Проблемы законодательства о международном усыновлении

   Оглавление

Введение..……………………………………………………………………….3-5

Глава 1. Понятие и правовое регулирование института усыновления российских  детей иностранными  гражданами ………..…………………...5-13

Глава  2. Условия усыновления детей иностранцами и лицами без гражданства…………………………………………………………………..13-22

Глава 3. Организационные проблемы международного усыновления и возможные пути их преодоления……...……………………………………22-29

Заключение………………………………………………………………….30-31

Список  использованной литературы……………………………………… 32-33 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

   Введение

   В семейном праве РФ, существует ряд  институтов, имеющих своей целью  обеспечение охраны интересов несовершеннолетних детей. Наиболее предпочтительной формой социальной защиты детей, оставшихся без  попечения родителей, является усыновление, поскольку оно позволяет с  максимальной эффективностью обеспечить не только интересы детей, но и интересы взрослых людей, которые по тем или  иным причинам лишены возможности иметь  своих детей.

   Семейное  законодательство РФ предусматривает  возможность усыновления российских детей, как гражданами России, так  и иностранцами, закрепляя при  этом исключительность усыновления  негражданами РФ. Тем не менее, в  настоящее время в России сохраняется  тенденция к превалированию международного усыновления над усыновлением детей  российскими гражданами.

   Отношение общественности – российской и зарубежной – к этому явлению довольно неоднозначное. Многие представители  власти и обычные граждане высказывают  опасения, обеспокоенность по поводу российских сирот, и, надо сказать небезосновательно. За последние пятнадцать лет деятельность по международному усыновлению приобрела  очень широкий масштаб.

   В соответствии со ст. 124 Семейного кодекса  Российской Федерации усыновление  детей иностранными гражданами допускается  только в тех случаях, когда не представляется возможным передать этих детей на воспитание в семьи  граждан РФ. В то же время ситуация складывается прямо противоположная: международное усыновление из года в год растет, а усыновление  детей российскими гражданами, наоборот, снижается. За последнее время количество детей, усыновленных иностранными гражданами, выросло почти в пять раз, в  то время как число детей, усыновленных российскими гражданами, сократилось  почти вдвое. По информации различных  ведомств, занимающихся учетом детей, оставшихся без попечения родителей, в 2005 г. иностранцы усыновили 9419 детей, а российские граждане – 7350, 2006 г. иностранцы усыновили уже 12186 детей, а в 2007 году эта цифра возросла до 16363. Более того, за последние 10 лет было вывезено 45 тыс. российских детей гражданами США, Канады, Италии и представителями других стран.

   Данная  тенденция сложилась из целого комплекса  проблем, главная из которых –  невозможность российскими гражданами по тем или иным причинам усыновлять российских детей.

   В связи с этим сегодня остро  стоит проблема реформирования российского  законодательства и совершенствования  процедуры установления усыновления  иностранцами в направлении усиления защиты прав усыновляемых российских детей. Нужно отметить, что проблема международного усыновления, а точнее несовершенства института правового  регулирования данной проблемы остро  стоит не только в Российской Федерации, но и в других странах, поэтому  впору говорить о межнациональной  проблеме, которая требует от государств особого к ней внимания.

   Необходимо  отметить, что некоторые сдвиги в  деле реформирования российского законодательства в сфере усыновления уже наметились, достаточно отметить принятие в апреле 2008 года Федерального закона «Об опеке  и попечительстве», который закрепляет ряд фундаментальных норм регулирующих особенности опеки и попечительства, на столь высоком уровне, однако, несомненно, рано говорить о решении  этой проблемы и снижении интереса законодателя и ученых к ней.

   Теоретическую основу исследования составили научные  работы следующих авторов: Н. В. Летовой, В. Завражновой, О.Ю. Косовой, Н. С. Шерстневой и др.

   Объектом  исследования являются общественные отношения, возникающие в связи с усыновлением детей – граждан Российской Федерации  иностранными гражданами.

   Предметом исследования является правовое регулирование  порядка усыновления детей –  граждан Российской Федерации иностранными гражданами.

