Проблемы теории и практики российского федерализма

ФЕДЕРАЛЬНОЕ ГОСУДАРСТВЕННОЕ БЮДЖЕТНОЕ  ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЕ УЧРЕЖДЕНИЕ

ВЫСШЕГО ПРОФЕССИОНАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ

РОССИЙСКАЯ АКАДЕМИЯ НАРОДНОГО  ХОЗЯЙСТВА  И ГОСУДАРСТВЕННОЙ  СЛУЖБЫ ПРИ ПРЕЗИДЕНТЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

АЛТАЙСКИЙ ФИЛИАЛ

КУРСОВАЯ РАБОТА

Барнаул, 2012

Содержание

Введение....……..………………………………………………...…….………….2

I. Федерализм как социальное явление...…….…………………………...…......4

1.1 Федерализм и федерация………………….……….………...………......…...4

1.2 Основные федеративные модели…...………………….…………….…........8

II. Становление федерализма  в России и основные проблемы федерализма в России ………………………………………………………………………........14

2.1  Строительство федеративного  государства в РСФСР, СССР…………....14

2.2 Развитие федерализма  в современной России……………………………..20

2.3 Проблема фантомного федерализма в развитии российской государственности……………………………………………………………… 26

Заключение………………………………………………………………….. ….. 28

Список использованных источников………………..………….…………........29Введение

Территориальное устройство государства – это система  взаимоотношений между государством в целом (его центральной частью) и территориальными составными частями.

На протяжении последних  двух столетий получили развитие две  основные формы государственно-территориального устройства – унитарная и федеративная. Федеративная форма государственно-территориального устройства менее распространена среди государств мира. Из более чем двухсот государств лишь двадцать четыре являются федерациями, то есть государствами, в состав которых входят территориальные образования, обладающие определенной степенью государственно-правовой самостоятельности по отношению к совокупному государству.

Связанная с понятием федерации категория «федерализм» используется в современной конституционно-правовой науке для обозначения конституционного принципа государства, формы государственно-территориального устройства, совокупности приемов и методов осуществления власти государства в экономической сфере (экономический федерализм) и системы знаний (учения) о федеративной форме государственно-территориального устройства. При этом применительно к понятию формы государственно-территориального устройства категории «федерация» и «федерализм» нередко рассматриваются как идентичные.

Среди федеративных государств особое место, бесспорно, занимает Российская Федерация. Россия прошла трудный путь исторического развития административно-территориального устройства, однако этот процесс до сих пор не завершен и в настоящее время. Федерализм в Российской Федерации находится на стадии становления и представляет собой весьма беспорядочную систему, которая требует стабилизации и совершенствования.

 Актуальность данной темы состоит в том, что в современной российской и зарубежной политической науке проблематика федерализма занимает одно из ведущих мест. Возрастающий интерес к федеративной форме государственного устройства обусловлен во многом его сущностью, обеспечивающей единство и целостность государства, его эффективное функционирование через разнообразие экономического, социального, политического и культурно-этнического развития территориальных образований его составляющих. Федерализм в России во многом уникален. Ему трудно подобрать аналоги в истории и современном мире.

 Цель курсовой работы –  выявить  общие  черты и  особенности  в развитии российского федерализма, для достижения данной цели необходимо решить ряд задач:

1. выявить  сущность  понятий федерализм и федерация;
2. определить основные федеративные модели;
3. проследить за становлением российского федерализма в РСФСР и СССР;
4. изучить опыт федеративного строительства современной России;
5. обозначить основные проблемы современного административно-территориального устройства Российской Федерации.

Объектом  исследования является – федеративное административно-территориальное устройство Российской Федерации, предмет – исходные положения теории федерализма и федеративного устройства,  принципы  становления  и  развития федеративного  устройства  РФ, устанавливаемые  конституциями, законами и подзаконными актами, а также практика их реализации.  К сегодняшнему моменту перечень литературы, посвященной проблематике федерализма и федеративных отношений, довольно обширен.

Наибольшее количество работ, посвященных данной теме, написано юристами, и в этом нет ничего удивительного: с начала 1990-х гг. в руководстве страны активно обсуждались компетенционные вопросы, вопросы распределения полномочий и ответственности между субъектами федерации и федеральным центром.

I.Федерализм как социальное явление

1. Федерализм и федерация

Федерализм —  это  весь спектр  явлений  и  отношений,  непосредственно  связанных  с федеративной формой государственного устройства. 

