Прокуратура РФ: история, современность, перспективы. 2

План.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

1.Введение.

       Изучение  истории создания и развития какого-либо государственного органа помогает лучше понять историческое предназначение этого органа, его место в системе иных государственных органов, историческую необходимость выполнения функций, возложенных на этот орган, принять меры законодательного и организационного характера, направленные на повышение эффективности деятельности этого органа в современных условиях.

        Прокуратура занимает особое  место среди правоохранительных  органов, поскольку не относится  ни к законодательной, ни к исполнительной, ни к судебной власти. Она является независимым правоохранительным органом, обеспечивающим соблюдение законности в государстве. Но на сегодняшний день существует очень много точек зрений о том, к какой ветви власти прокуратура относится. В связи с этим, я считаю, что  выбранная мною тема достаточно актуальна т.к. для разрешения существующих споров необходимо обратиться к истории прокуратуры. Кроме этого, опять происходят преобразования прокуратуры, Например, Указом президента РФ был создан Следственный комитет при прокуратуре РФ, на который были возложены некоторые функции прокуратуры РФ, есть мнения о том, чтобы подчинить прокуратуру Министерству Юстиции РФ и др. Но без знания истории какого-либо государственного органа, невозможно принять правильное законодательное решение.

         Цель моей работы – изучить  все, что касается прокуратуры.  Для достижения поставленной  цели мне необходимо выполнить  следующие задачи: понять цель  создания прокуратуры, изучить  ее историю, определить современный  статус прокуратуры, сделать вывод о перспективах развития этого органа государственной власти.

2. История развития российской  прокуратуры.

        2.1. Становление прокуратуры России.

 

       Создание  российской прокуратуры связано  с государственными реформами, осуществленными Петром I. Выдающаяся заслуга Петра I состоит в том, что он впервые в России создал органы, специально предназначенные для контроля и надзора за законностью деятельности чиновничьего аппарата. Вначале это был институт фискалов, а затем - прокуроров. Указ Петра I о создании прокуратуры состоялся 12 января

1722 г. Тогда же при  Правительствующем Сенате была  учреждена должность генерал-прокурора,  которому предписывалось надзирать  за законностью деятельности  государственных органов. Вместе с тем, по замыслу Петра I, прокуратура наделялась и существенными функциями по защите прав граждан. 18 января император Петр I назначил графа Павла Ивановича Ягужинского первым Генерал-прокурором Сената.

        Прокуратура создавалась в России  как орган императорской власти, осуществляющий от ее имени и по ее поручению постоянный надзор и контроль за действиями и решениями Сената, других центральных и местных учреждений. Суть самой должности прокурора Петр I выразил словами: "Сей чин яко око наше". С тех пор в общественном сознании и закрепилось представление о прокуроре как об "оке государевом".

        Функции прокуратуры были довольно  широкими, хотя и видоизменялись. Тем не менее, основным назначением  прокуратуры практически на всех  этапах ее существования  был надзор за исполнением законов всеми государственными и общественными органами, а также российскими подданными. Общая обязанность прокурора состояла в осуществлении функции наблюдать за тем, чтобы закон не был никем нарушен и в случае замеченных нарушений принимать меры к его восстановлению.

        В отдельные периоды отечественной  истории (особенно во времена  царствования Екатерины II и Павла  I) генерал-прокурор выступал не  только как блюститель законности, но и как министр юстиции,  финансов, внутренних дел. Начиная с 1802 года, когда было создано Министерство юстиции, генерал-прокурор стал одновременно и министром юстиции, а губернская прокуратура стала превращаться в орган юстиции на местах.

       Судебная  реформа 1864 года знаменовала собой  поворот прокуратуры от положения всеобщего блюстителя законности, "ока государева", к функции обвинительной власти.  Прокуратура, по сути, была отлучена от осуществления надзора за законностью в государстве (за исключением законности судебных решений), ей была отведена лишь роль стороны обвинения в уголовном судопроизводстве.

Прокурорский надзор осуществлялся «при судебных местах»: уголовных судебных палатах (на одну или несколько губерний) и окружных судах соответственно обер-прокурорами, прокурорами и их товарищами под общим руководством министра юстиции – генерал-прокурора.