   Цель  работы состоит в комплексном  анализе правового регулирования  порядка усыновления детей –  граждан РФ, оставшихся без попечения  родителей, иностранными гражданами, постановке и решении теоретических и  практических проблем в рассматриваемой  сфере.

   Данная  цель обуславливает постановку и  решение следующих основных задач:

   - сформулировать и исследовать  понятие, особенности правового  регулирования института усыновления;

   - определить порядок и условия  усыновления детей иностранными  гражданами и лицами без гражданства  в Российской Федерации и зарубежных  странах; 

   - сформулировать и оценить проблемы  и перспективы международного усыновления.

   1. Понятие и правовое регулирование института усыновления российских  детей иностранными  гражданами

   Усыновление или удочерение – это такой  юридический акт, в силу которого между усыновленным ребенком и лицом  или лицами, принявшими его на воспитание, устанавливаются личные и имущественные  отношения, существующие между родителями и детьми. Такие семейно–правовые отношения, осложненные наличием так  называемого иностранного элемента, регулируются нормами международного частного права, которое устанавливает  юридические связи данного отношения  с правопорядками нескольких государств. Если усыновитель и усыновляемые являются гражданами разных государств либо если факт усыновления должен иметь место за границей и осуществляться в соответствии с законодательством  иностранного государства, применяется понятие «международного», или «иностранного», усыновления¹.

   Одним из условий установления усыновления  является то, что усыновление возможно только в интересах ребенка, причем особенно надо учитывать этот интерес, если ребенок усыновляется иностранными гражданами.

   Говоря  об интересе детей, практически все  ученые указывают, что вследствие несовершеннолетия  ребенка этот интерес за него определяют родители. Что же делать в случае, если у ребенка их нет или они  от него отказались, иными словами, если ребенок находится под опекой государства? В этом случае именно государство  в лице своих уполномоченных органов  должно определить этот интерес. А так  как интересом является надлежащее семейное воспитание, государство должно стремиться устроить судьбу ребенка, пусть  даже в иностранной семье.

   Поскольку вопрос, связанный с иностранным  усыновлением, входит в предмет международного частного права, то необходимым компонентом  такого рода отношений является наличие  иностранного элемента.

   Как известно, существует три вида иностранного элемента: субъект отношений, объект отношений, юридический факт.

   В данном случае иностранным элементом  выступает субъект (иностранец усыновляет ребенка — российского гражданина, например) и юридический факт (например, акт об усыновлении исходит с  территории иностранного государства, где был усыновлен ребенок-россиянин). Иными словами, возникает два  аспекта: "усыновление детей-иностранцев" и "усыновление детей иностранцами", причем очень важно, где именно юридический  факт — усыновление — устанавливается: на территории Российской Федерации  или на территории иностранного государства. ²

   При усыновлении детей — граждан  одной страны гражданами другой затрагиваются  интересы нескольких лиц, являющихся гражданами различных государств, или лиц, проживающих  на территории разных стран. В этих странах могут быть иные и даже совершенно противоположные взгляды  на усыновление. Эти различия обусловливаются, прежде всего, различиями в целях, которые  ставятся перед институтом усыновления  в этих государствах. В связи с  этим считаем целесообразным указать  определения, закрепленные в законодательствах  некоторых государств.

   Так, в странах Западной Европы законодательно закрепляется, что усыновление возможно только с учетом интересов детей, но в то же время оно направлено на то, чтобы "обеспечить бездетных  лиц наследниками, сделать возможным  существование фирмы", вследствие чего в ряде стран допускается  брак между усыновленным и усыновителем, а также усыновление совершеннолетних лиц.

   В Германском гражданском уложении как  такового определения "усыновление" нет, только говорится, что усыновление  допустимо, если оно служит благу  ребенка и следует ожидать, что  между усыновителем и ребенком возникнут  такие же отношения, как между  родителем и ребенком (ч. 1, пар. 1741) .

   Шотландский акт 1978 г. под усыновлением понимает порядок, надлежащий родительским правам и обязанностям, устанавливающий связь ребенка и усыновителя .

   Отношения в международном частном праве, как известно, регулируются коллизионными  нормами, т. е. нормами, которые указывают, правом какого государства следует  руководствоваться при регулировании  тех или иных правоотношений, в  данном случае отношений по усыновлению.