В чем же заключается названная связь? В том, что выделенные нами явления (отношения),  во-первых,  определяют  становление, существование, развитие, а порой и умирание, демонтаж федерации; во-вторых,  существенным  образом  влияют  на  вышеперечисленные процессы; в-третьих, выражают разные аспекты федерации, образуют ее «телесную» оболочку.

При  заявленном  подходе  федерализм  вбирает  в  себя экономические,  духовно-культурные (в  том  числе идеологические  и  научные),  политико-правовые  явления  и закономерности,  во-первых,  определяющие  федеративную модель; во-вторых, существенно влияющие на нее; в-третьих, выражающие,  оформляющие  ее  в  разных  сферах  жизни государства и общества. 

Федерация  же является  политико-государственной  формой  всей  системы  федерализма.  Как  всякая форма, она в той или  иной мере, адекватно или не адекватно, отражает конкретные духовно-культурные, социально-экономические, правовые и  политические  проявления  федерализма  в  устройстве  государства. Одновременно  она  обладает  некоторой  возможностью  обратного влияния  на  свое  содержание  и  далее —  на  сущность  федерализма, которая  заключается  в  гармоничном  согласовании  разных  групп территориальных и иных интересов, потребностей социума.

Федерация,  будучи  политико-государственной  формой федерализма,  является  фундаментальной  формой  и  самого государства.  Традиционно  ее  рассматривают  как  форму  политико-территориального устройства государства наряду с формой правления и политическим режимом.

По  отношению  к  форме  правления  федерация  является  более фундаментальным,  определяющим  институтом.  Воздействие  формы  государственного устройства на форму  правления (форму организации аппарата публичной власти) всегда более основательно, чем обратное влияние. При организации системы органов власти, при закреплении их статуса  игнорировать  федеративную  систему  территориального устройства  невозможно.  Если  в  федеративном  государстве  мы  не учреждаем  законодательные  и  исполнительные  органы  власти субъектов  федерации,  не  наделяем  их  соответствующими полномочиями,  в  том  числе  учредительными,  то  мы  получаем  не федеративную  модель,  а  обычное  унитарное  государство,  пусть  и децентрализованное.

Определяющая  роль  формы  государственного  устройства  по отношению  к  форме  правления,  конечно,  не  проявляется  в  жесткой зависимости.  Скажем,  в  рамках  федеративной  структуры  функционируют и республики (ФРГ, США), и монархии (Бельгия, ОАЭ)¹.

Что  касается  отношений  федерации  и  политического  режима,  то при  том,  что  они  оказывают  друг  на  друга  серьезное  влияние, воздействие политического  режима, на наш взгляд, более существенно. Одна  и  та же  нормативная модель федерализма (при прочих  равных условиях)  получает  различную реализацию  в условиях  демократии, авторитаризма, тоталитаризма. В условиях авторитарной, а тем более тоталитарной  федеральной власти  самостоятельность субъектов федерации,  пусть и продекларированная,  фактически  отсутствует. Иное  дело  при подлинном демократическом режиме,  в условиях которого федерация выступает самостоятельной гарантией истинного народовластия и государственно-правовым  средством  его осуществления. 

Среди  других  форм  политико-территориального  устройства государств  наряду  с  федерацией  называют  унитарную  форму  и  унитарную  форму  с  наличием  территориальных (в  том  числе  законодательно-территориальных) автономий.

Принципиальное  различие  указанных  форм  политико-территориального устройства государства заключается в характере отношений между  центром  и  отдельными  регионами.  Самой высокой степенью независимости  государственная «периферия» обладает в федерации. Вообще своеобразие федераций в первую очередь определяется через положение отдельных регионов государства, обретающих статус субъектов федерации. Регионы — субъекты федерации — это «визитная карточка» федеративного государства.

Для субъектов федерации в федеративном государстве характерны определенные признаки.

Во-первых. Субъекты федерации — это системообразующие для федерации элементы, наряду, конечно, с самой федерацией. Федерация — государство надстроечное, и, как любая надстройка, оно должно на что-то опираться. Субъекты федерации — точка опоры или площадь опоры для федеративной надстройки.

Во-вторых. Субъекты федерации, как и федерация в целом, обладают не просто государственной властью, а учредительной государственной властью.

В-третьих. Субъекты федерации, наделенные всей полнотой государственной власти вне пределов ведения РФ и полномочий федерации по предметам совместного ведения РФ и ее субъектов, находятся в состоянии прямой постоянно действующей взаимозависимости в отношениях между собой и с федеральным центром

В-четвертых. Субъекты федерации обладают самостоятельностью и ее конституционными гарантиями.

