Проблемы ЖКХ и антикризисные пути их решения

Введение 

   В последние годы проблемы, связанные  с функционированием ЖКХ, стали  объектом всестороннего пристального  внимания, однако серьезных позитивных  изменений в этой сфере к  настоящему времени не произошло.  Более того, наблюдается ухудшение  как технического, так и финансового  положения этого многоотраслевого  комплекса. ЖКХ по-прежнему характеризуется  отсутствием эффективных экономических  отношений и низким качеством  предоставляемых услуг. Высокая  степень износа основных фондов, тяжелая финансовая ситуация  на предприятиях ЖКХ, не до  конца прозрачные правила бизнеса  делают отрасль непривлекательной  для инвесторов.

   Следовательно, системный характер  проблем в ЖКХ требует серьезных  политических и экономических  решений на государственном уровне. Именно поэтому государственное  регулирование публичных отношений  в сфере ЖКХ в условиях рынка  играет особую роль, так как  рынок жилья является одним  из самых значительных секторов  рыночной экономики, способствует  быстрому и свободному перемещению  капитала. Но в Федеральной целевой  программе "Жилище" на 2002 - 2010 г.  констатируется, что общее состояние  ЖКХ страны не отвечает современным требованиям. Динамика правонарушений, выявленных государственной жилищной инспекцией, свидетельствует о том, что жилищный фонд остро нуждается в ремонте и все более ветшает, наблюдается постоянное снижение качества оказываемых коммунальных услуг, не контролируются обоснованность и достоверность установления тарифов на жилищно-коммунальные услуги, не проводится экспертиза их экономической обоснованности.

   Очевидно, что состояние и специфика  ЖКХ, его функционирование на  современном этапе требуют новых  подходов к реформированию.

   И поскольку ЖКХ является сферой, непосредственно связанной с  благосостоянием населения, удовлетворением  его жизнеобеспечивающих потребностей, главной задачей государства сейчас является достижение равновесия между интересами государства и человека, снятие социальной напряженности, достижение конечной цели - повышение качества жизни людей.

   Итак, жилищно-коммунальное хозяйство  - это многофункциональный комплекс, который включает в себя взаимозависимые,  но в то же время и достаточно  автономные предприятия и организации  социальной и производственной  сфер. Производственная структура  ЖКХ в настоящее время интегрирует  более 30 видов деятельности, ведущие  из которых жилищное хозяйство,  теплоснабжение, холодное и горячее  водоснабжение, водоотведение и  очистка сточных вод.

   При наличии ряда общих родовых  признаков с другими отраслями  социально-экономического характера,  жилищно-коммунальные услуги имеют  видовое своеобразие, т.к. непосредственно  связаны с воспроизводством жилищного  фонда, который в значительной  мере определяет ход экономических,  социальных, демографических и политических  процессов.

   ЖКХ, являясь одной из важнейших  отраслей обслуживания, представляет  собой наиболее крупную часть  народного хозяйства, основой  его развития является рост  населенных пунктов и потребности  населения в услугах жилищно-коммунального  хозяйства.

  В  настоящее время в системе  ЖКХ действует более 50 тыс.  предприятий, в том числе 10 тыс. муниципальных и государственных,  в отрасли занято около 4 млн.  чел. Однако, несмотря на рост  объемов услуг, работ и продукции,  произведенных в отрасли, многие  предприятия являются убыточными.

   Предметом моего исследования  является стрктура ЖКХ.

   Цель моей курсовой работы - это  изучение проблем и реформ  ЖКХ, а так же антикризисные  пути их решения. 

1.Общие положения (место и роль ЖКХ в народном хозяйстве страны). 

   Жилищно-коммунальное хозяйство  (ЖКХ) является одной из основных  функциональных составляющих жилищной  сферы народного хозяйства страны  и системы жизнеобеспечения. Его  состояние во многом предопределяет  здоровье, а в некоторых случаях  и саму возможность жизни населения  страны.

   В настоящее время под ЖКХ  понимается производственная инфраструктура  для производства и предоставления  жилищных услуг непосредственно  для населения и коммунальных  услуг как для населения, так и для предприятий, организаций и учреждений как бюджетной сферы, так и иных сфер.

   Под жилищными понимаются услуги по содержанию, эксплуатации и ремонту жилищного фонда.

   Под коммунальными понимаются услуги по электро- и газоснабжению, теплоснабжению, горячему и холодному водоснабжению и водоотведению, вывозу мусора и бытовых отходов и другие услуги.