   В настоящее время международная  практика выработала три подхода  к регулированию данного вопроса:

   1) усыновление с участием иностранного  элемента регулируется личным  законом усыновителя (например, в  Австрии, Германии, Швейцарии); 
2) усыновление регулируется законом усыновляемого (например, в Республике Беларусь). В Англии приказ об усыновлении издается английским судом, усыновление подчиняется английскому праву. В этой стране закон об усыновлении принят после присоединения к Европейской конвенции об усыновлении 1967 г. Согласно этому закону, английские суды по просьбе усыновителей издают приказ об усыновлении в тех случаях, когда усыновители и дети проживают на территории стран — участниц Конвенции; 
3) третья группа государств регулирует данные отношения личным законом усыновителя в сочетании с органичным применением личного закона усыновляемого, причем личным законом может выступать как закон постоянного местожительства, так и закон гражданства (Российская Федерация, Франция, Норвегия, Швеция, Финляндия, страны Латинской Америки).

   Таким образом, до сих пор единого подхода  к решению данного вопроса  нет. Решение коллизионных вопросов усыновления в соответствии с  законодательством государства, гражданином  которого на момент подачи заявления об усыновлении является усыновитель, соответствует международной практике. Ведь ребенку, усыновленному иностранцем, "предстоит покинуть свою страну и жить в государстве усыновителя, где он в правовом отношении должен быть надежно защищен" .

   И. М. Кузнецова полагает, что применение при усыновлении права соответствующего иностранного государства "обеспечивает в дальнейшем стабильность усыновления  в иностранном государстве, и  тем самым интересы ребенка будут  соблюдены уже в стадии производства усыновления".

   Использование привязки "личный закон усыновителя" в чистом виде не всегда будет соответствовать  интересам ребенка, поскольку в  иностранном законодательстве может  быть указан другой возраст, при наступлении  которого необходимо получить согласие ребенка на усыновление, устанавливаться  другая разница в возрасте между  усыновителем и усыновленным ребенком, позволяться усыновление совершеннолетних, могут быть иные последствия усыновления  и требования, предъявляемые к  лицам, имеющим право быть усыновителями.

   Другая  крайность при определении права, подлежащего применению к иностранному усыновлению, это установление, что  определяющим законом будет личный закон ребенка, которого хотят усыновить. В настоящее время этот подход практически не используется.

   И наконец, третий подход к решению  данного вопроса — совокупное применение права усыновителя и  права усыновляемого. То есть, при  иностранном усыновлении применяется  личный закон усыновителя, но с обязательным учетом отдельных положений (императивных норм) того государства, гражданином  которого является усыновляемый ребенок. С моей точки зрения, решение данного вопроса подобным образом наиболее полно отвечает интересам детей и здравому смыслу, поскольку дети получают как бы двойную защиту — и по правилам иностранного законодательства (закона страны гражданства усыновителя), и по правилам законодательства гражданства ребенка. Если требования того или иного из этих законов не соблюдены — усыновление недопустимо.

   Вопросы обеспечения, реализации и зашиты прав ребенка на сегодняшний день достаточно подробно оговариваются в таких  международных актах, как Конвенция  ООН о правах ребенка от 20 ноября 1989 г. (15 сентября 1990 г. – ратифицирована СССР). В ст. 21 Конвенции предусмотрено, что государства-участники обеспечивают, чтобы усыновление ребенка разрешалось  только компетентными властями, которые  определяют в соответствии с применимыми  законами и процедурами и на основе всей относящейся к делу достоверной  информации, что усыновление допустимо ввиду статуса ребенка³. К числу международных правовых актов по вопросам охраны детства можно отнести также Женевскую декларацию прав ребенка 1924 г., Декларацию прав ребенка, провозглашенную Резолюцией Генеральной Ассамблеи ООН от 20 ноября 1959 г., Гаагскую конвенцию о защите детей и сотрудничестве в области международного усыновления от 29 мая 1993 г. Последняя содержит ряд положений, направленных на упорядочение отношений в сфере иностранного усыновления.

