Проблемы совершенствования института производства дознания

Содержание 

Введение

     В условиях продолжающейся судебно-правовой реформы в России серьезные изменения  затрагивают сферу правового  регулирования всего уголовного судопроизводства, в том числе досудебной его части.

     Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации, принятый 22 ноября 2001 г. представил новую модель дознания, в большей мере отвечающую современной правовой идеологии [2]. Идея, заложенная в основу модернизации дознания, базируется на главной установке реформы - усиление защиты прав и свобод личности. Данное положение чрезвычайно актуально не только для дознания, но и уголовного судопроизводства в целом, образующего сферу государственного принуждения, где права и свободы личности затрагиваются наиболее ощутимо.

     Необходимость преобразования уголовно-процессуальной деятельности была вызвана и другими причинами. На протяжении всего времени своего существования дознание всегда считалось более упрощенной формой предварительного расследования, чем предварительное следствие.

     В течение последних лет в уголовно-процессуальный закон неоднократно вносились поправки, касающиеся, в том числе, регламентации  дознания с целью его совершенствования. Но наиболее эффективным для правоприменительной  практики стал Федеральный закон Российской Федерации от 5 июня 2007 г. № 87-ФЗ, изменивший первоначальный подход к срокам дознания и избавивший его от критерия очевидности, что сразу же отразилось на статистических показателях[5].

     Последние коррективы, внесенные в УПК РФ, хотя и были успешны в плане совершенствования института дознания, тем не менее, дали повод пересмотреть целый пласт теоретических разработок, обозначили новые проблемы, которые ранее не могли возникнуть в силу нормативных причин. Много концептуальных вопросов, в том числе связанных с организацией дознания, порядком его производства остаются еще нерешенными либо вызывают противоречивое толкование на практике. Современная модель дознания еще нуждается в совершенствовании как теоретическом, так и нормативном. В связи с этим необходима выработка с учетом потребностей практики теоретически обоснованной концепции дознания в уголовном процессе Российской Федерации и разрешении проблем ее реализации в органах внутренних дел - органе дознания, на который возложен наибольший объем уголовно-процессуальной деятельности, в том числе по производству дознания. Практическая значимость исследования определяется обобщением и анализом современного эмпирического материала о практике производства дознания, разработкой соответствующих рекомендаций нормативного, организационного и методического характера.

     Проведенное исследование основано на лучших достижениях  отечественной уголовно-процессуальной науки, которой всегда уделялось  большое внимание изучению проблем  дознания.

     Исключительная  важность проблем осуществления  органами дознания уголовно-процессуальных функций в связи с обнаружением и расследованием преступлений, необходимость  их теоретического осмысления и недостаточно отвечающая потребностям практики степень  их изученности, существенные недостатки законодательной регламентации дознания определяют, таким образом, актуальность темы исследования.

     Объектом  исследования избрана система общественных отношений, складывающихся в связи  с осуществлением дознания компетентными государственными органами.

     Предмет исследования образуют: генезис и  современное состояние нормативного регулирования производства дознания; практика принятия, регистрации, рассмотрения органами дознания сообщений о преступлениях  и производства дознания.

     Целью исследования является разработка комплекса  теоретически обоснованных положений  о современном состоянии дознания, перспективах его оптимизации в  зависимости от функционального  назначения органов дознания.

     Для достижения данной цели необходимо решить следующие основные задачи:

     изучить нормативно-правовой материал о развитии уголовно-процессуальной функции дознания;

     рассмотреть систему органов, компетентных производить  дознание;

     определить  и исследовать современные проблемы организации и процессуального режима производства дознания в условиях действия нового уголовно-процессуального законодательства;

     сформулировать  предложения по совершенствованию  законодательства, направленные на оптимизацию  порядка производства дознания органами, указанными в ст.40 УПК РФ.

     Структура работы отвечает цели и задачам исследования. Работа состоит из введения, трех глав, включающих в себя восемь параграфов, заключения, списка использованной литературы и приложений.