Весьма важным аспектом, характеризующим положение субъекта федерации, является наличие либо отсутствие права на сецессию (выход из состава федерации).

В настоящее время почти нет конституций федеративных государств, в том числе и образованных на основе союза, в которых это право признается.

Теоретически закрепление в конституции права сецессии демократично, но при определенных условиях, если:

• Федерация возникла на договорной основе как объединение независимых государств (государственных образований).
• Федерация построена по национально-территориальному принципу.
• Сецессия предусмотрена в законодательстве федеративного государства и осуществляется в четко установленном законом порядке.
• Субъекты федерации имеют законодательно установленное право участия в делах федерации.
• Субъекты федерации вправе заключать соглашения с другими субъектами федерации, субъектами других федераций, административно-территориальными единицами других государств, а также участвовать в иных международных отношениях.

Таким образом, федерация — это сложносоставное государство, объединяющее в себе несколько других государств или государственных образований. А. Н. Кокотов пишет, «федерацию можно уподобить двухэтажному зданию. На первом этаже располагаются входящие в федерацию государства (государственные  образования), обладающие государственными атрибутами и именуемые субъектами федерации. На втором этаже находится собственно федеративное государство»². Федерация отражает в устройстве государства, как было показано выше, духовно-культурные, социально-экономические, политические проявления федерализма, переводит федералистскую проблематику в плоскость государственной жизни.

1.2 Основные федеративные модели

Федерализм как экономическое, социокультурное, политическое явление с помощью правовых средств, прежде всего названных нами выше, овеществляется в определенных моделях федеративных отношений, федеративном государственном устройстве. Таким образом, анализ особенностей федерации как формы государственного устройства позволяет глубже понять не только ее сущность, но и истоки, содержательные особенности федерализма в целом. С учетом сказанного особый научный интерес представляет выделение и характеристика различных вариантов федеративного устройства, классификация федераций.

По способу образования выделяют договорные и конституционные федерации. Договорными федерациями (или федерациями на основе союза) называются те федерации, которые были созданы на основе союза независимых государств. К этому типу относятся федерации, созданные в результате объединения или вступления в союз государственных образований или политических единиц, имевших фактические признаки государственности (штаты в США, кантоны в Швейцарии, эмираты в ОАЭ). Субъекты договорной федерации обязательно имеют свое гражданство; границы субъектов не могут быть изменены без согласия последних.

Конституционные федерации (или федерации на основе автономии) образованы «сверху», актами государственной власти. Эти федерации характеризуются тем, что их субъекты зачастую не имеют собственных конституций, а их границы могут быть изменены актами центральных органов.

Деление федеративных государств на две упомянутые группы актуально лишь в диахроническом аспекте и носит по преимуществу исторический характер, поскольку в настоящее время многие федерации являются конституционно-договорными³.

С точки зрения процесса формирования федерации могут быть подразделены на возникающие в результате объединения (ассоциации) и в результате разрыва единства (диссоциации).

Многие федеративные государства были образованы в итоге процесса сближения (ассоциации) между различными до этого времени суверенными государствами (государственными образованиями). Важными факторами, влияющими на принятие такого решения, как правило, являются военная угроза, желание создать широкое экономическое пространство и гарантировать устойчивость против внутренних и внешних потрясений. Достаточно часто интеграции государств в федерацию предшествует этап создания конфедеративного объединения (например, так были образованы федеративные государства США, Швейцарии и Германии).

Для другой модели образования федерации (диссоциации) характерно формирование федеративного государственного устройства путем соответствующей внутригосударственной перестройки унитарного государства. Такое преобразование унитарного государства происходит, как правило, под давлением определенных этнических, лингвистических или религиозных меньшинств, которые, будучи недовольны политикой правительства, добившись автономии, хотят обеспечить себе полную независимость в решении своих проблем. Классическим примером такого рода федераций являются Россия, Бельгия.

По характеру размежевания предметов ведения федерации делят на дуалистические и кооперативные.

Дуалистический федерализм, предусматривающий строго фиксированное на конституционном уровне разграничение предметов ведения между центральной властью и субъектами федерации, является наиболее распространенной моделью отношений центральной и местной властей, имеющей свои внутренние варианты.

В кооперативных моделях федеративных отношений та или иная схема разграничения предметов ведения и полномочий, конечно, имеет место, но акцент делается не только и не столько на разграничении, сколько на объединении усилий федерации и ее субъектов в общих для их сферах деятельности. В кооперативных моделях важны, в частности, координационные механизмы.