   В Российской Федерации такими основными  нормами, регулирующими вопросы  иностранного усыновления, являются: Федеральные законы «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации» от 24 июля 1998 года № 124-ФЗ в редакции 30.06.2007 г.; «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» от 24 нюня 1999 года № 120-ФЗ в редакции 01.12.2007 г.; «О государственном банке данных о детях, оставшихся без попечения родителей» от 16 апреля 2001 года № 44-ФЗ; «О дополнительных гарантиях по социальной защите детей–сирот и детей, оставшихся без попечения родителей» от 21 декабря 1996 года № 159-ФЗ с измененными и дополнениями; Указ Президента РФ от 14 сентября 1995 года № 942 «Об утверждении Основных направлений государственной социальной политики по улучшению положения детей в Российской Федерации до 2000 года (Национальный план действий в интересах детей)», а также ведомственные нормативные акты. Также необходимо отметить, что 1 сентября 2008 г. вступил в силу Федеральный закон «Об опеке и попечительстве» от 24 апреля 2008 г. № 48-ФЗ, который стал базовым для реформирования системы устройства жизни сирот в России.

   Семейный кодекс РФ содержит фундаментальные положения, касающиеся иностранного усыновления. Провозглашается приоритет внутригосударственного усыновления над иностранным, устанавливается судебный порядок усыновления при обязательном участии самих усыновителей, органов опеки и попечительства и прокурора. В ст. 126.1 СК РФ содержится запрет любой посреднической деятельности других лиц в целях подбора и передачи детей на усыновление от имени и в интересах лиц, желающих усыновить детей, если такая деятельность преследует коммерческие цели. Не считается посреднической деятельностью по усыновлению детей деятельность органов опеки и попечительства и органов исполнительной власти по выполнению возложенных на них обязанностей по выявлению и устройству детей, оставшихся без попечения родителей, а также деятельность специально уполномоченных иностранными государствами органов или организации по усыновлению детей, которая осуществляется на территории РФ в силу международного договора или на основании принципа взаимности. Также СК РФ устанавливает порядок учета детей, подлежащих усыновлению и лиц, желающих усыновить детей, перечень лиц, которые по тем или иным причинам не могут быть усыновителями, разницу в возрасте, которая должна быть между усыновителем и усыновляемым, содержит положение о тайне усыновления ребенка и т. д. В ст. 165 СК РФ решены коллизионные вопросы усыновления, включая и отмену усыновления. В соответствии с данной статьей, усыновление (его отмена) на территории РФ детей, являющихся гражданами РФ, иностранными гражданами или лицами без гражданства, производится на основе законодательства государства, гражданином которого является усыновитель на момент подачи заявления об установлении усыновления (при усыновлении ребенка лицом без гражданства – в соответствии с законодательством государства, в котором это лицо имеет постоянное место жительства).

   При усыновлении ребенка супругами, имеющими различное гражданство, должны быть соблюдены требования законодательства обоих государств, при условии, что  Российская Федерация связана с  ними соответствующими международными договорами. Как справедливо отмечает И. М. Кузнецова, в случае отсутствия международно–правовых отношений  в этой сфере между государствами  усыновление не может быть осуществлено, так как отсутствуют гарантии соблюдения прав и законных интересов усыновляемого ребенка.⁴

   Важными нормативными актами, регулирующими вопросы иностранного усыновления, являются: Постановление Правительства РФ от 29 марта 2000 г. № 275 «Об утверждении правил передачи детей на усыновление (удочерение) и осуществления контроля за условиями их жизни и воспитания в семьях усыновителей на территории РФ и правил постановки на учет консульскими учреждениями РФ детей, являющихся гражданами РФ и усыновленных иностранными гражданами или лицами без гражданства», Постановление Правительства РФ от 4 ноября 2006 г. № 654 «О деятельности органов и организаций иностранных государств по усыновлению (удочерению) детей на территории РФ, и контроле за её осуществлением», Постановление Правительства РФ от 1 мая 1996 г. № 542 «Об утверждении перечня заболеваний, при наличии которых лицо не может усыновить ребенка, принять его под опеку (попечительство), взять в приемную семью». Данные правовые акты существенно конкретизируют федеральное законодательство в сфере международного усыновления. Они содержат перечень большинства основных требований и запретов для всех субъектов указанных правоотношений. В частности содержат перечень лиц, которые в силу различных обстоятельств не могут быть усыновителями. Перечень документов, которые обязан предоставить потенциальный иностранный усыновитель, для получения предварительного разрешения на усыновление.

