Программно-целевой метод
Содержание
Введение…………………………………………………………
1 Теоретические основы
1.1 Сущность программно-целевого метода……………………………………….5
1.2 Преимущества и недостатки программно-целевого метода………………...10
1.3 Российский и зарубежный опыт
использования ПМЦ
2 Программно-целевой метод
2.1 Программное управление
2.2 Управления развитием Хабаровского
края на основе программно-целевого метода………………………………………………………………
Заключение……………………………………………………
Список используемых источников………………………………….41
Введение
Актуальность темы исследования обусловлена тем, что в условиях рыночной экономики программно-целевой метод управления становится наряду с прогнозированием социально-экономического развития страны и ее регионов одним из основных инструментов осуществления государственной региональной экономической и социальной политики.
В настоящее время общепризнанным является мнение, что программно-целевой метод служит важнейшим инструментом осуществления государственной социальной и экономической политики развития страны и ее отдельных регионов наряду с методами прогнозирования и индикативного планирования. Целевые программы представляют собой увязанные по ресурсам, исполнителям и срокам осуществления комплексы научно-исследовательских, опытно-конструкторских, организационно-хозяйственных и иных мероприятий, обеспечивающих эффективное решение конкретных задач в области государственно-федеративного строительства, научно-технического, экономического, инвестиционного, социально-демографического, внешнеэкономического, культурного, экологического и регионального развития Российской Федерации.
В Федеральном законе
«О государственном
На практике имеют
место многочисленные факты смешения
функций и задач социально-
Для повышения эффективности региональной экономики страны как многоуровневой социально-экономической системы представляется целесообразным обеспечить координацию работ по разработке и реализации федеральных целевых программ.
Предметом исследования курсовой работы является программно-целевой метод регионального развития.
Объект исследования – Хабаровский край.
Целью курсовой работы является исследование управлением Хабаровского края, на основе программно-целевого метода.
В соответствии с поставленной целью, задачи исследования сводятся к следующему:
1. Рассмотреть теоретические
основы программно-целевого
2. Проанализировать особенности управления Хабаровским краем на основе программно-целевого метода.
Методологическую основу исследования составили работы таких авторов как: Л.Г. Гранберг «Основы региональной экономики», Г.С. Поспелов «Программно-целевое планирование и управление», Б.А. Райзберг «Программно-целевое планирование и управление», Н.Г. Стефанов «Программно-целевой подход в управлении» и др.
1 Теоретические основы программно-целевого метода регионального развития
1.1 Сущность программно-целевого метода
Федеральные целевые программы — это ориентир деятельности службы занятости населения. Они представляют собой основополагающие документы, конкретно устанавливающие, кто, что, когда, где и каким образом должен делать на федеральном и на региональном уровне, и направленные на решение конкретных крупных проблем. [2, с. 128]
Программа (от греч. programma — публичное объявление, предписание, распоряжение) в самом общем смысле слова означает совокупность намеченных, подлежащих последовательному выполнению действий, операций, процедур, связанных общностью решаемой проблемы, задачи, а также информации об этих действиях. Подобное определение может быть отнесено не только к программам осуществления комплекса мер по решению возникшей проблемы, но и к таким специфическим программам, как учебные, компьютерные и даже театральные, телевизионные, программы радиопередач, содержащие сведения о сценических действиях, времени их проведения, исполнителях. [8, с. 87]
Цель, как универсальное
понятие, означает мысленно представляемый,
ожидаемый, намеченный результат направленных
действий. В то же время цель есть
мотив осуществления
Соединение, синтез понятий «программа» и «цель» образует в своем единстве категорию «программно-целевая деятельность» с модификациями «программно-целевые методы», «программно-целевое управление», «целевые программы». Сочетание слов «программность» и «целенаправленность» позволяет выделить круг программных действий, обладающих направленностью, в совокупность четко целеориентированных мер. Такие меры образуют целенаправленный программно-целевой комплекс, в котором цель деятельности выходит на первый план, становится, с одной стороны, главным ориентиром, а с другой — связующим звеном всей системы действий. [16, с. 54]
Таким образом, программно-целевая деятельность представляет систему намечаемых, подлежащих осуществлению мер, действий, проведение которых призвано обеспечить достижение единой, заранее поставленной цели. Определенная подобным образом программно-целевая деятельность имеет формы, получившие название «программно-целевое планирование», «программно-целевое управление», «социально-экономическое программирование».
В широком смысле слова программно-целевой метод есть способ решения крупных и сложных проблем посредством выработки и проведения системы программных мер, ориентированных на цели, достижение которых обеспечивает решение возникших проблем. Естественно, что в подобном кратком определении, отражающем главные черты программно-целевого метода, не воплощается все многообразие характеризующих его признаков. К тому же при непосредственном применении программно-целевого метода к конкретным проблемам, объектам, процессам проявляются его специфические особенности, обусловленные природой предметов и объектов и характером проблем, на решение которых ориентированы программные мероприятия.