По характеру концентрации властных полномочий различаются интеграционные (централизованные) и деволюционные (относительно децентрализованные) федерации.

В интеграционных при сохранении особенностей составных частей высока степень централизации (Австрия, Бразилия, Мексика), в деволюционных преобладает тенденция все большего учета специфики различных субъектов федерации (Бельгия, СФРЮ в 1961–1974 гг., Канада), в связи с чем положение последних может становиться неодинаковым⁴.

 По функциональным особенностям и различиям в статусе отдельных составных частей государства выделяют федерации симметричные, асимметричные, симметричные с элементами асимметрии.

В первом случае в состав федерации входят субъекты только одного порядка (земли в Австрии, Германии, эмираты в ОАЭ). Абсолютно симметричная федерация предполагает полное равноправие ее субъектов, их одинаковый статус и полномочия.

Субъекты асимметричной федерации в значительной степени различаются по своему конституционно-правовому статусу и реальному положению в системе федеративных отношений.

Большинство государств относятся к симметричным с элементами асимметрии. В данном случае все субъекты федерации признаются однородными по природе и статусу, а их различия не касаются государственно-правовой природы, а затрагивают лишь отдельные элементы статуса (например, в Германии, Бразилии).

С точки зрения основного  подхода к разделению федерации  на субъекты различают три принципа: территориальный, национально-территориальный, комплексно-территориальный.

Подавляющее большинство федераций построено по территориальному признаку без особого учета этнического фактора (Аргентина, Бразилия, Германия, Мексика, ОАЭ, США, Швейцария).

Национально-территориальный принцип построения федерации предполагает создание субъектов федерации на территориях, где компактно проживает та или иная этническая группа. В настоящее время предпочтение (как в теории, так и на практике) чаще всего отдается комплексно-территориальному подходу. В этом случае при создании федерации учитывается и национальный фактор и наряду с ним все иные: исторический, географический, экономический и др. (Индия, Пакистан, Малайзия)⁵.

Полагаем возможным ввести еще один критерий разделения федераций — реальность нормативно установленных федеративных моделей. Данный критерий заставляет судить о моделях федерализма не только по правовому облику, но и фактическому строю общественных отношений. А значит, настраивает на необходимость анализа того, какова мера воплощения нормативной модели федерализма в действительности. На основе указанного критерия, думается, можно все федеративные модели делить на реальные и фантомные. Очевидно, что реальная модель федерализма — та, что воплощена (по крайней мере, в своих принципиальных основах) на практике.

Под фантомным федерализмом мы подразумеваем такое состояние государственных и правовых институтов, при котором зафиксированная в нормах права конструкция федеративных отношений значительно отличается от реально сложившейся и существует системный разрыв между декларированным и действительным состоянием государственной системы⁶.

При анализе особенностей становления и развития любой федеративной системы следует учитывать два факта.

1. Всякое федеративное  государство, хотя и состоит  из отдельных субъектов (штатов, кантонов, республик, краев, земель и др.), представляет собой целостное образование и не является объединением отдельных государств, как целое не является суммой частей.

2. Федеративное государство — это сложная многофункциональная система; следовательно, к нему применима теория систем. В частности, для укрепления федерации, сохранения ее целостности принципиальное значение имеют три постулата этой теории:

а) чем сильнее взаимосвязь  между элементами системы, тем выше степень целостности самой системы;

б) никакая часть целого не может превалировать над целым⁷;

в) связи между целым и его частями должны быть взаимонаправленными⁸.

Федеративное устройство государства как система властных отношений между федерацией, ее субъектами и ее/их гражданами представляется на основании опыта зарубежных стран наиболее приемлемым вариантом развития многонационального государства. Именно федерация способна сохранить и упрочить одну из главнейших демократических ценностей — гражданское общество, незыблемость права каждого его члена жить частной жизнью, имея в то же время реальную возможность влиять на процесс принятия решений как на уровне власти на местах, так и на уровне государства в целом.

Анализ зарубежного  законодательства приводит к выводу, что для успешного функционирования федеративной модели и недопущения (или максимального сдерживания) центробежных тенденций наиболее важными являются следующие факторы:

1) четкое разграничение  предметов ведения между федерацией  и ее субъектами;

2) конституционные гарантии территориальной и социальной целостности федерации;

3) невозможность для субъектов федерации одностороннего выхода из федерации.