Глава 1. Дознание в системе стадий уголовного процесса Российской Федерации

1.1 Понятие и значение предварительного расследования

     Дознание  возникло именно как административная деятельность полиции на первоначальном этапе досудебного производства, которая осуществлялась не по процессуальным правилам, обязательным только для производства предварительного следствия. Все нужные сведения полиция собирала посредством розысков, словесными расспросами и негласными наблюдениями, не производя ни обысков, ни выемок. При осуществлении дознания полиция не имела права на составление какого-либо протокола, а полученные сведения должна была заносить в один общий акт за подписью лица, производящего дознание. Полиция собирала не доказательства, а только сведения о них. Сенат не рекомендовал читать акты дознания в судебном заседании и в особенности подчеркивал, что признание обвиняемого на дознании, не подтвержденное в присутствии суда, не имеет доказательственного значения.

     Только  первый советский Уголовно-процессуальный кодекс РСФСР 1922 года придал дознанию процессуальный характер. Акты органов дознания приобрели юридическую силу доказательств наравне с актами органом предварительного следствия, а режим производства дознания был приближен к режиму производства предварительного следствия. Однако вплоть до принятия Уголовно-процессуального кодекса 1960 года понятия "дознание" и "следствие" практически не разграничивались, что привело к тому, что органы дознания расследовали абсолютное большинство преступлений [4].

     Рассмотрение  и разрешение судом дел публичного и частно-публичного обвинения невозможны без производства предварительного расследования. В ходе досудебного производства необходимо всеми установленными законом средствами собрать и проверить доказательства, осуществить уголовное преследование в отношении лица, совершившего преступление, привлечь это лицо в качестве обвиняемого, принять меры, обеспечивающие его неуклонение от следствия и суда, обеспечить права потерпевшего от преступления и т.д. Совершение соответствующих процессуальных действий и принятие уполномоченными на то лицами решений по ходу производства расследования и при его окончании составляют содержание предварительного расследования.

     Таким образом, предварительное расследование  можно определить как деятельность органов дознания, дознавателя, следователя, начальником подразделения дознания по собиранию, проверке и оценке доказательств, на основе которых устанавливаются имеющие значение для дела обстоятельства, изобличается и привлекается в качестве обвиняемого лицо, совершившее преступление, принимаются меры по выявлению обстоятельств, способствовавших совершению преступлений, принимаются меры по возмещению ущерба, нанесенного преступлением.

     Эта деятельность имеет своим назначением  обеспечить защиту прав и законных интересов лиц и организаций, потерпевших от преступления, и одновременно защиту личности от незаконного и необоснованного обвинения и ограничения ее прав и свобод. Расследование именуется предварительным потому, что оно предшествует производству в суде, где проводится судебное следствие и принимается от имени государства решение по делу. Сделанные следователем выводы о том, что преступление имело место, и о лице, его совершившем, являются для суда версией обвинения, которая подлежит непосредственной, всесторонней проверке в суде в условиях равенства сторон и состязательности. Признать обвиняемого виновным в совершении преступления полномочен только суд (ст.49 Конституции РФ) [1]. Очевидно, что предварительное расследование, проведенное в строгом соответствии с законом, обеспечивает возможность полного и объективного исследования обстоятельств дела в судебном заседании, постановления законного и обоснованного приговора или иного решения по делу.

1.2 Формы предварительного расследования

     В современном уголовном процессе России предусмотрены две формы  предварительного расследования преступлений - предварительное следствие и дознание. Формы предварительного расследования различаются между собой по категориям тяжести расследуемых преступлений, по органам и должностным лицам, осуществляющим такую деятельность, по процессуальным правилам и срокам производства по уголовным делам. Независимо от формы предварительное расследование является стадией уголовного процесса, которая предназначена для установления обстоятельств, подлежащих доказыванию по каждому уголовному делу (ст.73 УПК РФ).

     Основным  видом предварительного расследования  является следствие, так как именно в форме следствия осуществляется расследование подавляющего большинства  уголовных дел, за исключением преступлений небольшой и средней тяжести, перечисленных в ч.3 ст.150 УПК РФ, по которым предварительное расследование производится в форме дознания.

     Между формами расследования - следствием и дознанием нет принципиального различия, так как обе они направлены на выполнение назначения уголовного судопроизводства, основаны на единых принципах всего судопроизводства, общие условия предварительного расследования распространяются и на дознание за отдельными исключениями. Доказательства, полученные при производстве дознания, имеют для суда такое же значение, как и доказательства, собранные на предварительном следствии. Органы следствия и дознания по делам, отнесенным к их компетенции, производят все необходимые следственные действия и через прокурора передают дело в суд.

     Вместе  с тем имеются определенные различия между дознанием и следствием по кругу и характеру дел, отнесенных к дознанию и следствию; по срокам, органам и отдельным особенностям процессуальной формы производства дознания и его окончания.

