Прокуратура РФ: задачи, принципы организации и деятельности

Содержание

ВВЕДЕНИЕ

Государство, особенно в условиях осуществления правовой и экономической реформы, нуждается в создании эффективно действующей системы законности и правопорядка. Государственная и общественная жизнь должна быть организована так, чтобы соблюдение закона было обязательным и необходимым требованием для гражданина, должностного лица, государственного органа или общественного объединения. Важно, чтобы существовал механизм, обеспечивающий строгое и точное соблюдение законов.

В последние годы в сфере применения и исполнения законов отмечаются серьезные недостатки. При этом трудности в реализации законов порождены не только дефектами юридического свойства, но и негативными явлениями в социально-экономических, политических и национальных отношениях. Нормальной реализации законов препятствуют как объективные, так и субъективные факторы: правовая нестабильность в сочетании с правовым нигилизмом. Для ликвидации этих факторов необходимо усилить работу правоохранительных органов, которые входят в механизм гарантий законности.

Особое место в этом механизме занимают органы прокуратуры, важнейшей функцией которых является надзор за исполнением законов и соблюдением прав и свобод человека и гражданина - общий надзор.

Прокуратура в России была задумана и утверждена Петром I прежде всего как надзорный орган. Не случайно, прообразом российской прокуратуры для него послужила французская прокуратура, выполнявшая наряду с государственным преследованием преступлений обязанности наблюдения за законностью действий органов власти. Функция надзора сохранила свою жизнеспособность вплоть до наших дней, а ее возможности и сейчас далеко не исчерпаны.

Прокуратура является единственным государственным органом, для которого надзор за исполнением законов составляет смысл, сущность и основу деятельности. Другого такого органа нет, а, следовательно, нет такой структуры, которая могла бы взять на себя бремя надзорных забот прокуратуры. Отсюда следует вывод о необходимости не просто сохранения, но и усиления надзорной функции прокуратуры. Функция надзора наиболее полно выражает специфику деятельности органов прокуратуры. Будучи ведущей и определяющей, данная функция оказывает значительное влияние на реализацию всех других функций прокуратуры.

Надзор за исполнением законов является наиболее эффективной формой контроля со стороны государства в очень важной для него сфере - обеспечения законности. Основывающаяся на верховенстве закона, его точном и неукоснительном соблюдении защита интересов личности, общества, государства составляет главную и основную цель органов прокуратуры.

Но, несмотря на то, что надзорная функция является определяющей для характеристики сущности деятельности органов прокуратуры, в последние годы  культивировалась  мысль о том, что по мере развития рыночных отношений будут сужаться пределы надзорной деятельности прокуратуры. С таким подходом нельзя согласиться, потому что подобные рассуждения могут свидетельствовать лишь о непонимании сложных процессов становления и формирования рыночных отношений. В условиях правового нигилизма, неисполнения законов органами исполнительной власти и хозяйствующими структурами только прокуратура как орган, осуществляющий от имени Российской Федерации надзор за исполнением действующих на ее территории законов, в состоянии обеспечить согласованность законодательства и многочисленных право исполнителей в сфере хозяйственной деятельности государства. Прокуратурой отработаны правовые средства надзора за исполнением законов, отказ от которых в условиях пока еще несовершенной судебной системы, неэффективности государственного контроля, продолжающегося процесса совершенствования правового механизма обеспечения законности ослабит деятельность государства по укреплению законности, защите прав и свобод граждан и даже может принести к разрушению единства государственной и общественной жизни.

Глава I. ПРИНЦИПЫ ОРГАНИЗАЦИИ И ДЕЯТЕЛЬНОСТИ  ПРОКУРАТУРЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

1. Общие принципы организации и деятельности прокуратуры Российской Федерации

Системообразующими элементами организации и деятельнос­ти органов прокуратуры являются положенные в их основу прин­ципы. В качестве принципов имеются в виду основополагающие начала, определяющие сущность и предназначение прокурорской системы.