Чтобы получить полное представление
о программно-целевом методе решения
социально-экономических
Программно-целевой метод
подразумевает изначальную
Целеполагание и целеобоснование как органичная составная часть и определяющий признак программно-целевого метода призваны ориентировать программные мероприятия на цели, лежащие в основе программы. Кроме того, генеральная цель и вся совокупность целей программы действий по решению проблемы призваны быть связующим звеном, объединяющим эти действия в целереализуемую систему. Методология программно-целевого планирования и управления предусматривает обоснование целей с точки зрения их достижимости во времени и согласованности с ресурсными возможностями.
Применение программно-целевого метода исходит из необходимости придания как можно более высокого уровня конкретности, количественной определенности постановке программных целей. В то же время программно-целевой метод допускает постановку целей в качественной формулировке, не обладающих четким числовым выражением, но достаточно ясных, чтобы представлять собой целевые ориентиры, по которым можно устанавливать требуемую направленность программных действий. [9, с. 234]
Программно-целевой метод характерен еще и тем, что предусматривает постановку целей не только в виде главного целевого ориентира единственной цели. Этому методу свойственно рассмотрение совокупности целей и целевых задач, образующих многоуровневую, иерархически построенную целевую систему, охватывающую все целевые элементы, достижение которых требуется для решения программной проблемы, рассматриваемой во всех ее аспектах, с учетом разных сторон.
Сердцевину программно-целевого метода представляет переход от совокупности системно организованных целей и задач решения проблемы к системе программных действий, мероприятий по достижению целей, решению целевых задач, ведущему к ослаблению или снятию проблемы.
В построении программы целереализующих действий посредством выполнения набора процедур, формирующих их состав и позволяющих убедиться, что намеченные действия приводят к достижению поставленных целей, и состоит суть программно-целевого метода. При этом возникает необходимость обеспечить согласованность постановки программных целей и формируемых программных мер по их достижению в течение установленного времени при заданных ресурсных возможностях и ограничениях.
Подобная согласованность достигается благодаря тому, что программно-целевой метод опирается на использование логической схемы формирования программ, выражаемой формулой: «цели программы — пути достижения программных целей — средства, необходимые для практической реализации путей». Вкратце главная формула применения программно-целевого метода звучит как «цели — пути — средства» и отражает основной методологический принцип, согласно которому программные цели надлежит воплощать в систему мероприятий, путей и способов их реализации, обеспеченных, в свою очередь, требуемыми для этого средствами, ресурсами. [3, с. 186]
Понятие «целевая программа», ранее использовавшееся под названием «целевая комплексная программа», является основной, исходной категорией программно-целевого планирования и управления, поэтому его трактовке уделяется много внимания в научной, учебной литературе по вопросам программно-целевого планирования и управления и в официальных нормативных правовых документах, регулирующих процессы разработки и реализации целевых программ.
В самом общем виде целевая программа представляет собой совокупность намеченных к планомерному проведению, согласованных по содержанию, скоординированных в пространстве и во времени, обеспеченных ресурсами разнохарактерных мероприятий (действий), направленных на решение насущной проблемы, которое не может быть обеспечено без концентрации усилий и средств для достижения поставленной цели. В этом несколько пространном определении подчеркиваются следующие признаки, свойства целевых программ:
- программность,
- целеориентированность, выражаемая направленностью программных мер на достижение цели в виде решения единой, общей проблемы;
- комплексность в виде сочетания разнообразных мер, обеспечивающих решение программной проблемы;
- ресурсообеспеченность, отражающая подкрепление программных действий ресурсами в необходимом количестве, концентрацию ресурсов в рамках программы;
- результативность (эффективность),
проявляющаяся в том, что успеш
По признаку временной протяженности (длительности действия) целевые программы принято разделять на следующие три группы:
- долгосрочные (продолжительность свыше 5 лет);
- среднесрочные (
- краткосрочные (
Такое разделение комплексных программ не имеет принципиального значения с точки зрения методов и организации их разработки, структуры и системы показателей. В определенной степени протяженность программы во времени и отнесение ее по этому признаку к одной из указанных групп все же оказывают влияние на методику разработки целевых программ. Естественно, что фактор неопределенности затрудняет детальную разработку долгосрочных программ, тогда как краткосрочные программы доводятся до конкретных мероприятий и показателей с использованием достаточно отработанных, надежных методов.