К полномочиям прокуроров было отнесено наблюдение за работой  судебных следователей, присутствие  при производстве отдельных следственных действий, право давать необходимые  указания о их проведении, контроль за обоснованностью ареста обвиняемых и некоторые другие функции.

По окончании следствия  прокурор на основе поступивших к  нему от следователей материалов составлял  обвинительный акт и поддерживал  обвинение в суде. Оценивая приговор суда, имел право на принесение кассационных и апелляционных протестов.1

В таком виде российская прокуратура просуществовала до 1917 года.

2.2. Прокуратура СССР.

 

        24 ноября 1917 года высшим органом  власти в стране - Советом Народных  Комиссаров был принят Декрет о суде №1, согласно которому были упразднены существовавшие до Октябрьской революции суды, институты судебных следователей, прокурорского надзора, а также присяжной и частной адвокатуры. Их функции взяли на себя вновь созданные народные суды, а также революционные трибуналы. Для производства предварительного следствия были образованы особые следственные комиссии.

        Советская прокуратура была создана  28 мая 1922 г., когда Председателем  ВЦИК было подписано Положение  о прокурорском надзоре. Этому предшествовала ожесточенная идеологическая борьба по вопросам формирования и подчинения органов прокуратуры. Противники проекта Положения о прокурорском надзоре, представленного на сессию ВЦИК Народным комиссариатом юстиции, выступали против централизации органов прокуратуры и независимости их от местных органов. Они выступали за "двойное" подчинение прокуроров - центральной прокурорской власти и губернским исполкомам.

         В ход дискуссии по вопросу  о статусе прокуратуры вмешался  В.И. Ленин, написавший "О "двойном" подчинении и законности". В этом письме были изложены принципы организации и деятельности советской прокуратуры, реализованные в Положении о прокурорском надзоре от 28 мая 1922 г. В Положении нашли последовательное закрепление принципы единства и централизации прокурорской системы и ее независимости от местных влияний.

        Если до 1864 года российская прокуратура  была учреждением надзорного  типа, затем в основном осуществляла уголовное преследование, то с 1922 года был создан смешанный тип прокуратуры и ее полномочия были следующими:

  • осуществление надзора от имени государства за законностью действий всех органов власти, хозяйственных учреждений, общественных, частных организаций и частных лиц путем возбуждения уголовного преследования против виновных и опротестования нарушающих закон постановлений;
  • непосредственное наблюдение за деятельностью следственных органов дознания в области раскрытия преступлений, а также за деятельностью органов государственного политического управления;
  • поддержание обвинения на суде;
  • наблюдение за правильностью содержания заключенных под стражей.

Поначалу созданная  прокуратура не была самостоятельным  органом. В течение длительного  времени она находилась в составе  Наркомюста РСФСР, а затем, вплоть до 1933 года, при Верховном Суде СССР осуществляла надзор за законностью в стране во взаимодействии с органами юстиции. Народный комиссар юстиции являлся одновременно и прокурором республики.

         Важное событие в истории прокуратуры  - принятие 10 июня 1933 г. постановления ЦИК и СНК СССР "Об учреждении Прокуратуры Союза ССР". Постановлением ЦИК и СНК СССР от 17 декабря 1933 г. было утверждено Положение о Прокуратуре Союза ССР. В нем были определены функции Прокуратуры СССР и порядок их осуществления, а также отрасли прокурорского надзора: общий надзор, надзор за законностью и правильностью действий ОГПУ и милиции, надзор за предварительным расследованием, надзор  за правильным и единообразным применением законов судебными органами, надзор за законностью и правильностью деятельности исправительно-трудовых учреждений. Первым прокурором Союза ССР был назначен Иван Алексеевич Акулов.

Конституция СССР, принятая в декабре 1936 г., впервые в истории конституционного законодательства вводит понятие высшего  надзора за точным исполнением законов. Причем, эта прерогатива была отнесена к полномочиям только Прокурора Союза ССР (ст. 113). Таким образом, в 1936г. произошло окончательное выделение органов прокуратуры из системы юстиции в самостоятельную единую централизованную систему.

