Прохождение государственной службы в украине: административно - правовой аспект

ВВЕДЕНИЕ

     Значимость государственной службы связывается с ее ролью в реализации функций государства, его органов, всего государственного аппарата.

     Деятельность государства, функционирование ее управленческого аппарата осуществляется через государственную службу, являющуюся особым институтом современного государства. Институт государственной службе делает механизм государства способным практически решать любые вопросы в сфере государственного управления.  [1]

     Закон Украины «О государственной службе» был принят 17 ноября 2011 года.  В законе легализированы ключевые понятия, относящиеся к институту государственной службы, такие как «государственная служба», «должность», определены основные принципы, на которых строится государственная служба в Украине. На основании Конституции Украины и Закона Украины «О государственной службе» принято большое количество нормативно-правовых актов, регулирующих общественные отношения в сфере государственной службы.

     Основными  целями и задачами государственной службы в Украине является создание условий для развития открытого гражданского общества, защиту прав и свобод человека и гражданина, а также обеспечение результативной и стабильной деятельности органов государственной власти в соответствии с их задач, полномочий на конституционных основах.

     Государственную  службу традиционно рассматривается  в трех аспектах: социальном, политическом  и правовом. Характеризуя кратко  каждый из аспектов государственной  службы, следует подчеркнуть, что  первый заключается в осуществлении задач и функций государства в жизни общества, второй связан с формированием государственной власти, ее осуществлением соответствующими органами (законодательными, исполнительными, судебными), их высшим руководством, а также Президентом Украины от имени народа, третий обусловлен государственно-правовой природе государственной службы, направлением на практическое выполнение функций и задач конкретных органов аппаратом этих органов (государственными служащими) согласно статусу конкретного работника, порядка прохождения службы и др., что всегда требует правового регулирования и реализуется с помощью правовых норм. [2, с. 37]

     Еще в советский период в научной литературе достаточно широко освещалась  проблематика государственной службы, хотя законодательная база этого института практически отсутствовала. Среди современных ученых особо следует отметить работы в данной области Д. Н. Бахраха, В. М. Манохина, Ю. Н. Старилова и ряда других. К сожалению, на сегодняшний день, следует констатировать отсутствие в Украине фундаментальных монографических исследований посвященных государственной службе, хотя отдельные проблемы широко освещаются в специальной литературе.

     1. Основные понятия, сущность, принципы государственной службы в Украине

     Закон Украины  "О государственной службе" трактует понятие "государственная  служба" как профессиональную  деятельность лиц, занимающих  должности в государственных  органах и их аппарате и  практически выполняют задачи  и функции государства и получают  заработную плату за счет государственных средств [3]. Эти лица являются государственными служащими и имеют соответствующие служебные полномочия.

     Должность - это определенная структурой и штатным расписанием первичная структурная единица государственного органа и его аппарата, на которую возложен установленный нормативными актами круг служебных полномочий.

     Должностными лицами в соответствии с настоящим Законом считаются руководители и заместители руководителей государственных органов и их аппарата, другие государственные служащие, на которых законами или другими нормативными актами возложено осуществление организационно-распорядительных и консультативно-совещательных функций.

     Государственные органы - это органы с полномочиями, установленными Конституцией Украины, другими законодательными актами Украины, связанными с осуществлением законодательной, исполнительной, судебной власти с целью определения, согласования и выполнения задач и функций государства в определенной сфере деятельности или на определенной территории. Единственным органом законодательной власти в Украине является парламент - Верховная Рада Украины. Высшим органом в системе органов исполнительной власти является Кабинет Министров Украины. В систему органов исполнительной власти относят: министерства, комитеты, Совет Министров Автономной Республики Крым, местные государственные администрации и органы местного самоуправления [4].

     Сущность государственной службы.