1.2 Преимущества и недостатки программно-целевого метода
В последнее время программно-
Преимущества программно-
- Дает четкое понятие государственным органам и обществу, на что тратятся бюджетные средства;
- Обеспечивает прозрачность бюджета и дает возможность по последствиям исполнения бюджета оценить, достигнуты ли поставленные на этапе планирования цели и выполнены ли задачи;
- Требует более дисциплинированного бюджетного процесса, поскольку устанавливает конкретные показатели результативности и соответствующие показатели расходов, и тем самым тяжелее использовать эти средства на цели, которые отличаются от изначально определенных целей;
- Упорядочивает организацию деятельности главного распорядителя относительно формирования и исполнения своих бюджетов путем четкого расчленения ответственности между ответственными исполнителями в его системе по реализации каждой бюджетной программы, а также повышает ответственность главного распорядителя в целом за соблюдением ответственности всех своих бюджетных программ установленной цели его деятельности, их финансовое обеспечение и улучшает управление бюджетными программами;
- Дает возможность повысить эффективность распределения и использования бюджетных средств, обеспечению приоритетных направлений и целесообразности отдельных расходов бюджета исходя из большей информированности относительно конкретной бюджетной программы;
- Дает возможность пересмотреть функциональную классификацию расходов бюджета для приведения ее к международным стандартам и применение исключительно с целью составления сводных бюджетов;
- Целевая программа обеспечивает одновременное решение нескольких задач:
- планирование целей и желаемых результатов;
- расчет потребности ресурсов для каждого мероприятия в отдельности, для комплекса мероприятий по этапам реализации и в целом по программе на весь срок ее реализации;
- планирование деятельности исполнителей мероприятий в ключе программных задач и составление баланса ресурсов в системе стратегических целей;
- планирование ресурсов из различных источников в формате аналогичных программных целей. [2, с.215].
Несмотря на ряд достоинств, всё же программно-целевой метод имеет недостатки:
- Методическая незавершенность. К настоящему времени не создано чётких, устоявшихся определений по широкому кругу концептуальных положений разработки и реализации комплексных программ, отсутствует единая точка зрения исследователей на основополагающие понятия программно-целевого планирования и управления, соотношение плана и целевой комплексной программы. В результате приходится адаптировать программные методы к уже существующим методам планирования и управления. Всё это существенно ограничивает рамки применения программно-целевого подхода, который наиболее эффективен для решения хорошо изученных проблем, т. к. для них сравнительно нетрудно провести исследование по схеме "цель - система мероприятий – система управления".
- Программно-целевое планирование используется, в основном, для совершенствования действующих систем управления, а не для решения новых проблем. Эта ситуация также связана с недостаточностью научной базы по данному вопросу. Руководители программ при создании новых систем управления предпочитают действовать старыми проверенными методами, чтобы уменьшить риск. Однако это не всегда является оптимальным подходом, что не идет на пользу создаваемой программе.
- «Забывчивость» систем управления. Имеется в виду ситуация, когда на каком-то этапе своего развития системы управления начинают утрачивать связь с проблемами, для решения которых создавались. Специалисты связывают это с тем, что такая связь первоначально не была учтена в полной мере при создании системы, определении её границ, структуры, функций и т. д. Кроме того, часто наблюдается несоответствие затрачиваемых ресурсов социальной значимости проблемы, что не способствует ее успешному решению.
- Отсутствие адекватных методик расчёта экономической эффективности программ. В результате невозможно объективно обосновать необходимость создания программы и соответствующей системы управления для решения какой-либо конкретной проблемы.
- Недостаточная оперативность. Иногда с момента появления проблемы до момента реализации программы по ее решению проходят многие годы, в течение которых обществу наносится невосполнимый ущерб от игнорирования проблемы. Например, десятилетиями замалчивалась проблема охраны окружающей среды, пока, наконец не были созданы специальные программы. Рано или поздно проблемы всё равно "всплывают на поверхность", однако очевидно, что чем раньше та или иная проблема будет обнаружена и решена, тем больший ущерб удастся предотвратить. [8, с.105]
Таким образом, программно-целевой метод имеет как преимущества при применении, так и недостатки. Все недостатки программно-целевого планирования связаны с недостаточностью научной базы по данному вопросу. Следовательно, для оптимизации процесса программно-целевого планирования необходимы дальнейшие и более глубокие научные разработки в этой области.