В годы Великой Отечественной войны  деятельность органов Прокуратуры  была подчинена общей задаче —  победе советского народа над немецким фашизмом. В соответствии с Указом Президиума Верховного Совета СССР от 22 июня 1941 г. «О военном положении», работа органов прокуратуры, как военных, так и территориальных, была перестроена на военный лад.

С целью укрепления трудовой и исполнительской дисциплины Указом Президиума Верховного Совета СССР в  сентябре 1943 г. прокурорско-следственным работникам устанавливаются классные чины с выдачей форменного обмундирования. Одновременно вводится сравнительная градация классных чинов прокуроров и следователей, приравненных к воинским званиям.

Учитывая важное государственное  и политическое значение деятельности органов прокуратуры и в целях повышения престижа, авторитета и влияния органов прокуратуры на обеспечение законности в государстве, Верховный Совет СССР в марте 1946 г. принимает Закон СССР «О присвоении Прокурору СССР наименования Генерального прокурора СССР». Первым Генеральным прокурором СССР стал Константин Петрович Горшенин.

В период так называемой "хрущевской оттепели", знаменующей  отказ от бесчеловечной сталинской уголовной политики, очередным важным этапом в развитии прокуратуры стало  принятие 24 мая 1955 г. Положения «О прокурорском надзоре в СССР». В нем были законодательно закреплены и получили развитие идеи о значении законности в Советском государстве и о роли органов прокуратуры в его обеспечении. В Положении были определены задачи, полномочия прокуроров, средства прокурорского реагирования на обнаруженные нарушения законов в уголовном и гражданском судопроизводстве.

         Были преобразованы и органы  военной прокуратуры. Из Положения  о военной прокуратуре, утвержденного  14 декабря 1966 г., следовало, что военная прокуратура входит в систему органов советской прокуратуры и подотчетна Генеральному прокурору СССР.

         Конституция СССР 1977 года в основном  воспроизвела прежние конституционные  принципы организации и деятельности  Прокуратуры СССР. Но принятие Конституции СССР 1977 года обусловило необходимость подготовки Закона о прокуратуре СССР. Такой Закон был принят 30 ноября 1979 г. Верховным Советом СССР, в котором впервые законодательно закреплялось то, что органы прокуратуры составляют единую и централизованную систему - прокуратуру СССР, возглавляемую Генеральным прокурором СССР, с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим. Законном также устанавливалось право законодательной инициативы Генерального прокурора СССР и его ответственность и подотчетность перед Верховным Советом СССР, а в период между его сессиями – Президиуму Верховного Совета СССР.

3. Прокуратура РФ.

3.1. Статус прокуратуры РФ.

 

       Распад СССР, новые политико-правовые и экономические условия нашей жизни, связанные с реальным разделением законодательной, исполнительной и судебной властей, становлением подлинного федерализма во взаимоотношениях между Российской Федерацией и ее субъектами, развитием рыночных отношений, существенно изменили место и роль прокуратуры.

До начала 2011 года в полномочия прокуратуры РФ входила такая важная функция, как уголовное расследование дел. Следственный комитет при Прокуратуре РФ входит в систему прокуратуры России в соответствии с Федеральным законом от 5 июня 2007г. «О внесении изменений а УПК РФ» и  Федеральным законом «О прокуратуре РФ».  Система СКП включает: Главное следственное управление Следственного комитета; Следственные управления СКП при прокуратуре в субъектах РФ и приравненные к ним специализированные следственные управления СКП; Следственные отделы СКП по районам и городам и приравненные к ним специализированные отделы СКП. Следственный комитет возглавляет первый заместитель Генерального управления – председатель Следственного комитета.

        На сегодняшний день Конституция  РФ 1993 года и Федеральный Закон "О прокуратуре РФ" (с изменениями и дополнениями 1995 г.) являются основными законодательными актами, регламентирующими работу прокуратуры.