Основные принципы организации и деятельности прокуратуры закреплены в ст. 129 Конституции РФ. В ч. 1 указанной статьи и в п. 1 ст. 4 Закона о прокуратуре РФ называются принципы единства прокурорской системы, ее централизации и как одно из ее прояв­лений — подчиненности нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору РФ.

     Принцип единства означает, что все территориальные и специ­ализированные прокуратуры, действующие на территории Рос­сийской федерации, составляют единую систему. Поэтому созда­ние и деятельность на ее территории органов прокуратуры, не вхо­дящих в единую систему прокуратуры РФ, не допускаются (п. 3 ст. 11 Закона о прокуратуре РФ). Каждый прокурор действует на соответствующей территории или в сфере правовых отношений от имени Российской Федерации в целом как единой федеральной системы. Каждый прокурор наделен в пределах своей компетен­ции едиными полномочиями и правовыми средствами их реализа­ции. Так, любой прокурор, от районного до Генерального, вправе и обязан реагировать на выявленный незаконный правовой акт, при­нятый органом, на который распространяется его компетенция. Для устранения таких нарушений используются одни и те же пра­вовые средства: внесение протеста, представления и др. Такие акты имеют одинаковую обязательную юридическую силу и подлежат исполнению соответствующими органами и должностными лица­ми. Действие принципа единства проявляется также в том, что вышестоящий прокурор может поручить нижестоящему выполнение своих обязанностей, принять на себя исполнение обязаннос­тей нижестоящего прокурора, изменить или отменить любое его решение, кроме случаев, специально предусмотренных в законе.

Централизация системы органов прокуратуры проявляется в том, что нижестоящие прокуроры подчиняются вышестоящим прокурорам и Генеральному прокурору РФ. Генеральный проку­рор РФ назначает на должность прокуроров субъектов Федерации по согласованию с органами власти этих субъектов. Прокуроры городов и районов, прокуроры специализированных прокуратур назначаются на должность только Генеральным прокурором. Не­зависимо от порядка назначения все прокуроры освобождаются от должности Генеральным прокурором; они подчинены и подот­четны ему. Вышестоящие прокуроры руководят деятельностью нижестоящих и осуществляют контроль за нею. Приказы, указа­ния, распоряжения, положения и инструкции, которые издает Ге­неральный прокурор по вопросам организации деятельности сис­темы прокуратуры, обязательны для исполнения всеми работни­ками органов и учреждений прокуратуры (п. 1 ст. 17 Закона о прокуратуре РФ).

Принцип независимости органов прокуратуры состоит в том, что все свои функциональные решения и действия (по осуществле­нию надзора, расследования преступлений и др.) каждый прокурор и следователь осуществляют только на основе закона, материалов проверок и расследований, проводимых в соответствии с требова­ниями полноты, всесторонности и объективности их проведения, и внутреннего убеждения.

Воздействие в какой-либо форме федеральных органов государ­ственной власти, органов государственной власти субъектов Феде­рации, органов местного самоуправления, политических партий, других общественных объединений или их представителей на про­курора или следователя с целью повлиять на принимаемое им ре­шение или воспрепятствовать его деятельности влечет установлен­ную законом ответственность (дисциплинарную, административ­ную, а также меры различного характера, применяемые в судебном порядке)[1].

Принцип гласности означает открытость деятельности органов прокуратуры, доступность ее для граждан, средств массовой ин­формации. Посредством реализации этого принципа общество осуществляет контроль за деятельностью органов прокуратуры. В порядке обратной связи обеспечение принципа гласности повы­шает уровень информированности населения о состоянии закон­ности и деятельности прокуратуры по обеспечению прав и свобод

граждан и как одно из следствий — позволяет им обращаться в органы прокуратуры. При этом граждане, средства массовой ин­формации сообщают об известных им фактах правонарушений. В результате последовательное соблюдение принципа гласности активно работает на процесс укрепления законности.

