Ирина Эланс
Проблемы в деятельности внебюджетных фондов и их разрешение
Содержание
Введение
1. Теоретические основы
1.1 История возникновения, понятие и сущность внебюджетных фондов
1.2 Особенности формирования
2. Анализ современного состояния социальных внебюджетных фондов
2.1 Особенности деятельности
2.2 Характеристика деятельности фонда социального страхования
2.3 Организация деятельности
3. Проблемы в деятельности
Заключение
Список использованных источников
Введение
Переход к рынку изменил содержание хозяйственного механизма в нашей стране, организационные структуры отдельных его частей, в том числе модернизировал финансовую систему. Превращение экономики России из административно-командной системы в рыночную, привело к децентрализации государственной системы финансирования. Один за другим возникли и выделились из бюджетной системы внебюджетные фонды. Внебюджетные фонды - это фонды денежных средств, образуемые вне бюджета и предназначенные для реализации конституционных прав граждан на пенсионное обеспечение, социальное страхования, охрану здоровья, медицинскую помощь, а также для удовлетворения других общественных потребностей, не финансируемых из бюджета.
Главная причина создания внебюджетных фондов - необходимость выделения чрезвычайно важных для общества расходов и обеспечение их самостоятельными источниками доходов. Мобилизуемые в бюджеты и внебюджетные фонды, денежные средства позволяют государству осуществлять социальную политику.
Все это позволяет нам сделать вывод о том, что тема данной курсовой работы чрезвычайно актуальна и своевременна.
Целью курсовой работы является изучение теоретических основ функционирования внебюджетных фондов в РФ, а также анализ современного состояния социальных внебюджетных фондов.
В соответствии с поставленной целью задачи данной курсовой работы заключаются в :
- изучение теоретических основ
возникновения внебюджетных
- выявлении особенностей формирования внебюджетных фондов;
- анализе современного состояния социальных внебюджетных фондов;
- рассмотрении проблем в деятельности внебюджетных фондов и путей их решения.
Для достижения поставленной цели были использованы нормативные и законодательные акты, исследовательские статьи, труды специалистов, статистические данные.
Все это позволило подробно изучить и проанализировать деятельность внебюджетных фондов в Российской Федерации.
1. Теоретические основы функционирования внебюджетных фондов РФ
1.1 История возникновения,
понятие и сущность
История возникновения внебюджетных государственных фондов связана с развитием специальных видов правительственной деятельности, для которой была нежелательна огласка. Как правило, это были операции временного характера, которые покрывались за короткий срок специальными доходами. При этом специальные фонды или счета появились гораздо раньше возникновения единого государственного бюджета, количество и перечень специальных фондов и счетов не были постоянными.
Создание специальных фондов позволяло привлекать дополнительные средства для расширения сферы деятельности правительства в области всегда актуальных военных расходов, научных исследований, регулирования экономического развития страны, внешнеэкономической деятельности и социальных выплат населению. Специальные счета создавались для строительства, правительственной предпринимательской деятельности, управления денежной системой и государственным долгом, системой национального страхования.
В России cоставлялось только два бюджета: обыкновенный и чрезвычайный. Обыкновенный бюджет формировался из традиционных, относительно постоянных расходов и направлялся на финансирование расходов, связанных с осуществлением основных функций государства. Чрезвычайный бюджет фактически выполнял функции специальных фондов, он не утверждался, не публиковался и содержался в тайне. За счет его средств погашался государственный долг, покрывались убытки вызванные войной, стихийными бедствиями и т.д. Кроме того, за счет средств чрезвычайного бюджета покрывался дефицит обыкновенного, так как бюджетная система СССР предусматривала существование одного государственного бюджета.
Впервые целевые бюджетные фонды стали создаваться в Российской Федерации в период перехода страны на новые экономические отношения на основе Закона РСФСР «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР» от 10 октября 1991 года. Главная причина их создания - необходимость выделения чрезвычайно важных для общества расходов и обеспечение их самостоятельными источниками доходов. Среди них ведущую роль заняли социальные внебюджетные фонды.
При создании социальных внебюджетных фондов ставилась задача «разгрузить» бюджет от существенной доли социальных расходов, которые в рамках бюджета финансировались с большими трудностями. Впоследствии, исчерпав положительный ресурс от функционирования целого ряда внебюджетных фондов, Правительство РФ приняло решение о консолидации их в бюджет, при этом сохранив определенную автономность таких фондов.