     Деятельность государства, функционирование его управленческого аппарата осуществляются через государственную службу, являющуюся особым институтом современного государства. Институт государственной службы делает механизм государства способным практически решать любые вопросы в сфере государственного управления. [5, с. 76]

     На сегодняшний день в мировой практике существует несколько подходов к государственной службе. В Англии и США концепция государственной службы построена на подчиненности ее в структуре государства. Задача государственной службы здесь состоит в проведении в жизнь государственной политики и осуществлении экспертизы, характерно ограничение полномочий, государственная служба не может выходить за пределы того, что установлено законом. В других странах (Франция, Япония) реализуется иная концепция государственной службы, основанной на идее государственной службы как лидера общества. В рамках данного подхода государственная служба рассматривается как профессия, предполагающая повышенный социальный статус и некоторые привилегии государственных служащих. Государственная служба сама может разрабатывать и проводить, а также направлять развитие общества.[6] Отечественное законодательство о государственной службе воплощает положения, характерные для обоих подходов. Именно на государственную службу возлагается значительная доля ответственности за сохранение стабильности и принципов правового государства, за обеспечение прав и свобод человека и гражданина, т.е. достижение социальных целей, закрепленных Конституцией Украины. Таким образом, государственная служба, посредством деятельности лиц, занятых в ней, призвана претворять в жизнь определяемую демократическим путем волю государства. Для этого предусмотрено формирование государственной службы из высококлассных специалистов, заинтересованных в работе на пользу общества и стоящих вне политических влияний. С целью стимулирования добросовестной и качественной работы государственным служащим предоставляются широкие социальные гарантии и закрепляются определенные привилегии. [7, с. 189]

     Само слово «служба» употребляется в различных значениях. Под службой понимается и вид деятельности людей, и ведомственное подразделение (государственная служба охраны МВД), и самостоятельное ведомство (Государственная таможенная служба). Рассматривая государственную службу как один из видов платной общественно-полезной деятельности законодатель, в ст. 1 Закона Украины «О государственной службе», дает ее определение как профессиональной деятельности лиц, занимающих должности в государственных органах и их аппарате по практическому выполнению задач и функций государства и получающих заработную плату за счет государственных средств. Эти лица являются государственными служащими и имеют соответствующие служебные полномочия. Доктринально к государственным служащим зачастую относят также и служащих, занятых в сфере социального обслуживания. Таким образом, с учетом легализированного на сегодняшний день определения государственной службы необходимо различать служащих государственных органов (государственные служащие) и служащих государственных предприятий и учреждений. [8]

     Д. Н. Бахрах, характеризуя место службы в системе человеческой деятельности,  выделяет по содержанию и правовым особенностям несколько видов институционализированной общественно-полезной деятельности людей: учебу, т.е. усвоение социальной программы; производство материальных ценностей, оказание хозяйственных услуг на возмездных началах; ведение домашнего хозяйства; службу в государственных, общественных и иных организациях; безвозмездную деятельность вне рамок семьи. [9, с. 157] При этом специфика службы, как одного из видов социальной деятельности людей, определяется тем, что служащие: а) организуют, поддерживают устойчивость системы, непосредственно ценностей не создают, но обеспечивают условия для их производства; б) обладают особым предметом труда - информацией (собирают, обрабатывают, передают, хранят, создают информацию); в) с помощью информации воздействуют на людей, обслуживают их; г) обычно заняты умственным трудом; д) регулярно получают заработную плату; е) занимают должности в государственных, общественных, частных или иных организациях. [10]

     Государственная служба, являясь разновидностью службы вообще, и публичной службы в частности, обладает рядом присущих только ей признаков, позволяющих отграничить государственную службу от других видов службы. Государственная служба – это, прежде всего, деятельность по непосредственному выполнению функций государства. Государственная служба – это служба в государственных органах и их аппарате. Государственные служащие занимают должности в государственных органах и их аппарате. Должность – это определенная структурой и штатным расписанием первичная структурная единица государственного органа и его аппарата, на которую возложен установленный нормативными актами круг служебных полномочий (ч. 1 ст. 2 Закона Украины «О государственной службе»). Государственная служба начинается там, где устанавливаются должности, которые неотрывны от организации государственного аппарата. [11] Должность является первичным, нерасчлененным компонентом управленческой структуры, в определенной степени обособленным. Ее можно рассматривать как минимальный предел дифференциации управленческих функций и как средство стабилизации, формализации деятельности служащего. Должность - простейшая ячейка аппарата, предназначена для одного работника, определяющая его место и роль в управленческом ансамбле. [12]