Нормативное ограничение принципа гласности в деятельности органов прокуратуры определяется конституционными требова­ниями, а также нормами федерального законодательства. Согласно ч. 1 ст. 23 Конституции РФ «каждый имеет право на неприкосно­венность частной жизни, личную и семейную тайну». В п. 2 ст. 4 Закона о прокуратуре говорится, о законодательстве РФ, о государ­ственной и иной специально охраняемой законом тайне. Перечень сведений, относимых к государственной тайне, установлен Зако­ном РФ «О государственной тайне» (ст. 5)[2]. Существуют различные виды служебной тайны — следственная, тайна совещательной комнаты в суде, нотариальная, врачебная и т.п. Специально охра­няемыми законом являются коммерческая тайна и ее различные разновидности: банковская (ст. 857 ГК РФ), тайна страхования (ст. 946 ГК РФ), а также военная тайна.

Разглашение охраняемой законом тайны влечет установленную законом материальную (в судебном порядке), дисциплинарную или уголовную ответственность (ст. 183 УК — незаконное получение и разглашение сведений, составляющих коммерческую или банков­скую тайну; ст. 283 УК — разглашение государственной тайны; ст. 310 УК — разглашение данных предварительного следствия и др.).

На органы прокуратуры возложена обязанность информиро­вать властные структуры Федерации и ее субъектов, а также орга­ны местного самоуправления и население о состоянии законности. Это связано со спецификой надзорной и следственной деятельнос­ти органов прокуратуры, в результате которой она осведомлена о состоянии законности практически во всех сферах правовых отно­шений, а также с тем обстоятельством, что прокуроры осуществля­ют координацию деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью и при этом получают от них необходимую информацию. Такая информация представляется органам власти и местного самоуправления и по отдельным видам правонарушений или их группе в правовой форме путем внесения представлений прокурором или следователем по уголовному делу.

Одно из проявлений этого принципа — ежегодное представле­ние Генеральным прокурором РФ палатам Федерального Собрания РФ и Президенту РФ доклада о состоянии законности и правопо­рядка в стране и о проделанной работе по их укреплению. Ниже­стоящие прокуроры представляют такую информацию органам власти субъектов Федерации, местного самоуправления. Все про­куроры представляют информацию средствам массовой информа­ции, выступают на страницах печати, а также с лекциями и докла­дами перед населением.

Принцип политической независимости (внепартийности) про­курорских работников сформулирован в п. 4 ст. 4 Закона о прокуратуре РФ. Он состоит в том, что прокурорские работники не могут являться членами общественных объединений, преследующих по­литические цели, и принимать участие в их деятельности. Создание и деятельность общественных объединений, преследующих поли­тические цели, и их организаций в органах и учреждениях проку­ратуры не допускается.

Еще одной конкретизацией принципа независимости является недопустимость совмещения прокурорскими работниками своей деятельности с иной оплачиваемой или безвозмездной деятельнос­тью. Совмещение с оплатой устраняет экономическую, материаль­ную независимость прокурорского работника. Безвозмездное со­трудничество с властными, коммерческими и иными структурами, особенно связанное с выработкой и принятием решений, норма­тивных и иных актов, также способно повлиять на объективность и принципиальность последующих действий прокурорского работ­ника по устранению правонарушений. Исключение составляет преподавательская, научная и творческая деятельность, которая может осуществляться на договорной, контрактной или разовой, эпизодической основе[3].

     Принцип законности является важнейшим общеправовым началом деятельности всех субъектов правоприменения. Особое значение соблюдение законности имеет для деятельности государственного аппарата, органов власти всех уровней, органов местного самоуправления. Для прокуратуры принцип законности выступает главенствующим в ее деятельнос­ти, поскольку она направлена на обеспечение исполнения законов. Это главная цель прокуратуры — обеспечение верховенства зако­на, единства и укрепления законности.