   В силу разного рода обстоятельств степень доступа населения к жилищно-коммунальным услугам различна. Укрупненные градации этих услуг и количество населения, имеющее доступ к тому или иному виду услуг, приведены ниже. 

Основные  услуги ЖКХ и доля населения, имеющая доступ к услугам, % 

1.Жилищные  услуги78,0

2.Электроснабжение99,0

3.Газоснабжение48,4

4.Централизованное  теплоснабжение61,2

5.Холодное  водоснабжение67,8

6.Горячее  водоснабжение40,4

7.Вывоз  твердых бытовых отходов59,6

8.Услуги  лифтового хозяйства43,1

   Для оценки масштабов ЖКХ можно отметить, что в 1996 году затраты на предоставление жилищно-коммунальных услуг только населению составили более 255 млрд. руб., что составляет более 26 процентов всех расходов консолидированного бюджета страны за 1996 год.

   Входными материальными потоками ЖКХ являются электроэнергия, топливо, газ, вода, стройматериалы и др. Выходными материальными потоками ЖКХ являются жилищно-коммунальные услуги, а также твердые и жидкие отходы. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

2. Кто  отвечает за состояние дел  в ЖКХ? (Баланс прав и ответственности) 

   В начале 90-х годов прошлого века основные производственные мощности, а также инженерная инфраструктура ЖКХ в соответствии с Постановлением Верховного Совета Российской Федерации от 27 декабря 1991 года № 3020-1 стали переводиться в муниципальную собственность соответствующих городов и районов. Этот процесс был в какой-то мере ускорен Постановлением Правительства РФ от 7 марта 1995 года № 235.

   Однако до настоящего времени в водопроводном хозяйстве, как и в энергетике, остается еще около 40 процентов ведомственных объектов. Муниципализация этих объектов происходит крайне трудно, как по технологическим, так и по экономическим причинам.

   В настоящее время насчитывается 51,3 тыс. предприятий ЖКХ, в том числе 9,7 тыс. (18,9 %) государственных и муниципальных. Общая численность работников в сфере жилищно-коммунального обслуживания составляет около 4 млн. человек, в том числе 1,4 млн. человек (35 %) в государственных и муниципальных предприятиях ЖКХ.

   Законодательство Российской Федерации не устанавливает однозначно органы, ответственные за создание, состояние и развитие ЖКХ в целом, равно как и их ответственность.

   Закон Российской Федерации от 6 июля 1991 года № 1550-1 “О местном самоуправлении в Российской Федерации” возлагал ответственность за обеспечение бесперебойного коммунального обслуживания населения и устойчивую работу объектов водо-, газо-, тепло-, энергоснабжения на исполнительные органы местного самоуправления (администрации городов и районов). Этот же Закон предоставлял им право контроля за надлежащей эксплуатацией жилищного фонда (независимо от его вида) и всех объектов коммунального хозяйства (независимо от их принадлежности). Кроме того, указанный Закон предоставлял органам местного самоуправления широкие полномочия по установлению правил пользования водозаборными сооружениями, предназначенными для удовлетворения нужд населения, а также зон санитарной охраны водных объектов в соответствии с требованиями санитарных норм.

   Однако, с принятием Федерального закона от 28 августа 1995 года № 154-ФЗ “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” этот Закон потерял свое значение, хотя указанные выше его нормы и положения не противоречат Конституции Российской Федерации и другим законам Российской Федерации.

   Так или иначе, по неизвестным причинам новый Федеральный закон о местном самоуправлении значительно сузил компетенцию органов местного самоуправления в сфере ЖКХ¹, установив, что в ведении муниципальных образований находятся:

-вопросы содержания и использования только муниципального жилищного фонда;

-вопросы организации, содержания и развития только муниципальных энерго-, газо-, тепло- и водоснабжения и канализации;

-вопросы организации снабжения населения и муниципальных учреждений топливом;

-вопросы организации утилизации и переработки бытовых отходов

   В соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации² исключительно из местных бюджетов финансируются следующие функциональные виды расходов, связанных с функционированием ЖКХ:

-организация, содержание и развитие муниципального жилищно-коммунального хозяйства;

-благоустройство и озеленение территорий муниципальных образований;

-организация утилизации и переработки бытовых расходов (за исключением радиоактивных).

   При этом Бюджетный кодекс не устанавливает из каких бюджетов должны финансироваться содержание муниципального и иных жилищных фондов, особенно в случаях, когда предоставление жилищно-коммунальных услуг этим фондам производится не из муниципального ЖКХ.