     С другой стороны это – стабильный комплекс прав и обязанностей, правовое установление, ориентированное на одного человека. Каждая должность образуется в распорядительном порядке. Правовыми актами компетентного органа определяется  ее название, место в служебной иерархии (то есть определение тем, кому подчинена, кто ей подчинен), порядок замещения. Она включается в штатное расписание и единую номенклатуру должностей. Должность есть юридическое описание социальной позиции лица, занимающего ее. С помощью должностей обеспечивается персонализация государственных функций и полномочий, четкое разделение труда в аппарате органа государства, индивидуализация ответственности государственных служащих. Право на государственную службу имеют граждане Украины независимо от происхождения, социального и имущественного положения, расовой и национальной принадлежности, пола, политических взглядов, религиозных убеждений, места жительства, которые получили соответствующую образование и профессиональную подготовку и прошли в установленном порядке конкурсный отбор, или другим процедурой, предусмотренной Кабинетом Министров Украины (ст. 15 Закона Украины «О государственной службе»). В соответствии с ч. 2 ст. 38 Конституции все граждане Украины, пользуются равным правом доступа к государственной службе. Работа государственных служащих оплачивается за счет средств государственного бюджета.

     Статья 2 Закона Украины «О государственной службе» определяет сферу государственной службы: правовой статус Президента Украины, Председателя Верховного Совета Украины и его заместителей, председателей постоянных комиссий Верховного Совета Украины и их заместителей, народных депутатов Украины, Премьер-министра Украины, Председателя и членов Конституционного Суда Украины, Председателя и судей Верховного Суда Украины, Председателя и арбитров Высшего арбитражного суда Украины, Генерального прокурора Украины и его заместителей регулируется Конституцией и специальными законами Украины. Таким образом, политические должности в государственных органах не входят в государственную службу, к которой относятся административные и патронатные должности.

     С учетом разнообразных функций, стоящих перед современным демократическим социальным правовым государством (ст. 1 Конституции Украины) и выполняемых различными органами государства, государственную службу можно подразделить по ряду признаков. Каждый вид государственной службы, предопределяется спецификой задач и функций, стоящих перед соответствующим государственным органом и имеет свое правовое оформление, характеризируется особыми признаками и специальным правовым статусом, установленным соответствующими нормативными актами.

     Государственная власть в Украине осуществляется по принципу ее разделения на законодательную, исполнительную и судебную (ч. 1 ст. 6 Конституции Украины). В соответствии с этим конституционным принципом государственную службу подразделяют на службу в органах законодательной, исполнительной и судебной власти.

     Государственная служба основывается  на следующих основных принципах:

1) верховенство права;

2) патриотизм и служение  Украинскому народу;

3) законность;

4) равный доступ к  государственной службе;

5) профессионализм;

6) добродетель;

7) политическая беспристрастность;

8) прозрачность деятельности;

9) персональная ответственность  государственного служащего.

1.1. Правовое  регулирование государственной  службы

     Закон Украины  «О государственной службе» направлен на урегулирование общественных отношений, которые охватывают деятельность государства относительно создания правовых, организационных, экономических, социальных условий реализации гражданами права на государственную службу.    [13, с. 265]

     Правовой институт государственной службы носит публичный и комплексный характер. Комплексность института проявляется в том, что он состоит из норм различных отраслей публичного права: конституционного права, ряда финансово-правовых правил, с уголовным правом, но особенно тесно – с трудовым правом. Однако в основном данный институт состоит из норм административного права.

     В правовых нормах, регулирующих государственную службу, проявляются особенности административно-правового регулирования управленческих общественных отношений, которые, в свою очередь, обусловлены спецификой государственно-управленческой деятельности и предметом административного права. [14, с. 156]

     Согласно статьи 4 Закона Украины «О государственной службе» правовое регулирование государственной службы осуществляется Конституцией Украины, актами Президента Украины, Кабинета Министров Украины, специально уполномоченного центрального органа исполнительной власти по вопросам государственной службы, других центральных органов исполнительной власти, изданными в пределах их полномочий в случаях, определенных законом.