   2. Условия усыновления детей иностранцами и лицами без гражданства

   Для того чтобы состоялось усыновление, требуется соблюдение нескольких важных условий. Большинство ученых, специалистов в области семейного права, рассматривали  условия усыновления как определенные юридические факты. Вместе с тем  определение понятия условия  в литературе не раскрывалось; авторы ограничивались лишь перечислением  условий, необходимых для усыновления, не разделяя при этом собственно понятие  «условия усыновления» и его содержание. Не исследовалась и природа каждого  из условий. Необходимость точного  определения этих понятий обусловлена  острой потребностью практики, что  позволит решить многие сложные вопросы. В четком понятийном аппарате нуждается  и доктрина на новом этапе развития семейного законодательства.⁵

   Как известно, всякое понятие формируется  из определенных признаков. Понятие  «условие усыновления» – не исключение. К таким признакам указанного понятия относятся следующие: 1) условия  усыновления – это определенные требования, установленные в законе; 2) эти требования закреплены в императивных нормах, устанавливающих строгие  правила поведения, не допускающие  отклонения в регулируемом поведении. Императивный характер обусловлен публичным  интересом к усыновлению детей; 3) эти требования предъявлены к строго определенному кругу лиц (к ним относятся не только усыновители, но и органы опеки и попечительства, детские учреждения), т.е. они строго персонифицированы.

   Исходя  из этих признаков, можно дать следующее  определение понятия «условия усыновления».

   Условия усыновления – это установленные  в законе требования, предъявляемые  к строго определенному кругу  лиц по поводу усыновления.

   Декларация  о социальных и правовых принципах, касающихся усыновления детей, особенно при передаче детей на воспитание и их усыновление на национальном и международном уровне, утвержденная Резолюцией Генеральной Ассамблеи  ООН от 3 декабря 1986 г., и ст. 21 Конвенции  ООН о правах ребенка предусматривают, что усыновление в другой стране может рассматриваться лишь в  качестве альтернативного способа  ухода за ребенком при соблюдении определенных условий.

   Сравнительный анализ законодательства РФ и иностранных  государств позволил выделить следующие  общие условия усыновления детей  иностранными гражданами: согласие родителей  усыновляемого ребенка, согласие усыновляемого  ребенка, согласие усыновителя и  супруга усыновителя, отсутствие сограждан  ребенка, желающих его усыновить, отсутствие определенных законом болезней у  усыновителей, наличие установленной  законом разницы в возрасте, наличие  специального разрешения на усыновление.

   К числу основных условий относится  согласие родителей на усыновление. Несомненно, что в результате акта усыновления усыновители приобретают определенные личные и имущественные права и обязанности, которыми обладают родители по отношению к своим детям. Здесь можно сказать о родительских правах усыновителей. Право родителей на воспитание детей относится к числу наиболее важных прав, принадлежащих родителям в семье. Родители в первую очередь наделяются правами (обязанностями) по воспитанию своих детей. Это право носит строго личный характер и не может быть никому передано или переуступлено, тем более нельзя отказаться от этого права. Наделение родительскими правами других лиц влечет за собой утрату этих прав родителями и поэтому не может иметь места без их на то согласия.

   Поскольку родительские права являются одновременно обязанностями по воспитанию детей, родители сами, по своему только желанию, не вправе передать ребенка кому–либо на усыновление. Указание о необходимости получить согласие родителей на усыновление их ребенка не означает предоставления родителям права распоряжаться по своему усмотрению принадлежащими им родительскими правами и передавать их другим лицам. По своей сути родительские права – это такие права, которых нельзя лишиться добровольно. Родительские права относятся к числу очень важных прав граждан, и они не только провозглашаются, но и реально гарантируются. Такая общая черта правового регулирования взаимоотношений родителей и детей отражается и на разрешении вопроса о соотношении интересов детей и родителей.⁶ Таким образом, согласие родителей не означает сложение ими с себя каких–либо обязательств, а лишь свидетельствует об отсутствии препятствий к усыновлению. Согласие родителей на усыновление ребенка должно быть выражено в заявлении, нотариально удостоверенном или заверенном руководителем учреждения, в котором находится ребенок, оставшийся без попечения родителей, либо органом опеки и попечительства по месту усыновления ребенка или жительства родителей, а также может быть выражено в суде при усыновлении.