     При характеристике форм расследования  следует обратить внимание на то, что для успешного раскрытия преступления при производстве следствия и дознания используется проведение оперативно-розыскных мероприятий органами дознания. Данные, полученные в результате оперативно-розыскных мероприятий, могут быть использованы в доказывании лишь в соответствии с положениями уголовно-процессуального законодательства РФ, регламентирующего собирание, проверку и оценку доказательств (ст.11 Федерального закона "Об оперативно-розыскной деятельности") [6].

Глава 2. Дознание как форма предварительного расследования

2.1 Понятие дознания и его особенности

     Уголовно-процессуальный закон предусматривает, что дознание является формой предварительного расследования  преступлений, осуществляемого дознавателем (следователем) по уголовному делу, по которому производство предварительного следствия необязательно (п.8 ст.5 УПК РФ).

     Дознание  функционирует только как одна из форм предварительного расследования  по уголовным делам, перечисленным  в ч.3 ст.150 УПК РФ, возбуждаемым в отношении конкретных лиц, совершивших преступления небольшой или средней тяжести (ст.15 УК РФ). В сравнении с предварительным следствием дознание можно рассматривать как упрощенную и укороченную по срокам форму расследования, предусматривающую специальные правила производства по уголовному делу (гл.32 УПК РФ). При этом действия и решения, принятые в ходе дознания, имеют такую же юридическую силу, как и осуществленные при производстве предварительного следствия.

     В настоящее время дознание производится по делам о преступлениях, подпадающих под признаки 135 составов преступлений, перечисленных в п.1 ч.3 ст.150 УПК РФ. В законе предусмотрено также, что по уголовным делам об иных преступлениях небольшой и средней тяжести дознание проводится по письменному указанию прокурора.

     Процессуальный  закон не допускает производства дознания в отношении конкретных лиц, совершивших запрещенное уголовным законом деяние в состоянии невменяемости, а также заболевших после совершения преступления психическим расстройством, делающим невозможным назначение наказания или его исполнение. Поскольку по этим делам обязательно производство предварительного следствия, то в случаях установления в ходе дознания указанных обстоятельств уголовное дело должно быть направлено прокурору для определения подследственности и передачи следователю. Дознание по уголовному делу о преступлении, совершенном несовершеннолетним, осуществляется в общем порядке, установленном ч.2 УПК РФ, с изъятиями, предусмотренными гл.50 УПК РФ.

     Таким образом, в соответствии с законом  дознание носит процессуальный характер, производится по правилам, закрепленным в УПК, и призвано выполнять назначение уголовного судопроизводства, предусмотренное ст.6 УПК РФ.

     Фактические данные об обстоятельствах преступления, полученные в ходе дознания, имеют  доказательственное значение по уголовному делу и подлежат исследованию и оценке в стадии судебного разбирательства на общих основаниях в условиях равенства и состязательности сторон.

2.2 Органы дознания: их виды и процессуальные полномочия

     В соответствии с новой процессуальной доктриной органы дознания и должностные лица, уполномоченные органом дознания осуществлять предварительное расследование в форме дознания, отнесены законом к стороне обвинения (ст.40, 41 УПК РФ). Поэтому орган дознания, начальник подразделения дознания, в российском уголовном процессе (как и следователь) выполняют процессуальную функцию обвинения и ведут досудебное производство в соответствии с принципом состязательности сторон. Осуществляя уголовное преследование, орган дознания и дознаватель в каждом случае обнаружения признаков преступления принимают предусмотренные законом меры по установлению события преступления, изобличению лица или лиц, виновных в его совершении.

     В современном уголовном процессе России органами дознания являются конкретные государственные органы и должностные лица, уполномоченные производить в форме дознания предварительное расследование преступлений и осуществлять другие процессуальные полномочия, предусмотренные законом (п.24 ст.5 УПК РФ).

     В УПК РФ установлен исчерпывающий перечень органов дознания в соответствии со ст.40 УПК РФ.

     Все органы исполнительной власти, перечисленные  в ч.1 ст.40 УПК РФ, обладают полномочиями органа дознания и действуют в пределах своей процессуальной компетенции.

     В уголовно-процессуальном законе определены два основных направления процессуальной деятельности органов дознания.