Пенсионный фонд РФ (ПФР) был создан в целях государственного управления финансами пенсионного обеспечения в РФ и является самостоятельным финансово-кредитными учреждением.
Фонд социального страхования (ФСС) был создан в целях обеспечения государственных гарантий в системе социального страхования и повышения контроля за правильным и эффективным расходованием средств социального страхования и является самостоятельным финансово-кредитным учреждением. Управление Фондом социального страхования РФ осуществляется Правительством РФ.
Фонд обязательного медицинского страхования (ФОМС) предназначен для аккумулирования финансовых средств и обеспечения стабильности государственной системы обязательного медицинского страхования. Для реализации государственной политики в области обязательного медицинского страхования созданы Федеральный и территориальный фонды обязательного медицинского страхования как самостоятельные некоммерческие финансово-кредитные учреждения.
Важным звеном финансовой системы являются внебюджетные фонды государства - форма использования финансовых ресурсов, привлекаемых государством для финансирования не включаемых в бюджет некоторых общественных потребностей и комплексно расходуемых на основе оперативной самостоятельности строго в соответствии с целевыми назначениями фондов. Государственные внебюджетные фонды создаются на базе соответствующих актов высших органов власти, в которых регламентируется их деятельность, указываются источники формирования, определяются порядок и направленность использования денежных средств. Решение об образовании внебюджетных фондов принимает Федеральное собрание РФ, а также государственные представительные органы субъектов Федерации и местного самоуправления. Внебюджетные фонды находятся в собственности государства, но являются автономными. Они имеют, как правило, строго целевое назначение и решают две важные задачи: обеспечение дополнительными средствами приоритетных сфер экономики и расширение социальных услуг населения.
Пенсионный фонд, фонды обязательного медицинского страхования и социального страхования населения, с одной стороны, являются финансовыми сегментами, выделенными из бюджета для самостоятельного, более эффективного функционирования, с другой -- приняли форму страховых фондов. Фонд социального страхования изначально был -- и по форме, и по сути -- страховым фондом под патронажем профсоюзов.
Область перераспределения бюджетных средств гораздо шире, чем внебюджетных фондов, рамки, перераспределения которых ограничены целевым назначением фонда. Такая ограниченность в перераспределительной функции этого сегмента государственных финансов в отдельных случаях имеет ряд преимуществ перед бюджетной формой перераспределения финансовых ресурсов. При выделении во внебюджетный фонд части финансовых средств легче просматривается соразмерность централизуемых источников и потребностей, оперативные решаются вопросы управления данной частью финансовых ресурсов, устраняется неизбежность дефицита по этим фондам, что невозможно достигнуть в бюджетах в условиях экономического кризиса.
Но условий для экономической самостоятельности они лишены. Поэтому государственные социальные внебюджетные фонды лишь по форме, а не по содержанию являются фондами взаимного страхования населения. И дело вовсе не в том, что плательщиками страховых взносов в подавляющей части являются работодатели, а не работники. Экономическая природа средств, зачисляемых в указанные внебюджетные фонды, есть не что иное, как часть стоимости воспроизводства рабочей силы. Порядок же уплаты взносов является формой проявления этой сущности.
Страховая природа средств внебюджетных социальных фондов является решающей причиной выделения их из бюджета и принципиальным отличием от целевых бюджетных фондов [7].
В настоящее время в Российской Федерации функционируют лишь государственные внебюджетные фонды социального назначения. Бюджетный кодекс определяет внебюджетный фонд как фонд денежных средств, образуемый вне федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации и предназначенный для реализации конституционных прав граждан на пенсионное обеспечение, социальное страхование, социальное обеспечение в случае безработицы, охрану здоровья и медицинскую помощь (ст. 13 БК РФ). Таким образом, Бюджетный кодекс РФ разрешает формирование только четырех социальных внебюджетных фондов. После введения его в действие созданные во многих субъектах Федерации и муниципальных образованиях многочисленные внебюджетные фонды экономического и экологического назначения были включены (консолидированы) в состав бюджетов субъектов Российской Федерации либо ликвидированы (в муниципальных образованиях).
Кроме того, в Бюджетном кодексе РФ предусмотрено функционирование Государственного фонда занятости населения Российской Федерации, который был предназначен для финансирования социального обеспечения в случае безработицы; он просуществовал до 2001 г.; в настоящее время финансирование государственной политики занятости населения, в том числе выплата пособий по безработице, осуществляется за счет средств федерального бюджета.