1.3 Российский и зарубежный
опыт использования ПМЦ
Метод программно-целевого управления является одним из главных средств осуществления региональной политики развитых зарубежных стран и представляет собой систему централизованных и децентрализованных среднесрочных и долгосрочных программ развития, активно влияющих на формирование территориальной структуры хозяйства. [9, с. 273]
Методами регионального
программирования осуществляется воздействие
на развитие двух третей территории ФРГ,
40% территории Великобритании, 90% территории
Норвегии, а также юг Италии и
север Швеции, отстающих в социально-
Наиболее известны крупномасштабные и долгосрочные региональные программы в США. В их числе “Программа долины реки Теннеси”, охватывающая часть территорий 7 штатов, особенно остро переживавших время “великой депрессии” (программа, действующая уже более 60 лет), “Федеральная программа развития района Аппалачских гор”, включающая самый большой по территории “проблемный” регион страны (территории 13 штатов площадью 420 тыс. кв. км и с населением 19 млн. человек). [9, с. 281]
В 1933 году специальным актом Конгресса США был создан орган управления “Программой долины р.Теннесси” — Управление долины р.Теннесси (ТВА), действующее на правах государственной корпорации. Эта корпорация несет полную ответственность за разработку и реализацию программы. ТВА владеет на правах государственной собственности соответствующими основными фондами (8 млрд. долларов), осуществляет финансирование мероприятий программы и располагает, таким образом, действенными рычагами управления.
Статус государственной корпорации избавляет ТВА от какого-либо ведомственного подчинения и создает значительную самостоятельность в принятии и финансировании программных решений. ТВА подотчетна только Конгрессу и Президенту США. Главной особенностью этой государственной корпорации является сочетание функции управления региональной программой с производственной деятельностью. ТВА является крупной производственной организацией с мощной строительной, производственной и научно-технической базой. Таким образом, деятельность ТВА, как государственной организации, осуществляется в рамках и на принципах функционирования рыночной экономики. Это показывает, что между государственным и рыночным секторами экономики нет принципиальных различий, препятствующих их взаимодействию и эффективному функционированию.
Для управления программой развития Аппалачей был создан центральный орган — “Аппалачская региональная комиссия”(АРК), оформленная как специальное (независимое) ведомство. В состав комиссии входили губернаторы 13 штатов, ежегодно переизбираемые как временные сопредседатели, и представитель федерального правительства — постоянный сопредседатель (данное построение комиссии было признано наилучшим с точки зрения обеспечения интересов отдельных территорий и страны в целом).
Перед Аппалачской программой стояла задача ликвидировать изолированность района как основную причину его длительного хозяйственного застоя путем развертывания автодорожного строительства. Сооружение шоссейных дорог занимало главенствующее положение в программе. Кроме того, она содержала ряд подпрограмм по разным отраслям и сферам территориального хозяйства, включая здравоохранение, образование, профессионально-техническую подготовку рабочей силы и т.д. [10, с. 412]
Работа по составлению программы начиналась с низших территориальных звеньев, какими были специально созданные “местные округа развития”. Разработанные ими программы учитывали предложения местных органов власти и содержали обоснование наиболее важных проблем округа, формулировку целей развития, перечень конкретных проектов, обеспечивающих достижение этих целей, схемы их финансирования.
Первоначально центральный
орган управления программой — АРК
определялся как планово-
После принятия в 1965 году “Программы Аппалачей” по требованию отдельных штатов с очагами депрессии и отсталой экономической структурой хозяйства в период 1966-1978 годов было образовано 8 междуштатных регионов, полностью или частично охвативших территорию 28 штатов. Вместе с Аппалачским районом, междуштатные программы регионального развития распространялись на две трети территории США. [4, с. 67-68]
Как свидетельствует опыт развитых стран, программно-целевой метод управления позволяет осуществить эффективное соединение программных целей с путями их достижения, включая механизмы государственного и рыночного регулирования. Это, как уже отмечалось выше, является слабым звеном в отечественных теоретических взглядах и практических подходах к использованию программно-целевого метода.
2 Программно-целевой метод регионального развития Хабаровского края
2.1 Программное управление регионом
Правительство Хабаровского края одним из первых в России приступило к переходу на программно-целевые методы управления с целью последующего перевода на работу с ними бюджетной системы региона.
Губернатор края Вячеслав
ШПОРТ своим распоряжением
Переход к программно-целевому управлению органично вписывается в утвержденную 13 января 2009 года «Стратегию социального и экономического развития Хабаровского края на период до 2025 года». Для ее поэтапной реализации 18 марта 2011 года утверждены «Основные направления деятельности Правительства Хабаровского края на период 2011 – 2015 годов», принципиальным базисом которых и является дальнейшее развитие программно-целевых методов в работе регионального правительства.
В опоре на индикативное планирование и государственные программы краевые власти намерены достичь амбициозных целей – увеличить валовой региональный продукт с 330 млрд. рублей в 2010 году до 568 млрд. рублей в 2015 году и обеспечить рост промышленного производства на 163% к докризисному 2008 году.
Нормативный срок утверждения
краевых государственных
Однако и сейчас в крае действуют целевые программы, они, как и полагается, также сформированы под определенные задачи и для достижения поставленных целей, предусматривают соответствующие объемы финансирования. Чем же все-таки отличается новый подход к программам?