     На  органы дознания возлагается [14]:

     1) производство дознания по уголовным  делам, по которым предварительное  следствие необязательно, - в порядке, установленном гл.32 УПК РФ;

     2) выполнение неотложных следственных  действий по уголовным делам,  по которым предварительное следствие  обязательно, - в порядке, предусмотренном ст.157 УПК РФ.

     УПК РФ нацеливает органы дознания на быстрое  проведение неотложных следственных действий и закрепляет специальные правила о том, что при наличии признаков преступления, по которому производство предварительного следствия обязательно, возбуждение уголовного дела и проведение неотложных следственных действий.

     Компетенция перечисленных органов дознания по производству неотложных следственных действий при расследовании преступлений, по которым предварительное следствие обязательно, определяется по предметным (родовым), территориальным и персональным признакам подследственности уголовных дел. При обнаружении преступления, по которому обязательно предварительное следствие, орган дознания обязан возбудить уголовное дело и произвести неотложные следственные действия в целях обнаружения и фиксации следов преступления, а также доказательств, требующих незамедлительного изъятия, закрепления и исследования.

     Завершив  производство неотложных следственных действий, не позднее 10 суток со дня  возбуждения уголовного дела орган  дознания направляет уголовное дело руководителю следственного органа, а по уголовным делам, указанным в ч.3 ст.150 УПК РФ, производит дознание.

     Таким образом, закон возлагает на органы дознания, следующие процессуальные полномочия:

     1) принятие, рассмотрение и разрешение  заявлений и сообщений о преступлениях (ст.140-145 УПК РФ);

     2) производство неотложных следственных действий по делам о преступлениях, по которым обязательно проведение предварительного следствия (ст.157 УПК РФ);

     3) производство в полном объеме  дознания по делам, по которым  предварительное следствие не  обязательно (ст.223-226 УПК РФ);

     4) производство отдельных следственных  и процессуальных действий, а  также оперативно-розыскных мероприятий  по письменному поручению следователя;

     5) оказание содействия следователям  в проведении ими отдельных  следственных и процессуальных  действий (ст.38 и 157 УПК РФ).

     Поскольку в уголовном судопроизводстве процессуальная деятельность занимает наибольший объем, то законодатель не только установил  перечень государственных органов  исполнительной власти и должностных  лиц, уполномоченных осуществлять дознание и предварительное следствие, но и разграничил компетенцию между следователями и дознавателями в соответствии с правилами о подследственности уголовных дел.

     В соответствии с законом, следователем является должностное лицо, уполномоченное осуществлять предварительное следствие по уголовному делу и иные полномочия, предусмотренные в УПК РФ, в том числе производить дознание в случаях, перечисленных в ч.3 ст.151 УПК РФ.

     В российском уголовном процессе впервые  на законодательном уровне дано понятие  и регламентированы полномочия дознавателя. В соответствии с законом дознавателем является должностное лицо органа дознания, правомочное либо уполномоченное начальником органа дознания осуществлять предварительное расследование в форме дознания, а также иные полномочия, предусмотренные п.7 ст.5 УПК РФ.

     Полномочия  органа дознания возлагаются на дознавателя  письменным распоряжением (приказом) начальника органа дознания или его заместителем, в котором состоит в должности дознаватель. При этом запрещается возложение полномочий по производству дознания на то должностное лицо, которое проводило или проводит по данному делу оперативно-розыскные мероприятия.

     При производстве предварительного расследования  по делам, отнесенным к подследственности  органов дознания, дознаватель уполномочен  самостоятельно производить следственные и иные процессуальные действия и  принимать процессуальные решения, за исключением тех из них, на выполнение которых требуется согласие начальника органа дознания, санкция прокурора и (или) судебное решение. Дознаватель вправе осуществлять иные полномочия, предоставленные ему законом, при этом письменные указания прокурора и начальника органа дознания в случаях, указанных в законе, обязательны для исполнения [15].

     УПК РФ наделяет дознавателя правом обжаловать письменные указания начальника органа дознания непосредственно прокурору, а указания прокурора - вышестоящему прокурору, однако обжалование данных указаний не приостанавливает их исполнения.

     Независимо  от ведомственной принадлежности все  дознаватели и следователи имеют  единый процессуальный статус, они  одинаково выполняют установленные  в законе обязанности и наделены одними и теми же процессуальными правами с разграничением их компетенции лишь по признакам подследственности уголовных дел.