   Для организации государственного контроля за обеспечением прав и законных интересов граждан и государства при предоставлении населению жилищных и коммунальных услуг, отвечающих требованиям федеральных стандартов качества, а также за использованием и сохранностью жилищного фонда независимо от его принадлежности Постановлением Правительства Российской Федерации от 26 сентября 1994 года № 1086 при Госстрое России была образована Главная государственная жилищная инспекция и ее органы в субъектах Российской Федерации.

   Однако до настоящего времени этот орган в силу неопределенности ее статуса и отсутствия реальных прав и возможностей не оказывает заметного влияния на состояние и развитие ЖКХ и жилищного фонда.

Нет ясности  и с федеральным органом исполнительной власти, отвечающим за состояние и  развитие ЖКХ в целом по стране.

   Постановление Правительства Российской Федерации от 30 июня 1999 года № 717³ возложило на Госстрой России решение вопросов осуществления межотраслевой координации и функционального регулирования деятельности в области жилищной политики и жилищно-коммунального комплекса и его реформирования во взаимодействии с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

   Однако до настоящего времени не принят нормативный акт, определяющий пределы прав и меру ответственности Госстроя России при решении этих вопросов.  
 
 

3. Современное  состояние ЖКХ. Основные результаты реформирования 

   В июне 1993 года в одобренной Правительством РФ Государственной целевой программе "ЖИЛИЩЕ" отмечалось, что жилищно-коммунальное хозяйство, содержавшееся в прежние годы (до 1992 года) в основном за счет государственных дотаций, в связи с их сокращением и либерализацией цен оказалось в критическом положении.

   В настоящее время имеются все основания для утверждения о наличии системного кризиса в ЖКХ, в результате которого содержание ЖКХ в его нынешнем виде непосильно ни для потребителей жилищно-коммунальных услуг, ни для бюджетной системы страны.

   Сложившийся системный кризис ЖКХ определяется рядом объективных и субъективных причин.

   Основными объективными причинами, во многом предопределившими сложившийся системный кризис ЖКХ, являются крайняя неэффективность и затратность проводившейся в стране в течении второй половины прошлого века градостроительной и жилищной политики.

   Более сорока лет назад в стране взялись за масштабное решение жилищной проблемы. При этом была поставлена задача радикально быстрого обеспечения относительно комфортным жильем городского населения, темпы роста которого уже в то время превышали всякие разумные пределы.

   Решение такой масштабной задачи в короткие сроки и в условиях ограниченности финансовых средств было невозможно без индустриальных методов типового жилищного строительства. Так родились существующие до настоящего времени гиганты строительной индустрии - домостроительные комбинаты.

   Тогда же было выбрано основное направления решения задачи обеспечения бурно растущих многоэтажных жилищных комплексов водой, теплом и светом путем повсеместного строительства систем централизованного электро- и газоснабжения, отопления, а также горячего и холодного водоснабжения и водоотведения, т.е. канализации.

   Создание этих систем начиналось со строительства крупных и гигантских ТЭЦ (теплоэлектроцентралей) и городских Водоканалов.

Выбор направления решения поставленной задачи обосновывался в то время  в основном двумя исходными посылами - дешевизной в стране энергии и рабочей силы.

   При этом заложенные в основу решения задачи унификация и стандартизация жилищного строительства и жилищно-коммунального хозяйства сулили немалую прибыль народному хозяйству страны.

За прошедшие  со времени постановки такой глобальной задачи сорок лет в стране были построены сотни новых больших  и малых городов, многократно  разрослись и многие старые города. За это время был построен ни один миллиард квадратных метров жилья.

   К сожалению, основные итоги решения жилищной проблемы в стране за эти сорок лет при бесстрастном их рассмотрении оказались неутешительными.

75 % существующего  жилищного фонда городов России  составляют самые энергозатратные в мире дома из сборного железобетона.

Дома  из других материалов, в силу их конструктивных особенностей, также не отличаются энергосбережением.

   На теплоснабжение этого жилищного фонда в настоящее время затрачивается не менее 45% энергоресурсов⁴ ,что в 2,3 раза больше, чем расходуются топлива на производство электроэнергии. В холодные зимы потребность с топливе на теплоснабжение возрастает на 10 % и более.