 «Федеративное государство, особенно действующее в многокультурном обществе, демонстрирует сочетание централизованного права с правовым плюрализмом»⁹.

Этнические и конфессиональные группы, проживающие на территории федеративного государства, в процессе развития своей истории формируют социокультурные нормы и модели поведения. Неудивительно поэтому, что в условиях многообразия культурных пространств государство, должное обеспечивать единые правовые стандарты, испытывает порой серьезные затруднения при необходимости учитывать в этих единых стандартах своеобразие конкретных этносоциальных групп. Игнорировать это своеобразие государство не вправе, а кроме того, силовое внедрение универсальных стандартов ведет к неизбежному сопротивлению государственным нормам и еще большей децентрализации. Опыт многих федеративных государств, пытавшихся (или пытающихся) подавлять свободу культурных проявлений народа и нивелировать национальную индивидуальность населения, позволяет констатировать это.

В мире существуют как уже сложившиеся федеративные образования, так и федерации, находящиеся в процессе становления. Несмотря на повышенную по сравнению с унитарным централизованным государством сложность отношений между уровнями власти, эффективность федерализма как государственного устройства при соблюдении некоторых условий доказана на практике.

II. Становление российского федерализма и основные проблемы федерализма в России

2.1 Строительство федеративного государства в РСФСР, СССР

Российская Федерация была провозглашена на III Всероссийском съезде Советов 25 (12) января 1918 г. в Декларации прав трудящегося и эксплуатируемого народа, которая закрепила: «Советская Российская Республика учреждается на основе свободного союза свободных наций как федерация советских национальных республик»¹⁰. Затем данное положение перенесли в первую Конституцию РСФСР 1918 г., где к нему было добавлено: «Советы областей, отличающихся особым бытом и национальным составом, могут объединяться в автономные областные союзы, во главе которых, как и во главе всяких могущих быть образованными областных объединений вообще, стоят областные съезды Советов и их исполнительные органы.

Эти автономные областные союзы  входят на началах федерации в  Российскую Социалистическую Федеративную Республику»¹¹. Данным конституционным закреплением учреждалось новое государственное устройство не только собственно России, но и всей бывшей Российской империи, на территории которой впоследствии был создан СССР.

Перед большевиками стояла генеральная задача установить свою власть не только в столице, но и по всей стране. Для ее решения они пошли на разрушение государственности, в том числе путем поощрения на территории империи национально-государственного строительства малых российских народов. Именно в русле этой политики страна была провозглашена федерацией. «Автономная область», «автономная республика», «национальный округ» («автономный округ») — все эти статусные характеристики подразумевали разную степень автономии, четко регламентированную законами. Унитарное государство было провозглашено федеративным, однако федерация получилась явно «нетрадиционной».

Во-первых, субъекты не образовывали ее, а выделялись на ее территории. Во-вторых, субъектами именовались только национально-территориальные автономии, имевшие, к тому же, разный статус. В-третьих, автономии эти охватывали лишь часть страны. На остальной территории федеральный центр фактически действовал как обычное унитарное государство, оставаясь федеральным центром лишь номинально. В-четвертых, на федеральном уровне отсутствовал двухпалатный парламент, характерный для федеративных государств. Федерация строилась, следовательно, сверху и была квалифицирована в советской теории государства как федерация, построенная на автономии.

Нетипичность российского федерализма советского типа дала повод многим авторам оценивать его как фиктивный. О. Юрченко указывал, что РСФСР есть унитарное государственное тело, отдельные части которого имеют автономный статус, по существу, без достаточных признаков государственности¹².

Наивысшем статусом административно-территориальных  образований в советском союзе  обладали союзные республики, которых в этом государственном образовании в период его расцвета было 16 (при образовании СССР - четыре). Они обладали наивысшим статусом автономности и фактически считались государствами в составе союза государств, каким и мыслился СССР. Организация данных территориальных образований проходила за частую без учета противоречивых межнациональных интересов, в одну республику объединялись народы, отягощенные многолетней взаимной враждой что приводило к конфликтам, а как следствие к реорганизации первоначально установленных республик из состава которых стали выходить из составные части с повышением статуса до уровня ССР, и даже обретением государственной независимости. Здесь прослеживается громадное противоречие - союзная республика — это республика, вошедшая в СССР.

Часть союзной республики не может быть союзной республикой по определению, так как союзные республики объединялись в Советский Союз по документам «на равноправной основе», а часть не может быть равноправна с целым.