     Отношения,  возникающие в связи со вступлением,  прохождением и прекращением  государственной службы в государственных  органах, органах власти Автономной  Республики Крым, организация и  деятельность которых определяется специальными законами, а также их аппарате, регулируются настоящим Законом, если иное не предусмотрено специальным законом.

     Действие  норм законодательства о труде  распространяется на государственных  служащих в части отношений,  не урегулированных настоящим Законом.

     Нормативно-правовая  основа деятельности государственной  службы включает в себя следующие  уровни правового регулирования законодательный:

1. Конституция Украины  № 254к/96 от 28 июня 1996

2. Закон Украины "О  государственной службе" от 16 декабря 1993 года N 3723-XII

3. Закон Украины "О  дипломатической службе" от 20 сентября 2001 года N 2728-III

4. Закон Украины "О  борьбе с коррупцией" 5 октября  1995 года N 356/95-ВР

5. Закон Украины "О  Национальном банке Украины"  от 20 мая 1999 года N 679-XIV

     Подзаконный:

1. Указ Президента  Украины "О мерах по внедрению  Концепции административной реформы  в Украине" от 22 июля 1998 года N 810/98

2. Указ Президента  Украины "О Стратегии реформирования  системы государственной службы  в Украине" от 14 апреля 2000 года N 599/2000;

3. Постановление "Об  утверждении Порядка проведения  конкурса на замещение вакантных  должностей государственных служащих" от 15 февраля 2002 г. N 169

4. Постановление КМУ  "Об утверждении Порядка проведения  конкурса для принятия на дипломатическую службу" от 16 ноября 2002 г. N 1754

5. Постановление КМУ  "О порядке назначения на  должности и освобождения от  должностей первых заместителей, заместителей председателей и  руководителей аппарата областных,  Киевской и Севастопольской городских государственных администраций" от 29 июля 1999 г. N 1369

6. Постановление КМУ  "Об утверждении Положения  о проведении аттестации государственных  служащих" от 28 декабря 2000 г. N 1922

7. Распоряжение КМУ  "Об утверждении Концепции  ротации кадров на отдельных должностях государственных служащих" от 18 марта 2002 г. N 144-р

8. Приказ Главгосслужбы  и УАДУ при Президенте Украины  "Об утверждении Общего порядка  проведения экзамена кандидатов  на замещение вакантных должностей  государственных служащих" от 10 мая 2002 года № 30/84

9. Приказ Главгосслужбы  "Об утверждении Общего порядка  проведения ежегодной оценки  выполнения государственными служащими  возложенных на них обязанностей  и задач" от 31 октября 2003 года N 122.

     Закон Украины  "О государственной службе" четко не определяет разделения должностей на политические, административные, патронатные. [15, с. 257]

     Стоит отметить, что до сих пор наблюдается  спонтанность в правовом регулировании  категорий государственных служащих  по сфере деятельности. Кроме Закона Украины "О государственной службе", есть ряд других законов, определяющих особенности правового статуса служащих отдельных органов государственной власти. Можем выделить следующие категории:

- государственные служащие  органов исполнительной власти;

- государственные служащие  военной службы;

- государственные служащие  правоохранительных органов;

- государственные служащие  судебных и юрисдикционных органов;

- государственные служащие  таможенных органов;

- дипломатические государственные  служащие.

     Различия  между категориями являются очень  значительными. Так, вопросы функционирования  государственной службы в Национальном  банке и классификации должностей, согласно Закону Украины "О  Национальном банке Украины", решает Правление Национального банка в соответствии с законодательством Украины.