     В УПК РФ определена и разграничена подследственность органов дознания по предметному (родовому) признаку в зависимости от характера и степени общественной опасности деяния, а также по персональным признакам субъекта преступления либо по месту его совершения.

     Подследственность определяет компетенцию органов  дознания и дознавателей, указывает  на то, какие именно государственные  органы либо должностные лица расследуют то или иное преступление.

     Разграничение компетенции органов дознания в  Российской Федерации производится с учетом подследственности, установленной  ч.3 ст.151 УПК РФ.

     В пределах полномочий, предусмотренных  законом, орган дознания вправе принять  решение о том, каких должностных лиц органа дознания необходимо наделить правом осуществлять предварительное расследование в форме дознания.

Глава 3. Проблемы совершенствования института производства дознания

     С момента принятия УПК РФ в 2001 г. институт производства дознания непрерывно подвергается обоснованной критике со стороны правоприменителя. В этой связи для ученых и практических работников представляют интерес изменения процессуального порядка производства дознания и правового положения его участников, внесенные федеральными законами от 06.06.2007 № 90-ФЗ [7] (далее - Закон № 90-ФЗ) и от 05.06.2007 № 87-ФЗ [5] (далее - Закон № 87-ФЗ).

     Закон № 90-ФЗ впервые ввел в число участников уголовного судопроизводства со стороны обвинения новую процессуальную фигуру - начальника подразделения дознания.

     Ранее расследование в форме дознания проводилось, однако норм, определяющих правовое положение начальника подразделения  дознания, в УПК РФ не было. Начальник  подразделения дознания никакого статуса  в уголовном процессе не имел, вся его деятельность по организации и руководству производством дознания регулировалась только ведомственными актами.

     Закон № 90-ФЗ дополнил ст.5 УПК РФ п.17.1, в котором устанавливается: "Начальник подразделения дознания - должностное лицо органа дознания, возглавляющее соответствующее специализированное подразделение, которое осуществляет предварительное расследование в форме дознания, а также его заместитель".

     Кроме того, в главу 6 УПК РФ, регламентирующую правовое положение участников уголовного судопроизводства со стороны обвинения добавлена ст.40.1 (начальник подразделения дознания). В соответствии с ч.1 данной нормы начальник подразделения дознания по отношению к находящимся в его подчинении дознавателям имеет право:

     поручать  дознавателю проверку сообщения о преступлении, принятие по нему решения в порядке, установленном ст.145 УПК РФ, выполнение неотложных следственных действий либо производство дознания по уголовному делу;

     изымать уголовное дело у дознавателя  и передавать его другому дознавателю с обязательным указанием оснований такой передачи;

     отменять  необоснованные постановления дознавателя  о приостановлении производства дознания по уголовному делу;

     вносить прокурору ходатайство об отмене незаконных или необоснованных постановлений дознавателя об отказе в возбуждении уголовного дела.

     Часть 2 ст.40.1 Кодекса предоставляет начальнику подразделения дознания право самому возбуждать уголовное дело в порядке, установленном УПК РФ, принимать это уголовное дело к своему производству и производить дознание в полном объеме.

     Кроме того, в соответствии с ч.3 данной статьи при осуществлении своих полномочий начальник подразделения дознания проверяет материалы уголовного дела, дает дознавателю указания о направлении расследования, производстве отдельных следственных действий, об избрании в отношении подозреваемого меры пресечения, о квалификации преступления и об объеме обвинения [10].

     Важное  положение, регулирующее отношения  начальника подразделения дознания с дознавателем, содержится в ч.4 ст.40.1 УПК РФ. Согласно данной норме указания начальника подразделения дознания по уголовному делу даются в письменном виде и являются обязательными для исполнения дознавателем, однако могут быть обжалованы им начальнику органа дознания или прокурору. При этом обжалование указаний не приостанавливает их исполнения. Дознаватель вправе представить начальнику органа дознания или прокурору материалы уголовного дела и письменные возражения на указания начальника подразделения дознания.

     На  практике при реализации данного установления возникают сложности. УПК РФ не содержит нормы, регламентирующей правовое положение начальника органа дознания, которому дознаватель может обжаловать указания начальника подразделения. В п.17 ст.5 Кодекса лишь уточняется, что начальник органа дознания - это должностное лицо органа дознания, в том числе заместитель начальника органа дознания, который вправе давать поручения о производстве дознания и неотложных следственных действий и т.п.