   В существующем жилищном фонде городов расходы теплоты на отопление 1 м2 в 2,5-4,5 раза больше, чем в Швеции и Финляндии, по климатическим условиям близким к европейской части России.

   Фактические теплопотери зданий оказались значительно выше нормативных из-за низкого качества строительства и эксплуатации.

   Таким образом идея эффективного использования топлива путем комбинированного производства электроэнергии и теплоты в реальных российских условиях дала негативные результаты.

   Последнее подтверждается тем, что в централизованном теплоснабжении (естественной монополии, на долю которой приходится 4/5 суммарного отпуска тепла) различного рода непроизводительные потери составляют не менее $5 млрд. в год.

   В силу сходных причин, не лучшим образом обстоят дела и в децентрализованном секторе теплоснабжения, в котором непроизводительные потери составляют примерно $1,7 млрд. в год.

   Проведенные исследования, показали, что состояние и эксплуатация централизованных систем теплоснабжения, являющихся локальными естественными монополиями, неудовлетворительны в техническом, экологическом и экономическом отношениях.

   Постоянное наращивание расточительного теплопотребления и большие потери теплоты в трубопроводах привели к устойчивому дефициту тепловых мощностей в городах и снижению надежности теплоснабжающих систем.

Дефицит тепловой мощности почти в 190 городах  России составляет около 20 % потребности. При этом в холодные зимы указанный  дефицит возрастает в разы.

   Аналогичная ситуация и с городским горячим и холодным водоснабжением, где фактическое водопотребление превышает в 2-3 раза нормативы самых благополучных стран мира.

   Одной из серьезнейших проблем страны стало крайне неудовлетворительное качество питьевой воды. Каждая пятая проба воды не отвечает стандартам качества по химическим показателям, и каждая восьмая - по бактериологическим.⁵ Под систематическим наблюдением в России находятся лишь 15 из 28 обязательных показателей. Это значит, что половина населения России получает воду несущую риск для здоровья.

   До сих пор не найдена эффективная технология дезинфекция “исходной” грязной воды. В России для защиты воды от микробного заражения используется хлорирование. Многолетний опыт использования такой технологии обеззараживания питьевой воды показал ее высокую эффективность в предупреждении эпидемиологических бактериологических заболеваний.

   Однако, образующиеся при такой технологии в питьевой воде производные хлора (хлороформ, хлор фенол, хлориды, остаточный хлор и др.) обладают онкогенным (канцерогенным) и мутагенным действием, то есть способны влиять на генетический аппарат человека.

   При этом многие вирусные загрязнения к воздействию хлора устойчивы.

Для сооружения водопроводных сетей в России уже в течение многих лет использовались и продолжают использоваться в основном стальные трубы, вместо более дорогостоящих пластмассовых или чугунных.

   За 5-10 лет стальная труба успевает не только прохудиться, но и покрыться изнутри толстым слоем слизи, ржавчины, кораллообразных наростов из железобактерий, живущих и питающихся окислами металла. В результате этого такие трубы сами становятся источниками загрязнения питьевой воды.

   В 1993 году в Москве требовали замены 16 % водопроводных труб, в 1998 году – уже 69 %. И все это при ежегодной замене только 1 % труб.

В результате ежесуточные потери питьевой воды составляют 0,4-0,6 млн. куб. м.

   В целом по стране убытки из-за утечки воды составляют ежегодно $6,1млрд. и еще $6,2 млрд. из-за перерасхода электроэнергии на ее перекачку по “заросшим” трубам.

   Таким образом в стране де-факто сложилась гигантская система энерго-, тепло- и водорасточительства, которая к настоящему времени стала крупнейшим очагом социальной и экономической несбалансированности. Причем эта система продолжает развиваться, поскольку установленные в эпоху затратной экономики и дешевого топлива стандарты и нормативы водо- и теплопотребления, а также теплоснабжения продолжают действовать до сих пор. А ведь сегодняшнее ее развитие – это проблема на последующие 40-50 лет.

   Именно наличие в стране такой системы ЖКХ и такого жилищного фонда предопределяют непосильность их содержания как для потребителей жилищно-коммунальных услуг, так и для всей бюджетной системы страны.

Действительно, кто может выдержать безболезненно  на протяжении десятилетий ежегодные  непроизводительные потери в объеме $20 млрд.

Однако, этот факт еще не стал очевидным для большинства политически активного населения страны. Это подтверждается тем обстоятельством, что требование проведения радикальной жилищной реформы, в том числе реформы жилищно-коммунального хозяйства, не входит в программные документы ни одной из известных политических партий и движений страны.