        В первом российском Законе  о прокуратуре (1992 г.) были упразднены  тотальный надзор за исполнением законов гражданами, установлен запрет на вмешательство прокуратуры в хозяйственную деятельность. Совсем иным стало содержание прокурорского надзора, который ныне осуществляется за исполнением принципиально нового законодательства, регулирующего кардинально изменившиеся общественные отношения. Утвердился и последовательно проводится в жизнь приоритет надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина. Существенные изменения претерпело положение прокурора в уголовном и гражданском судопроизводстве. Прокуратура из органа надзора за законностью рассмотрения дел в судах стала одной из сторон, участвующих в судопроизводстве. Качественно обновился кадровый состав органов прокуратуры.

        В результате законодательных  преобразований прокуратура Российской Федерации окончательно сформировалась как структурно и функционально самостоятельный государственный орган, не входящий ни в одну из ветвей власти. Решая возложенные на нее законом задачи обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, прокуратура осуществляет:

  • надзор за исполнением законов и соблюдением прав и свобод человека и гражданина федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти отраслевой компетенции, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов;
  • надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие;
  • надзор за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и применяющих назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу;
  • надзор за исполнением законов судебными приставами;
  • координацию деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью.2

        В соответствии с процессуальным  законодательством прокуроры участвуют  в рассмотрении дел судами  общей юрисдикции и арбитражными  судами. Прокуратура принимает участие в правотворческой деятельности на федеральном, региональном и местном уровне, осуществляет по широкому кругу вопросов международное сотрудничество в правовой сфере.

       Суть  преобразований в системе прокуратуры  в условиях нынешней российской  государственности состоит в обеспечении ее статуса основного блюстителя законов на исторически важном этапе экономических, политических, социальных реформ, в ходе становления и развития правового государства.3

        Исходя из интересов укрепления  законности, в органах прокуратуры произведены существенные внутрисистемные преобразования: расширены полномочия прокуратур субъектов Российской Федерации, которым переподчинены большинство специализированных прокуратур; созданы подразделения Генеральной прокуратуры Российской Федерации в федеральных округах. Организационные перемены коснулись также деятельности прокуратуры по обеспечению законности в экономической и социальной сферах, на транспорте, на досудебной и судебной стадиях уголовного судопроизводства, в гражданском и арбитражном процессе и других направлениях.

         В соответствии с федеральным  законом прокуратура осуществляет  полномочия независимо от органов  государственной власти (как федерального, так и регионального уровней), органов местного самоуправления, общественных объединений и в строгом соответствии с действующими на территории Российской Федерации законами. В законе специально оговорена недопустимость вмешательства в деятельность прокуратуры, воздействия в любой форме на прокурора с целью повлиять на принимаемые ими решения или воспрепятствовать их деятельности. Требования прокурора, вытекающие из его полномочий, предусмотренных законом, подлежат безусловному исполнению в установленный срок.

         Закон предусматривает конкретные  правовые гарантии обеспечения  независимости прокурорских работников. В частности, прокуроры не могут  быть членами выборных и иных органов, образуемых органами государственной власти и местного самоуправления. Прокурорские работники не могут являться членами общественных объединений, преследующих политические цели, и принимать участие в их деятельности. Создание и деятельность таких объединений, их структур в органах и учреждениях прокуратуры не допускается. Прокуроры в своей служебной деятельности не связаны решениями общественных объединений. Прокурорские работники не вправе совмещать свою основную деятельность с иной оплачиваемой или безвозмездной деятельностью, кроме преподавательской, научной и творческой.

         Процессуальное положение прокурора,  его полномочия, правовые средства  их реализации в различных  судебных инстанциях при рассмотрении  уголовных, гражданских, арбитражных дел, дел об административных правонарушениях регламентируются соответственно Уголовно-процессуальным кодексом Российской Федерации, Гражданским процессуальным кодексом Российской Федерации, Арбитражным процессуальным кодексом Российской Федерации, Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях.

3.2. Структура современной прокуратуры РФ.

 

Систему органов прокуратуры составляет Генеральная прокуратура РФ, прокуратуры субъектов РФ, приравненные к ним военные и иные специализированные прокуратуры, прокуратуры городов и районов, другие территориальные, военные и специализированные прокуратуры, а также научные и образовательные учреждения и редакции печатных органов, являющиеся юридическими лицами.