   В некоторых случаях усыновление  может быть произведено без согласия родителей. Как правило, это происходит, когда родители в значительной степени  утрачивают связь с ребенком. Так, в соответствии со статьей 130 Семейного кодекса согласие родителей на усыновление не требуется, если они:

   — неизвестны или признаны судом безвестно отсутствующими;

   — признаны судом недееспособными или лишены родительских прав;

   — по причинам, признанным судом неуважительными; более шести месяцев не проживают совместно с ребенком и уклоняются от его воспитания и содержания.

   Защита  прав и интересов биологических  родителей при усыновлении не всегда реализуется должным образом, и наиболее часто именно при международном  усыновлении их права и интересы игнорируются. Например, наиболее острые вопросы вызывает такое правовое основание передачи ребенка на усыновление  без согласия его родителей, как  признание судом неуважительных причин неучастия родителей в  воспитании и содержании своих детей  более шести месяцев. Не урегулирован сам механизм судебного признания  этих причин неуважительными, что на практике приводит к весьма печальным  последствиям. В качестве примера  можно привести опыт Санкт-Петербургского городского суда, вынесшего решение  об удочерении американцами дагестанской девочки Айзанат, мать которой не давала согласия на удочерение. В данном случае не было правовых оснований  еще в период внесудебной подготовки дела передавать сведения о девочке  потенциальным усыновителям. Дееспособная мать не была лишена родительских прав, ее место нахождения было известно. Ребенок был временно помещен (о  чем было указано в заявлении) в Санкт-Петербургский дом ребенка  № 7.

   Суд, приняв решение о рассмотрении в  рамках судебного заседания дела об удочерении и вопроса о признании  неуважительными причин неучастия  матери в воспитании и содержании ребенка, не привлек ни ее, ни других близких родственников к участию  в процессе. И тем самым лишил  себя возможности разобраться в  причинах, которые, при условии их признания неуважительными, были бы единственным правовым основанием для  передачи девочки на удочерение.

   Так, помимо воли матери и без фактического разбирательства в причинах ее временного разъединения с девочкой суд передал  Айзанат в американскую семью.

   Согласно  Постановлению Пленума Верховного Суда России от 4 июля 1997 г. № 9 «О применении судами законодательства при рассмотрении дел об установлении усыновления», «причины, по которым родитель более шести месяцев не проживает совместно с ребенком, уклоняется от его воспитания и содержания, устанавливаются судом при рассмотрении заявления об усыновлении». Однако представляется противоправным передавать потенциальным усыновителям сведения о детях до тех пор, пока для этого не возникнут правовые основания.

   Сегодня же эти сведения органами опеки и  попечительства, а также региональными  управлениями образования передаются потенциальным усыновителям еще  до установления судом причин неучастия  родителей в содержании и воспитании детей. Фактически еще до начала судебного  разбирательства об усыновлении  происходит дискриминация прав биологических  родителей.

   Таким образом, представляется, что при  рассмотрении дел об усыновлении  следует равным образом защищать права и интересы детей, биологических  родителей и потенциальных усыновителей.

   Следующим условием усыновления является согласие ребенка, достигшего определенного законом возраста (в РФ, Республике Казахстан, Украине, 10 лет). Известно, что десятилетний ребенок в сфере гражданского права является недееспособным, поскольку не обладает той степенью ответственности, которая позволила бы ему разумно вести свои дела. Но он, несомненно, способен разобраться в своих чувствах (симпатии, привязанности или, напротив, неприязни) к лицу, которое намерено стать его усыновителем. Необходимость получения согласия ребенка, достигшего десяти лет, на усыновление означает, что его воля не только учитывается, но ей придается самостоятельное, наряду с другими условиями, значение.