Принцип законности в деятельности прокуратуры означает, что деятельность эта направляется на неуклонное соблюдение законов и иных правовых актов всеми органами государства, органами местного самоуправления, должностными лицами, гражданами и их объединениями, иными субъектами правоприменения, а также на соответствие законов и иных нормативных актов объективным потребностям регулирования общественных отношений. Послед­нее требование обеспечения законности для прокуратуры несколь­ко осложнено, поскольку согласно Конституции РФ 1993 г. Гене­ральный прокурор РФ не наделен правом законодательной иници­ативы. Такими возможностями обладают ряд прокуроров субъек­тов Федерации в соответствии с их конституциями или уставами (основными законами) в соответствующем законодательном (пред­ставительном) органе. В целом прокурорская система реализует эту задачу согласно полномочиям по участию в правотворческой деятельности (ст. 9 Закона о прокуратуре РФ). Законность в дея­тельности прокуратуры означает также ее направленность на обеспечение верховенства закона и иерархичности права, соблю­дение установленных Конституцией и законом прав и свобод граж­дан, установленного порядка поддержания законности в деятель­ности правоохранительных органов.

Принцип законности проявляется в том, что различные аспекты организации и деятельности органов прокуратуры должны быть урегулированы в законодательном порядке наиболее полным и точ­ным образом. Для прокуратуры соблюдение этой стороны данного принципа приобретает особый характер, так как ее основной функцией является надзор за исполнением законов.

Принцип законности означает обеспечение ее требований в де­ятельности самих органов прокуратуры. Этой задаче способствует совокупность норм, составляющих требования к лицам, назначае­мым на должности прокуроров и следователей, касающиеся их профессиональных и моральных качеств, уровня образования, ряда возрастных цензов для лиц, замещающих должности прокуро­ров, а также порядок назначения на должности, аттестации проку­рорских работников.

Глава II. СУЩНОСТЬ ПРОКУРОРСКОГО НАДЗОРА  В СФЕРЕ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ

1.Понятие, особенности и задачи прокурорского надзора за исполнением законов

В соответствии со ст.1 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» прокуратура РФ осуществляет надзор за соблюдением Конституции РФ, исполнением законов и соблюдением прав и свобод человека и гражданина федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными и исполнительными органами субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля и их должностными лицами, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов[4]. Этот вид надзора является одним из основных направлений в деятельности органов прокуратуры и именуется общим надзором.

              Наименование этой отрасли  -  « надзор  в сфере исполнительной власти» - является традиционным, оно присвоено ему еще в период образования органов советской прокуратуры (1922 г.). Оно как бы отграничивает эту отрасль от иных отраслей прокурорского надзора - за исполнением законов органами дознания и предварительного следствия, в уголовном и гражданском судопроизводстве, в стадии исполнения приговоров, определений и постановлений судов.

              Надзорная деятельность прокуратуры, имеет решающее значение при определении ее взаимоотношений с другими органами власти. В российских условиях прокуратура с позиций закона и только закона влияет на все ветви власти, выполняет функции одного из элементов системы «сдержек и противовесов». Одновременно она способствует взаимодействию ветвей власти, их согласованному функционированию. Все они заинтересованы в соблюдении и укреплении законности, обеспечивать которую призвана прокуратура. Без законности в государстве не может быть сильной, успешно выполняющей свои функции власти[5].

              Сущность и назначение  надзора за исполнением законов главным образом составляет надзор органов прокуратуры за точным и единообразным исполнением законов в сфере исполнительной власти. В этой сфере чаще всего допускается местничество, противодействие органам прокуратуры в устранении нарушений законов, вмешательство в их деятельность по установлению и устранению этих нарушений. Именно в этой области государственного управления должно быть обеспечено действительно точное и действительно единообразное как понимание, так и применение законов. Предписания законодателя должны твердо проводиться в жизнь, несмотря ни на какие местные различия и вопреки каким бы то ни было местным и ведомственным влияниям.

              Осуществляя надзор за исполнением законов в сфере исполнительной власти, органы прокуратуры тем самым способствуют выполнению задач, стоящих перед обществом и государством, по всемерному удовлетворению потребностей граждан, повышению их материального благосостояния, обеспечению их прав и законных интересов. Иначе говоря, «прокуроры, осуществляя свои полномочия в сфере общего надзора, решают вместе с другими органами и организациями вопросы политического, государственного, экономического, социального, национального и культурного строительства»[6].