Необходимо отметить, что в Российской Федерации до 2001 г внебюджетные фонды функционировали на всех уровнях; в том числе и органы местного самоуправления были вправе создавать внебюджетные фонды. В действовавшей тогда редакции Федерального закона от 28.08.1995 № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» было закреплено право представительных органов местного самоуправления образовывать целевые внебюджетные фонды. И в течение 1990-х гг. было создано большое количество таких фондов, которые вместе с местными бюджетами составляли финансовую базу местного самоуправления. Однако практика образования этих фондов была небезупречна, что проявлялось в бессистемном создании большого количества внебюджетных фондов, в результате чего происходило распыление финансовых ресурсов, имело место нецелевое использование средств. Кроме того, были случаи, когда в доходы внебюджетных фондов зачислялись бюджетные источники либо вводились специальные сборы для формирования их доходов, что противоречило федеральному законодательству. В Бюджетном кодексе РФ для органов местного самоуправления не предусмотрен порядок формирования внебюджетных фондов. Это нашло отражение и в определении состава бюджетной системы, данной Бюджетным кодексом РФ, в соответствии с которым в бюджетную систему Российской Федерации, кроме бюджетов трех уровней, включаются и бюджеты внебюджетных фондов; однако в тексте говорится лишь о государственных федеральных и территориальных внебюджетных фондах, а местные внебюджетные фонды не упоминаются вообще. Таким образом, после введения в действие Бюджетного кодекса РФ с 1 января 2001 г. местные внебюджетные фонды необходимо было ликвидировать. Однако отсутствие норм, напрямую запрещающих органам местного самоуправления формирование внебюджетных фондов, приводит к тому, что в некоторых муниципальных образованиях они до сих пор функционируют, что противоречит общим положениям Бюджетного кодекса РФ.
Объем, состав источников формирования и направления расходования внебюджетных фондов предопределяются характером и масштабностью задач, для реализации которых они создаются. К доходам государственных социальных внебюджетных фондов относятся:
1)обязательные платежи (специальные
целевые налоги и страховые
взносы, установленные налоговым
законодательством для того
2) другие доходы, а именно:
- бюджетные средства;
- доходы, полученные от размещения временно свободных средств;
- добровольные взносы
- прочие источники, не запрещенные законодательством.
Основным источником доходов государственных социальных внебюджетных фондов в настоящее время выступает единый социальный налог.
Плательщиками единого социального налога являются юридические и физические лица, производящие выплаты гражданам, индивидуальные предприниматели и адвокаты. Объектом налогообложения являются вознаграждения физическим лицам по трудовым и гражданско-правовым договорам либо доходы от предпринимательской деятельности граждан. Ставки единого социального налога дифференцированы по регрессивной шкале в зависимости от размера выплат, производимых в пользу застрахованных работников. Кроме того, помимо общих ставок для лиц, производящих выплаты гражданам, Налоговым кодексом РФ предусмотрены различные ставки единого социального налога для отдельных групп плательщиков (для сельскохозяйственных товаропроизводителей и родовых, семейных общин малочисленных народов Севера, для индивидуальных предпринимателей, адвокатов).
Единый социальный налог зачисляется в доходы федерального бюджета (часть из них затем направляется в бюджет Пенсионного фонда РФ на выплату базовой части трудовой пенсии) и в доходы государственных внебюджетных фондов. Распределение налога между федеральным бюджетом и государственными социальными внебюджетными фондами предусмотрено существующей шкалой ставок.
Направления расходования средств, поступающих во внебюджетные фонды, обусловливается назначением фондов. Помимо целевого использования средств этих фондов (при этом на конкретную цель указывает само название фонда: Пенсионный фонд РФ создан для финансирования расходов по государственному пенсионному обеспечению граждан, фонды обязательного медицинского страхования -- для финансирования гарантированной государством медицинской помощи гражданам и т. д.) они могут направляться на содержание органов управления фондом, на инвестиционную деятельность и т.п.
Изучение государственных внебюджетных фондов невозможно без рассмотрения правовой базы их функционирования. Порядок формирования и использования внебюджетных фондов в России регулируется налоговым и бюджетным законодательством. Как уже упоминалось, одним из основных правовых актов, регламентирующих общие вопросы функционирования этих фондов является Бюджетный кодекс РФ, в котором определяются их правовой статус, место в бюджетной системе, порядок составления, представления, утверждения и исполнения бюджетов государственных внебюджетных фондов, а также основы контроля за их исполнением.