     Законодательные  положения о прохождении государственной  службы в Украине детализируются  через подзаконные нормативно-правовые  акты. Постановлениями Кабинета  Министров Украины утверждены  Положение о конкурсе, аттестацию, ежегодную оценку деятельности государственного служащего, порядок проведения служебного расследования, кадровый резерв и т.д. [16, с. 207]

     Среди проблемных  вопросов (пробелов) правового регулирования  деятельности государственных служащих также отметим:

- конкурс на замещение  должностей государственных служащих  на должном уровне урегулирован  только для должностей 3-7 категории,  предписанного порядка проведения  конкурса на замещение должностей 1-2 категорий государственной службы  на сегодня нет. Это противоречит принципам карьерно-позиционной государственной службы и дает место волевому решению кадровых вопросов при занятии должностей высших государственных служащих;

- законодательство о  государственной службе должным  образом не регулирует порядок выполнения работ на государственной службе по сделке (проведение экспертизы, выполнение научных, аналитических работ), статус лиц, выполняющих такие работы;

- на сегодня отсутствуют  правовые механизмы установления  и решения "конфликта интересов" на государственной службе;

на подзаконном уровне отсутствует детализация положений  по борьбе с коррупцией среди государственных  служащих (это касается, прежде всего, финансового контроля);

- отсутствие законодательного  урегулирования статуса отдельных высших должностных лиц органов государственного управления (членов Кабинета Министров Украины). [17]

1.2. Реформирование государственной службы

     Реформирование системы управления персоналом на государственной службе является приоритетным направлением модернизации государственной службы Украины, определенным Президентом Украины в контексте внедрения Программы экономических реформ на 2010-2014 годы «Богатое общество, конкурентоспособная экономика, эффективное государство».

     С вступлением в силу новой редакции Закона Украины «О государственной службе» возникает необходимость усиления стратегической роли служб персонала (кадровых служб) в системе государственного управления, сосредоточение их на аналитической и организационной работе по кадровому менеджменту, прогнозировании развития персонала, планирование карьеры государственных служащих и обеспечения их обучения по вопросам внедрения нового законодательства о государственной службе.

     Для внедрения нового Закона Украины «О государственной службе» Национальным агентством Украины по вопросам государственной службы разработаны все нормативно-правовые акты, определены в Национальном плане действий на 2012 год и обеспечена реализация подготовительных мероприятий по обучению по вопросам внедрения нового законодательства о государственной службе руководителей государственной службы, руководителей служб персонала в органах государственной власти.

     Во исполнение подпункта 200.1 Национального плана действий на 2012 год по внедрению Программы экономических реформ на 2010-2014 годы «Богатое общество, конкурентоспособная экономика, эффективное государство» Нацдержслужбою Украины в сотрудничестве с Национальной академией государственного управления при Президенте Украины разработан и утвержден программу краткосрочного тематического семинара по повышение уровня профессиональной компетентности руководителей государственной службы в государственных органах, органах власти Автономной Республики Крым или их аппарате, руководителей и работников служб персонала государственных органов по вопросам внедрения нового законодательства о государственной службе.

     Нацдержслужбою Украины в сотрудничестве со Школой высшего корпуса государственной службы, Центром адаптации государственной службы к стандартам Европейского Союза, НАГУ при Президенте Украины и ее региональными институтами, региональными и отраслевыми учреждениями повышения квалификации государственных служащих и должностных лиц местного самоуправления было обеспечено организацию краткосрочных тематических семинаров по вопросам внедрения нового законодательства о государственной службе.  

     Во исполнение подпункта 200.2 Национального плана действий на 2012 год Нацдержслужбою Украине разработаны и утверждены профили профессиональной компетентности должностей государственных служащих Нацдержслужбы Украине. С целью обеспечения практического применения нового законодательства Приказом Нацдержслужбы Украины № 148 от 20.07.2012 были утверждены Методические рекомендации по разработке профилей профессиональной компетентности должностей государственной службы в государственных органах, органах власти Автономной республики Крым или аппарате, а также предоставлены консультативно-методическую помощь заинтересованным органам государственной власти.