2.Предмет прокурорского надзора в сфере исполнительной власти

              В общей форме предмет деятельности прокуратуры определяется как надзор за соблюдением Конституции РФ и за точным и единообразным исполнением законов, действующих на территории России. Более конкретно и полно предмет и пределы прокурорского надзора в сфере исполнительной власти определены  в ФЗ «О прокуратуре Российской Федерации».

              В число объектов прокурорского надзора в сфере исполнительной власти входит федеральные министерства, государственные комитеты, службы и иные федеральные органы исполнительной власти, исполнительные органы исполнительной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления. Законодательством в перечень объектов общего надзора не включены акты Правительства РФ и правительств республик в составе Российской Федерации, а также Указы Президента РФ.

              В предмет прокурорского надзора в сфере исполнительной власти следует включать:

1.                  Законность и обоснованность правовых актов, издаваемых указанными выше органами государственного управления, а также должностными лицами этих органов. К числу правовых актов, которые могут быть опротестованы прокурором относятся: приказы, инструкции, решения, распоряжения и иные акты. Они могут носить общий и индивидуальный характер. Как было сказано выше, прокурору не предоставлено право опротестовывать постановления, распоряжения Правительства РФ и правительств республик в составе РФ. Однако, исходя из предписаний закона об устранении любых нарушений законодательства, от кого бы они ни исходили, прокурор не может оставить без реагирования принятые этими органами правовые акты, если они являются незаконными и необоснованными. В этих случаях он вносит представление или направляет информацию с изложением своего мнения в орган, который полномочен отменить его или приостановить его действие. Если речь идет о правовом акте, принятом Правительством РФ, прокурор направляет свою информацию в Федеральное Собрание или Президенту РФ, которые полномочны отменить или изменить этот незаконный акт.

2.                  В предмет надзора в сфере исполнительной власти также включены соблюдение Конституции РФ и точное и единообразное исполнение законов должностными лицами. По мнению профессора В.И.Баскова «здесь речь идет прежде всего об охране трудовых, имущественных и иных прав и законных интересов граждан, соблюдении должностными лицами требований закона о порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан»[7].

              При осуществлении надзора за исполнением федеральных законов «О государственной гражданской службе Российской Федерации»[8], «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках»[9], «Об общих принципах организации местного самоуправления»[10], иного законодательства, направленного на борьбу с коррупцией, по мнению А.Мельникова, надо непременно обращать внимание на соблюдение порядка представления государственными служащими при назначении их на должность сведений о доходах, движимом и недвижимом имуществе, вкладах в банках и ценных бумагах, а также наличии у них обязательств финансового характера[11].

3.             Прокуроры осуществляют также надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина перечисленными выше органами и их должностными лицами.

              Федеральный Закон «О прокуратуре РФ» с достаточной полнотой определил компетенцию органов прокуратуры при осуществлении  надзора в сфере исполнительной власти. В своей деятельности они должны строго руководствоваться положениями Закона и не подменять другие государственные органы. Такая подмена опасна тем, что, во-первых, снижает эффективность усилий прокуратуры по решению своих прямых задач и, во-вторых, влечет вмешательство в деятельность этих органов, затрудняя выполнение ими своих непосредственных функций. В конечном счете оказываются необеспеченными в должном объеме и та работа, которая возложена на прокуратуру и те участки работы, которые поручены другим государственным органам, поскольку происходит их фактическое устранение от выполнения возложенных на них обязанностей.

              Федеральный закон «О прокуратуре РФ» (ст.21) специально подчеркивает, что проверки исполнения законов проводятся прокурорами лишь на основании поступивших к ним сообщений о нарушениях законов. Прокуроры используют свои полномочия, когда они располагают сведениями о нарушениях законности, требующих их реагирования.

3. Пределы надзорной деятельности прокуратуры в сфере       исполнительной власти

              Чтобы прокуроры могли успешно выполнять возложенные на них функции, им предоставлены необходимые полномочия. В то же время, следует отметить, что прокурору не предоставлено право отменять или изменять решения, которые он признает незаконными или необоснованными. Предоставленные прокурору полномочия позволяют ему своевременно установить нарушение или отступление от закона, привлечь нарушителей к установленной законом ответственности и принять меры к устранению причин и условий, способствовавших этим нарушениям.