А пока масштабы указанных проблем продолжают возрастать, несмотря на восьмилетние усилия государства по реформированию жилищной сферы и ее ЖКХ.

   Впервые необходимость радикального изменения отношений в ЖКХ была определена принятым в декабре 1992 года Законом РФ “Об основах федеральной жилищной политике”, в статье 15 которого было установлено, что “оплата жилья и коммунальных услуг по договору найма устанавливается в размере, обеспечивающем возмещение издержек на содержание и ремонт жилья, а также на коммунальные услуги”. В первоначальном виде Закон определял, что это положение должно было постепенно вступить в действие в течение пяти лет, т.е. начиная с 1998 года.      Однако последующими изменениями и дополнениями этот срок был увеличен до 15 лет.

   В результате этого за более чем 8 лет удалось достичь в целом от населения только 40 процентный уровень возмещения затрат на произведенные для него жилищно-коммунальные услуги!

В июне 1993 года Постановлением РФ от 20.06.1993 N 595 была одобрена Государственная целевая  программа "ЖИЛИЩЕ", срок реализации которой был продлен на 2001 год  Постановлением Правительства РФ от 30.12.2000 N 1034.

   Основными целями этой программы являлись:

1. Создание  правовой базы в целях осуществления  жилищной реформы;

2. Преодоление  сокращения объемов жилищного  строительства и др.;

   В части ЖКХ в программе “Жилище” предусматривались:

1. Поэтапный  перевод жилищной сферы в режим  безубыточного функционирования  при обеспечении социальной защиты  малоимущих групп населения;

2. Демонополизация  жилищного строительства и жилищно-коммунального  хозяйства, а также управления, обслуживания и ремонта жилищного  фонда;

3. Комплексный  подход к решению вопросов  землепользования и приватизации  земли, связанных с жилищной  проблемой, развитием инженерной  инфраструктуры.

В качестве организационного обеспечения Программы  одновременно с ее одобрением была создана Межведомственная комиссия по вопросам реализации Государственной  целевой программы "Жилище" во главе с Председателем Государственного комитета Российской Федерации по вопросам архитектуры и строительства  и утверждено Положение об этой комиссии.

   В Программе для концентрации и эффективного использования средств, направляемых на жилищное строительство, предлагается образовать Фонд развития жилищного строительства, средства которого предусматривалось направлять в том числе на:

-инженерную подготовку территорий для ведения нового жилищного строительства всех форм собственности;

-развитие, ремонт и реконструкция объектов жилищно-коммунального хозяйства;

-выплаты компенсаций (субсидий) гражданам при изменении системы квартирной платы и коммунальных платежей.

   При этом в рамках Программы предполагалось разработать и внедрить новый порядок финансирования, предусматривающий переход к нормативному выделению финансовых ресурсов для ЖКХ.

В марте 1996 года Указом Президента РФ от 29.03.96 N 431 были одобрены Основные направления  нового этапа реализации Государственной  целевой программы "Жилище".

   Среди главных задач нового этапа решения жилищной проблемы было обозначено совершенствование системы эксплуатации, ремонта и финансирования жилищно-коммунального хозяйства, а также расширение прав органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в улучшении жилищных условий граждан и в проведении жилищной реформы.

   При этом впервые рекомендовалось органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления разработать соответствующие региональные программы, руководствуясь   Основными направлениями нового этапа реализации Государственной целевой программы "Жилище".

   На новом этапе реализации программы "Жилище" в 1996 - 1997 годах предусматривалось завершение создания целостной системы законодательных и иных правовых актов, связанных с жилищным строительством, жилищно-коммунальным хозяйством и сделками в жилищной сфере, в том числе разработать и утвердить подзаконные ведомственные и региональные правовые акты, обеспечивающие практический механизм реализации на местах программы "Жилище", в частности по вопросам развития конкуренции в сфере эксплуатации жилищного фонда для удешевления услуг, предоставляемых населению, и повышения их качества на основе обобщения опыта городов Москвы, Рязани, Нижнего Новгорода, Ярославля и других городов.

   На новом этапе реализации программы "Жилище" предполагалось впервые осуществить комплексный подход к жилищному строительству и жилищно-коммунальному хозяйству, в том числе урегулировать порядок содержания части недвижимости, находящейся в общей долевой собственности, через организацию товариществ собственников жилья в таких домах (кондоминиумах), в том числе уже на этапе их строительства.