Любой внебюджетный фонд как фонд денежных средств имеет определенные количественные параметры, определяющие его объем доходов и расходов, которые отражаются в бюджетах соответствующего внебюджетного фонда. Бюджеты государственных внебюджетных фондов Российской Федерации рассматриваются и утверждаются в форме федеральных законов одновременно с принятием закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год. В законе о бюджете фонда утверждаются общий объем доходов, их состав и структура, направления расходования средств. В настоящее время доходы и расходы внебюджетных фондов разрабатываются и отражаются в законах об их бюджете в соответствии с бюджетной классификацией Российской Федерации.
Для управления средствами государственных внебюджетных фондов созданы одноименные организации, являющиеся финансово-кредитными учреждениями, деятельность которых регулируется утвержденными положениями (или уставами), в которых определяются задачи и функции этих организаций по управлению средствами фондов. Для понимания этого вопроса необходимо знать, что под одним и тем же термином понимается и государственный внебюджетный фонд (как фонд денежных средств) и организация, на которую возложены функции управления его средствами.
1.2 Особенности
формирования внебюджетных
Материальным источником внебюджетных фондов во всех странах является национальный доход, а преобладающая часть фондов создается в процессе его перераспределения. В этом смысле внебюджетные фонды являются финансовой категорией и частью системы государственных финансов.
В то же время внебюджетные фонды обладают целым рядом особенностей. В частности, в России:
1) проекты бюджетов
бюджеты государственных внебюджетных фондов рассматриваются и утверждаются в форме федеральных законов одновременно с принятием федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год;
внебюджетные фонды имеют строго целевую направленность. Их расходование может осуществляться исключительно на цели, определенные законодательством РФ, в соответствии с бюджетами фондов, утвержденными федеральными законами или законами субъектов РФ;
доходы государственных внебюджетных фондов формируются за счет обязательных отчислений, а также добровольных взносов физических и юридических лиц;
страховые взносы в фонды и взаимоотношения, возникающие при их уплате, имеют налоговую природу. Тарифы взносов устанавливаются государством и являются обязательными;
денежные ресурсы внебюджетных фондов находятся в государственной собственности. Они не входят в состав бюджетов, а также других фондов и не подлежат изъятию на какие-либо цели, прямо не предусмотренные законом;
расходование средств из внебюджетных фондов осуществляется по распоряжению Правительства или специально уполномоченного органа (правление фонда) [8].
Внебюджетные фонды создаются двумя путями. Один путь - это выделение из бюджета определенных расходов, имеющих особо важное значение, другой - формирование внебюджетного фонда с собственными источниками доходов для определенных целей. Так, во многих странах был создан фонд социального страхования, предназначенный для социальной поддержки определенных групп населения. Другие фонды появляются в связи с возникновением новых ранее неизвестных расходов, которые заслуживают особого внимания со стороны общества. В этом случае по предложению правительства законодательный орган принимает специальное решение об образовании данного внебюджетного фонда.
Материальным источником внебюджетных фондов является национальный доход. Преобладающая часть фондов создается в процессе перераспределения национального дохода. Основные методы мобилизации национального дохода в процессе его перераспределения при формировании фондов - специальные налоги и сборы, средства из бюджета и займы.
Специальные налоги и сборы устанавливаются законодательной властью. Значительное количество фондов формируется за счет средств центрального, региональных и местных бюджетов. Средства бюджетов поступают в форме безвозмездных субсидий или определенных отчислений от налоговых доходов. Доходами внебюджетных фондов могут выступать и заемные средства. Имеющиеся у внебюджетных фондов положительное сальдо может быть использовано для приобретения ценных бумаг и получения прибыли в форме дивидендов или процентов.
Главными источниками формирования государственных внебюджетных фондов являются:
- специальные целевые налоги
и сборы, установленные для
- средства из бюджета;
- отчисления от прибыли
- прибыль от коммерческой
- займы, полученные фондом у ЦБ РФ или коммерческих банков.
Особенность формирования этих фондов состоит в том, что за расходами фондов, имеющих узкоцелевую направленность, закрепляются соответствующие источники доходов. При использовании внебюджетных фондов не применяется принцип общего (совокупного) покрытия расходов, характерный для бюджетов, при котором средства обезличиваются и нет четкого закрепления видов доходов и направлений их расходования.