              Полномочия прокурора по надзору в сфере исполнительной власти, сформулированы в ст.22 ФЗ «О прокуратуре РФ». Следует отметить, однако, что в законе о прокуратуре перечень полномочий прокурора сформулирован применительно лишь к его деятельности по проведению проверок в общенадзорном порядке на основании поступивших сообщений о допущенном нарушении закона и имеющихся у прокурора сведений о нарушениях законности. Между тем, прокурор обладает целым рядом и иных полномочий, используемых им как до, так и после проведенной проверки. Эти полномочия основаны на иных источниках права, в частности - уголовно-процессуальном, гражданско-процессуальном, трудовом, уголовно-исполнительном, административно-правовом, а также на приказах и указаниях Генерального прокурора РФ [12].

              Осуществляя надзорную деятельность в сфере исполнительной власти, прокурор в пределах своей компетенции полномочен:

1.      по предъявлении служебного удостоверения беспрепятственно входить на территорию и в помещения предприятий, учреждений и организаций, отнесенных Конституцией РФ и Законом о прокуратуре к числу объектов, поднадзорных органам прокуратуры;

2.      иметь свободный допуск к интересующим его документам и материалам, в том числе и к тем, которые содержат сведения, связанными со служебной или государственной тайной;

3.      истребовать для проверки приказы, инструкции, распоряжения и иные акты, издаваемые министерствами, государственными комитетами и ведомствами, исполнительными и распорядительными органами; получать в установленном порядке от этих органов информацию о состоянии законности и принимаемых мерах по е. обеспечению;

4.      требовать от руководителей министерств, государственных комитетов и ведомств, исполнительных и распорядительных органов, а также от должностных лиц необходимые документы, материалы, статистические и иные сведения;

5.      проверять выполнение законов органами государственного управления, должностными лицами в связи с заявлениями, жалобами и иными сведениями о правонарушениях;

6.      проверять законность и обоснованность административного задержания граждан и применения соответствующими государственными органами и должностными лицами мер воздействия за административные правонарушения; в случае признания задержания незаконным или необоснованным прокурор своим постановлением освобождает задержанного (это правило применимо в отношении лиц, задержанных в административном порядке несудебными органами; если прокурор признает незаконным административное задержание, произведенное судом, он вправе опротестовать это решение суда, но не вправе освободить лицо своим постановлением);

7.      в случае необходимости вызывать должностных лиц и требовать от них устных или письменных объяснений по поводу допущенных ими нарушений закона;

8.      при выявлении несоответствующих закону актов, издаваемых исполнительными органами власти и исполнительными органами местного самоуправления приносить протесты на предмет отмены или изменения этих актов; приносить протесты на незаконные акты и распоряжения должностных лиц;

9.      обращаться в суд за защитой прав и охраняемых законом интересов граждан, общества и государства;

10.  привлекать лиц, допустивших нарушение закона, в зависимости от степени опасности допущенного нарушения, к уголовной, административной или дисциплинарной ответственности; в предусмотренных законом случаях передавать материал о лицах допустивших нарушение закона, в общественные организации для решения вопроса о применении мер общественного воздействия;

11.  вносить представления в государственные органы и должностным лицам об устранении нарушений закона, причин нарушений и способствовавших им условий;

12.  в целях предупреждения правонарушений и при наличии сведений о готовящихся противоправных деяниях объявлять в письменной форме должностным лицам предостережение о недопустимости нарушений закона.

              Прокурор вправе привлекать к проведению проверок специалистов различных отраслей хозяйственной деятельности. Требования прокурора о представлении правовых актов и других необходимых документов, материалов проверок, ревизий, о выделении специалистов, о явке в прокуратуру и даче объяснений по поводу нарушения закона обязательны для исполнения всеми органами и должностными лицами, которым они адресованы. Проверка, ревизия, ведомственная или вневедомственная экспертиза должны быть проведены в установленный прокурором срок с обязательным извещением его о результатах. Должностные лица за неисполнение требований прокурора несут ответственность в установленном законом порядке.