.
§ 1 Политические и правовые проблемы российского федерализма
Приступая к рассмотрению проблем российского федерализма, я начну с политических и правовых проблем. Среди них можно выделить следующие:
1) противоречие регионального и федерального законодательства;
2) асимметричность территориального делания
- политическая;
- правовая.
1) Противоречие регионального и федерального законодательства.
К сожалению, проблема противоречий
законодательства разных уровней является
уже не новой, но весьма актуальной. Действительно
бывает такое, что при составлении регионального
законодательства некоторые статьи или
же пункты статей того или иного правого
акта могут вступать в противоречие с
федеральным законодательством. В этом
случае при обнаружении такого противоречия
компетентные органы устраняют данное
несоответствие. В качестве примера противоречий
можно взять сферу избирательного права.
Так в частности, консультант федерального управления Минюст
2) Асимметричность территориального делания.
Российская Федерация имеет сложный субъектный состав. Явление, при
котором у субъектов РФ отсутствует единый способ определения правового
статуса, а некоторые субъекты кроме того наделены исключительными правами, называется асимметричностью. Она в итоге может привести к тому, что федерация станет неустойчивой. Существует несколько видов ассиметрии:
- политическая;
- правовая;
- экономическая.
В рамках данного вопроса я рассмотрю только политическую и правовую ассиметрию. Экономическая ассиметрия будет рассмотрена далее.
Политическая ассиметрия выражается, прежде всего, в несовместимости политических систем на федеральном и региональном уровнях. На федеральном уровне заметны следы бурных событий в политической жизни страны последнего десятилетия. 23 На федеральном уровне можно наблюдать расширение границ свободы общества, относительную свободу прессы, формальные рамки в отношениях между центральной властью и органами власти и управления субъектов федерации.
На региональном же уровне складывается абсолютно обратная ситуация. От политических изменений, происходящих в центре, до провинций доходит лишь малая часть, степень свободы местного общества от местной власти минимальна. Деятельность региональных СМИ зависит от финансирования местной администрации. Федерализм трактуется властью регионов как основание невмешательства центра во внутренние дела.
Таким образом, в рамках российского
федерализма относительная
Важной проблемой является также правовая ассиметрия. К такому виду
ассиметрии можно отнести
вопросы противоречия регионального
и федерального законодательств, что
уже было рассмотрено мной ранее.
Кроме того, различие статусов субъектов
федерации. Данный подвид правовой ассиметрии
означает, что республики в составе
России и края, области, с одной стороны,
и автономные национальные округа в составе
краев и иных административно-
- республика есть государство в составе РФ (статья 5), обладающее всей полнотой власти на своей территории, кроме тех полномочий, которые в соответствии с Конституцией РФ находятся в ведении федерального Центра;
- республика имеет свою конституцию, тогда как край, область, город федерального значения, автономная область и автономный округ – устав (статья 5);
- республики вправе устанавливать свои государственные языки (статья 68).26
Таким образом, я делаю вывод о том, что политическая и правовая ассиметрии Российской Федерации являются показателем ее нестабильности. Следовательно, необходимым является усиление российского общества.
§ 2 Экономические проблемы российского федерализма
Помимо политических и
правовых проблем российского
Первой проблемой в этом блоке является экономическая асимметрия. В России наблюдается неравномерное экономическое развитие областей. Это происходит потому, что федеральный бюджет пополняется средствами только примерно 20 % территорий страны. Данная проблема возникает из-за того, что в остальных регионах средства сначала поступают в федеральный бюджет, а затем вновь возвращаются в регионы в виде специального денежного пособия – субвенции. Таким образом, регионы-доноры хотят стать независимыми от центра, а регионы – реципиенты полностью зависят от центра, следовательно, и от регионов-доноров. 27 По моему мнению, такая неравномерность недопустима, необходимо проводить административно-правовую реформу по укрупнению субъектов федерации. При этом предпочтительно объединять наиболее сильные экономические образования с более слабыми регионами.
Однако, на мой взгляд, главными проблемами в сфере экономики на сегодняшний день все же остаются проблемы бюджетного федерализма.
Бюджетный федерализм – принцип построения бюджетных отношений, который позволяет в условиях самостоятельности каждого бюджета сочетать интересы федерации с интересами ее субъектов и органов местного самоуправления. 28 Основная задача бюджетного федерализма состоит в выборе такой эффективной модели бюджетных отношений, которая сможет существовать в политических и экономических условиях, сложившихся в конкретном государстве. Для этого на законодательном уровне следует четко распределить расходные полномочия между органами власти, а также обеспечить их надлежащей доходной базой и определить формы финансовой
помощи. 29
Большинство ученых с финансово-правовой
точки зрения подразделяют федерализм
на два вида: фискальный и бюджетный. Однако,
видимо посчитав этого недостаточным,
к. ю. н. Хвощин А. А. ввел в экономику новое
расширенное понятие – экономический
федерализм. Экономический
федерализм - это децентрализованная система обеспечения
социально-экономического развития территориально-