     Согласно статье 9 нового Закон Украины «О государственной службе» Национальным агентством Украины по вопросам государственной службы издан приказ от 05.03.2012 № 45 «Об утверждении Типового положения о службе персонала органа государственной власти, органа власти Автономной Республики Крым или их аппарата». Новое законодательство о государственной службе смещает акценты с кадрового делопроизводства, которое сейчас доминирует в кадровых службах к управлению персоналом. В частности, новыми задачами службы персонала является осуществление 1 раз в 2 года подготовки проекта программы экзамена (тестов) для проведения конкурса на занятие должностей государственной службы, определение специальных требований к опыту работы и других требований к профессионально-квалификационного уровня лиц, претендующих на занятие должностей государственной службы; осуществление планирования карьеры в органе государственной власти.

     Инновациями нового Закона Украины «О государственной службе» стали положения о проведении конкурса на занятие вакантных должностей государственной службы. Согласно статье 20 Нацдержслужбою Украины издан приказ от 05.03.2012 № 43 «Об утверждении Типового порядка проведения конкурса на занятие должностей государственной службы». Закон устанавливает единые процедуры принятия на государственную службу независимо от статуса органа и должности, за исключением особенностей назначения на должности государственной службы группы И. Предполагается качественное изменение подхода к проведению конкурса путем сдачи экзаменов (тестирование) и собеседования, а не сдачи экзамена на знание Конституции Украины, Законов Украины «О государственной службе» и «Об основах предотвращения и противодействия коррупции». Новый Закон Украины «О государственной службе» предусматривает порядок проведения конкурса на занятие должностей государственной службы: опубликования объявления о проведении конкурса, прием документов и их предварительное рассмотрение на соответствие, проведение тестирования, собеседование и отбор кандидатов, проведения специальной проверки и объявления повторного конкурса.

     Также новыми задачами для руководителей служб персонала в органах государственной власти является проведение тестирования на знание законодательства с учетом специфики функциональных полномочий соответствующего государственного органа и его структурного подразделения а также проведение структурированной собеседования с целью выявления соответствия лица соответствующим профилям профессиональной компетентности.

     Согласно части 2 статьи 20 Закона Украины «О государственной службе» Нацдержслужбою Украины издан приказ от 05.03.2012 № 44 «Об утверждении порядка ведения личных дел государственных служащих». Кроме документов, предусмотренным действующим Порядком, личное дело должно содержать письменное согласие на проведение специальной проверки, справку о результатах специальной проверки, медицинскую справку о состоянии здоровья, копию трудовой книжки. Рассматриваются предложения по совершенствованию формы личной карточки и системы обработки персональных данных.

     Новыми задачами, возложенными на руководителей и работников служб персонала органов государственной власти стали:

- Разработка профилей  профессиональной компетентности должностей как нового поколения требований к конкретной группе должностей государственной службы и лиц, претендующих на занятие этих должностей. В отличие от квалификационных характеристик должностей, профили профессиональной компетентности должностей государственной службы и требования к лицам, претендующим на занятие этих должностей разрабатываются в конкретных должностей государственной службы, что исключает дублирование должностных обязанностей;

- Проведение функционального  анализа с целью распределения профессиональной деятельности на структурные элементы - основные должностные обязанности по определению требований к знаниям, умениям, навыкам и других требований к уровню профессиональной компетентности лиц, претендующих на занятие должностей государственной службы по каждой из них;

- Применение механизма  оценки знаний, умений, навыков и  других требований к уровню  профессиональной компетентности  государственных служащих или  лиц, претендующих на занятие  должностей государственной службы в государственных органах со стороны субъектов назначение как средства определения параметров требований к квалификации.

     Внедрение нового Закона Украины «О государственной службе» ставит новые задачи перед руководителями и работниками служб персонала, что позволит службе персонала (кадровой службе) планировать и организовывать мероприятия, направленные на совершенствование правового регулирования государственной службы, организовывать мероприятия по поступлении на государственную службу, прохождения и прекращения государственной службы, владеть инструментами оценки уровня профессиональной компетентности и инструментами оценки уровня результатов служебной деятельности государственных служащих; прогнозировать развитие персонала, планирование карьеры государственных служащих, обеспечивать их обучение и осуществление постоянного мониторинга эффективности работы.