Внебюджетные фонды многообразны, они различаются по цели своего создания, объему ресурсов, концентрируемых в них, времени функционирования, механизму формирования и использования средств и т. п. и могут быть классифицированы по различным признакам, например по уровням управления, целевому назначению и т. п.
По целевому назначению внебюджетные фонды бывают:
- социальные (для финансирования социальных расходов - выплаты пенсий, пособий и т.п.);
- экономические (для обеспечения строительства жилья, дорог, природоохранных мероприятий и т.п.).
По уровням управления (определяются государственным устройством страны):
- федеральные;
- региональные;
- местные.
В федеральных внебюджетных фондах аккумулируются средства, необходимые для обеспечения социально-экономических расходов, имеющих общегосударственное значение (финансирование отдельных конституционных прав граждан, строительство и содержание важных экономических объектов и т.п.); региональные внебюджетные фонды создаются для финансирования части расходов региональных органов власти в соответствии с возложенными на них полномочиями; из местных внебюджетных фондов финансируются некоторые потребности местных сообществ (строительство муниципального жилья, отдельных природоохранных мероприятий и т.п.).
Все внебюджетные фонды помимо общих черт, характерных для любого финансового фонда, обладают своими собственными признаками, позволяющими отделить их от других фондов. В качестве такого признака неверно использовать слово «внебюджетные», так как тогда, по сути, к внебюджетным фондам можно относить любой финансовый фонд, не входящий в состав бюджета, т.е. любой финансовый фонд, функционирующий «вне бюджета» - отраслевые финансовые фонды, финансовые фонды организаций и т.п. В научном же понимании к внебюджетным фондам как к звену государственных и муниципальных финансов относят лишь те из них, средствами которых распоряжается орган государственной власти соответствующего уровня либо орган местного самоуправления.
В качестве основного признака, характерного для внебюджетных фондов и отличающего их от бюджетов, является то, что они должны иметь целевое назначение, которое определяет их состав доходов и направления расходования средств, соответствующие названию фонда. В отличие от внебюджетных фондов, средства бюджетов всех уровней обезличиваются, и нет целевого соответствия между видом налога или сбора и расходами бюджета. Появление внебюджетных фондов без конкретной целевой направленности, расходы которых дублировали расходы бюджета, как это было распространено в России в 1990-х гг. XX в., экономически неэффективно, так как, во-первых, при этом происходит распыление средств, уменьшаются возможности маневренного их использования, во-вторых, увеличиваются расходы на управление этими фондами.
Для финансирования одних и тех же нужд целесообразно создавать только один внебюджетный фонд. Это очень важно, так как множественность фондов, созданных для одной и той же цели, не позволяет оперативно оценить все имеющиеся ресурсы. Кроме того, важное требование к внебюджетным фондам -- это определить оптимальную продолжительность их функционирования, она зависит от сложности и характера задач, для решения которых создается фонд. Они могут создаваться на очень длительную перспективу (например, такие, в которых аккумулируются средства для пенсионного обеспечения населения), или же на срок в несколько лет, образованные для финансирования важных расходов в определенный исторический период (это, например, внебюджетные фонды экономического назначения). Как правило, с решением поставленных задач необходимость в таких фондах отпадает.
Из всего вышеизложенного можно сделать вывод, что важным звеном финансовой системы являются внебюджетные фонды государства. Внебюджетные фонды - это фонды денежных средств, образуемые вне федерального бюджета и бюджетов других уровней, которые предназначены для реализации конституционных прав граждан на пенсионное обеспечение, социальное страхование, охрану здоровья, медицинскую помощь, а также для удовлетворения других общественных потребностей, не финансируемых из бюджета. Формирование внебюджетных фондов имеет свои особенности. В следующем разделе рассмотрим более подробно деятельность основных внебюджетных фондов.
2. Анализ современного состояния социальных внебюджетных фондов
2.1 Особенности
деятельности Пенсионного
Пенсионный фонд Российской Федерации (ПФ РФ) был образован Постановлением Верховного Совета РСФСР от 22 декабря 1990 г. Это постановление было принято после принятия Закона РФ «О государственных пенсиях в РСФСР» 20 ноября 1990 г. Реально фонд начал функционировать лишь с 1 января 1992 г.