Образование, реорганизация и ликвидация органов и учреждений прокуратуры, определение их статуса и компетенции осуществляется Генеральным прокурором РФ. Создание и деятельность на территории РФ органов прокуратуры, не входящих в единую систему, не допускается.

Генеральная прокуратура РФ возглавляется Генеральным прокурором РФ, который имеет заместителей. В Генеральной прокуратуре РФ образуются на правах структурных подразделений Главная военная прокуратура РФ во главе с заместителем Генерального прокурора РФ – Главным военным прокурором РФ, а также отделения Генеральной прокуратуры РФ в семи (на сегодняшний день уже в восьми т.к. вследствие принятия Президентом РФ решения о создании Северо-кавказского федерального округа было  создано соответствующее Управление Генеральной прокуратуры) федеральных округах, возглавляемых заместителями Генерального прокурора РФ.

Прокуратуры субъектов  РФ, прокуратуры городов и районов и приравненные к ним военные и специализированные прокуратуры возглавляются соответствующими прокурорами.

Система транспортных прокуратур, в юрисдикцию которых входит надзор за исполнением законов на железнодорожном, водном и воздушном транспорте, создавалась в основном применительно к сети железных дорого на правах районных, городских прокуратур. Особое место в этой системе занимает Московская межрегиональная транспортная прокуратура, которая осуществляет надзор на воздушном, водном и железнодорожном транспорте, а также таможенными органами на территории 13 субъектов РФ, входящих в Центральный федеральный округ.

В целях совершенствования транспортного обслуживания предстоящих Олимпийских игр 2014 г. в январе 2008г. по такому же принципу создана Южная транспортная прокуратура.4

Природоохранные прокуратуры осуществляют надзор за исполнением законов, направленных на защиту окружающей среды, защиту экологических прав граждан предприятиями, учреждениями, организациями и их должностными лицами. Создаются и действуют на правах прокуратур субъектов РФ, а в регионах на правах межрайонных прокуратур.

Так, Волжская природоохранная прокуратура на правах прокуратуры субъекта РФ обеспечивает надзор на территории бассейна реки Волги и включает в состав 12 межрайонных прокуратур.

Созданная недавно Азово-Черномрская  природоохранная прокуратура призвана обеспечить эффективный прокурорский надзор за соблюдением экологического законодательства на территории проведения Олимпийских игр 2014г.

Прокуратуры по надзору  за исполнением законов на закрытых территориях и режимных объектах имеют статус районных прокуратур и подчиняются прокурору субъектов РФ по месту их нахождения.

Прокуратуры по надзору  за законностью исполнения уголовных  наказаний осуществляют свою деятельность в исправительных и воспитательных учреждениях системы Министерства юстиции РФ. Их задача – надзор за соблюдением законов администрацией соответствующих учреждений и соблюдением прав лиц, отбывающих наказание. Эти прокуратуры имеют статус районных прокуратур и подчинены соответствующему прокурора субъекта РФ.

4. Перспективы  развития прокуратуры РФ.

 

       Конституция РФ  посвящает прокуратуре ст. 129, где устанавливает, что она составляет единую централизованную систему с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору Российской Федерации. Также из содержания ст. 129 следует, что Конституция не определяет функции (полномочия) прокуратуры РФ, относя этот и другие вопросы организации и деятельности прокуратуры к предмету регулирования специального закона.

        Отсутствие конституционного решения  таких вопросов стало одной  из причин различных подходов к определению функций (полномочий) и места прокуратуры в государственном механизме Российской Федерации. В частности, имели место попытки "ликвидировать" надзорные функции российской прокуратуры, сведя ее деятельность лишь к поддержанию обвинения в суде в качестве одной из сторон уголовного судопроизводства. Однако эти "реформаторские" идеи не получили общественной поддержки.5

         Место прокуратуры в системе  государственно-правовых институтов  имеет ключевое значение для  определения сущности прокурорской системы, функций прокуратуры, ее правового статуса, организационного построения, форм и методов деятельности. Фундаментальные ветви власти (законодательная, исполнительная и судебная), олицетворяющие собой единую государственную власть и ее разделение, не исключают возможность существования иных функционально самостоятельных правовых институтов. Их наличие определяется реальными потребностями государственно-правовой жизни, необходимостью демократического контроля и "сдерживания" любой из основных ветвей власти. Актуальным в этой связи представляется развитие сформулированной в отечественной юриспруденции концепции контрольной власти.6

         В российских условиях прокуратура  выполняет функции одного из  элементов системы "сдержек  и противовесов". Она устанавливает и принимает меры к устранению любых нарушений законов, от кого бы они не исходили. Одновременно всей своей деятельностью прокуратура способствует взаимодействию разделению властей, их согласованному функционированию как единой государственной власти. Все ветви власти заинтересованы в сохранении и укреплении законности, обеспечивать которую призвана прокуратура.7

         Подчинение прокуратуры исполнительной  либо судебной власти может  разрушить сложившуюся в государстве  систему "сдержек и противовесов", усилить опасность нарушения законов. И исполнительные органы, и судебная власть, так или иначе, применяют законы. Нарушения Конституции, федеральных законов судьями, органами исполнительной власти приведут к тяжким последствиям. Если не иметь независимого от судов прокурорского надзора, то не будет механизма реагирования на нарушения законов судьями, а если подчинить прокуратуру исполнительной власти, получится, что последняя осуществляет надзор за исполнением законов представительными органами и в определенной мере судебной властью.8

         Кроме этого, из содержания Конституции РФ следует, что прокуратура не может относиться к органам ни судебной, ни исполнительной власти. Правосудие в Российской Федерации осуществляется только судом (ст. 1 18 Конституции), а ст. 77 Конституции устанавливает, что федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации. Органы же прокуратуры, действующие на территории субъектов Российской Федерации, являются федеральными органами - звеньями единой централизованной системы прокуратуры (ст. 129 Конституции).

Сегодня выдвигаются  новые требования к прокурорам и  ставятся более сложные задачи. Масштабные реформы, реализация национальных проектов требуют нового качества прокурорского надзора с тем, чтобы правозащитный и правоохранительный потенциал прокуратуры реально способствовал развитию демократического правового государства. Российская прокуратура как один из важнейших институтов общества и государства стремится к тому, чтобы быть органом адекватным постоянно развивающимся общественным отношениям, своевременно и оперативно реагировать на возникающие новые вызовы и угрозы, ведь на протяжении всей своей истории ее деятельность всегда имела особое социальное значение.

Предыдущие года наглядно показали правильность этого курса. Именно органы прокуратуры были максимально востребованы в обеспечении соблюдения законности в социально-экономической сфере, отягченной последствиями мирового финансового кризиса.

В первую очередь, в условиях преодоления экономического кризиса  особую актуальность имела работа прокуроров по обеспечению прав граждан на оплату труда. Кроме этого надзор за исполнением законодательства об оказании бесплатной медицинской помощи гражданам, обеспечения их льготными лекарствами, надзор за исполнением региональными органами государственной власти законодательства, направленного на обеспечение безопасности людей в местах массового пребывания, охрана прав детей, решение проблемы с распространением наркотиков и психотропных веществ, курительных смесей, надзор за законностью в сфере экономики, усиление надзора за исполнением законов о сохранности государственного имущества и его использовании, соблюдение закона при осуществлении государственного контроля.

В числе приоритетных направлений деятельности органов  прокуратуры продолжают оставаться борьба с преступностью и коррупцией, защита прав и законных интересов  граждан, обеспечение единства правового пространства страны.

В настоящее время  органы прокуратуры придают особое значение своевременному информированию органов представительной и исполнительной власти всех уровней о состоянии законности, складывающейся в правоприменительной практике. Это выражается в ежегодном докладе Генерального прокурора РФ о состоянии законности и правопорядка в РФ и о проделанной работе по и укреплению, который представляется палатам Федерального Собрания РФ.

Прокуратура РФ: история, современность, перспективы. 2