Прокурор в гражданском процессе. 2

Введение

Актуальность исследования:

В условиях продолжающегося  реформирования современной российской правовой системы и укрепления частноправовых начал институт гражданского судопроизводства становится одним из основных инструментов обеспечения стабильности гражданского оборота. Однако, несмотря на провозглашенное и юридически закрепленное, в том числе на конституционном уровне, равенство "каждого" во взаимоотношениях друг с другом, говорить о равенстве в силу объективно обусловленных причин (состояние здоровья человека, уровень его образования, материальное положение, социальный статус и т.д.) затруднительно. В этой связи возникает потребность вмешательства публичных образований и охраны прав и законных интересов наименее защищенных субъектов права. Необходимо государственное вмешательство, когда речь идет о публичном интересе. Эти задачи в судебном гражданском процессе выполняет прокуратура.

Отсутствие единого подхода  к разрешению проблемы правового  статуса прокурора в гражданском  судопроизводстве обусловливает неослабевающий интерес ученых к исследованию данного  вопроса в науке гражданского процессуального права. В действующем  Гражданском процессуальном кодексе Российской Федерации¹ (далее ГПК РФ) недостаточно четко определены роль и процессуальное положение прокурора. Однако сущность и правильное разрешение обозначенной проблемы имеет не только теоретическое и практическое значение, но и способствует пониманию правовой природы участия прокурора в гражданском процессе, определяет характер взаимоотношений прокурора с другими участниками процесса и содержание его процессуальных прав и обязанностей.

Объектом исследования является совокупность общественных отношений, возникающих по поводу участия прокурора в гражданском процессе.

Предметом является правовой институт участия прокурора в гражданском процессе.

Целью работы является изучение вопроса участия, а также статуса прокурора, его прав и обязанностей в гражданском процессе.

Задачи исследования:

1) провести анализ исторического  развития норм об участии прокурора  в гражданском процессе;

2) выявить особенности  правового положения прокурора  в гражданском процессе;

3) изучить формы участия  прокурора в гражданском процессе  на разных инстанциях судебного  разбирательства;

4) провести анализ особенностей  участия прокурора в рассмотрении  отдельных категорий дел: искового  производства, из публичных правоотношений, по делам особого производства;

5) определить проблемы  законодательного регулирования  прокурора в гражданском процессе.

Глава 1 Прокурор в гражданском процессе

1.1 История развития законодательства об участии прокурора в гражданском процессе

Прокуратура, созданная в  России Петром I, в течение первых почти полутора веков своей истории (до судебных реформ 60-х годов XIX века) была преимущественно органом надзора  за администрацией на местах, а «собственно  судебная обвинительная или исковая  деятельность составляла лишь одно из частных дополнений к функции  надзора, едва намеченное в законе, слабое и незначительное на практике»².

После судебной реформы 1864 года концепция прокурорской деятельности была пересмотрена и основная ее функция  перенесена в сферу судопроизводства. Участие прокурора в гражданском  судопроизводстве того времени состояло в следующем. Как правило, прокурор вступал в процесс как «примыкающая сторона», представляя суду заключение после состязания сторон.В виде исключения по некоторым делам прокурор выступал и как «главная сторона», состязаясь, с другой стороны, как истец или ответчик. Прокурор действовал в качестве главной стороны, если дело имело публичный характер, затрагивало интересы государства и общества. Вступить в уже начавшийся процесс для дачи заключения прокурор мог по своей инициативе или по инициативе суда. Редакторы Устава гражданского судопроизводства³ (УГС) исходили из того, что «состязательный процесс не представляет достаточного обеспечения в достижении истины, если бы при суде не было кроме судей, представителей точного разума действующих узаконений и защитника во имя закона тех лиц, юридических и физических, кои по естественному порядку вещей не могут, по положению своему, принимать участие в деле».

Прокурор обязан «одинаково защищать не права лиц или ведомств, а самую силу закона и только в  том смысле, в коем судья по своему значению в состязательном процессе не имел бы права сделать непосредственно  от себя какого-либо указания».

В соответствии со ст. 343 УГС  прокурор обязан был давать заключения: по делам казенного управления, по делам земских учреждений, городских  и сельских обществ, по делам лиц, не достигших совершеннолетия, безвестно  отсутствующих, глухонемых и умалишенных, по вопросам о подсудности и пререканиях о ней, по спорам о подлоге документов и вообще в тех случаях, когда в гражданском деле выясняются обстоятельства, влекущие возбуждение уголовного дела, по просьбе об устранении судей, по делам брачным и законности рождений, по просьбам выдачи свидетельства на право бедности.Однако на практике заключение прокурора быстро превратилось в большинстве случаев «в пустую формальность, тягостную для прокуроров и ненужную для суда».

Видный русский судебный деятель Г. Вербловский писал в 1905 году: «В таком виде, в каком участие прокурора в гражданском процессе проявляется в действительности, оно совершенно бесполезно»⁴. Эта идея в Думе полностью поддержана не была, Законом от 9 мая 1911 года деятельность прокуратуры в гражданском процессе была значительно ограничена.

После революции составители  первого советского ГПК основывались на известном высказывании В. И. Ленина о необходимости «продвинуться  дальше в усилении вмешательства  государства в «частноправовые  отношения», в «гражданские дела», что  применительно к процессу означало, что государство должно иметь  максимум возможностей для вмешательства в гражданско-правовой спор⁵. Под воздействием этих идей и сформировалась концепция участия прокуратуры в гражданском процессе. В соответствии со ст. 2 ГПК 1923 года,⁶ «прокурор вправе как начать дело, так и вступить в дело в любой стадии процесса, если, по его мнению, этого требует охрана интересов государства или трудящихся масс». Через десять лет, чтобы обеспечить более четкое проведение судами «классовой линии» при рассмотрении дел, как уголовных, так и гражданских, суд был поставлен под надзор прокуратуры.Таким образом, начиная с 1930-х годов, участие прокуратуры в гражданском процессе стало осуществляться во исполнение задачи по надзору за законностью рассмотрения гражданских дел в судах.

В конце 1980-х – начале 90-х годов концепция прокурорского  надзора стала подвергаться пересмотру. Руководящие судебные работники  стали выступать против надзора  прокуратуры за законностью рассмотрения дел судами.

Указывалось, что первым шагом к построению демократического правового государства должно стать  проведение концепции разделения властей, создание независимой судебной власти.Однако суд не может стать независимым, если он будет поднадзорен полу административному органу, каковым является прокуратура. Принятый в 1992 году российский Закон о Прокуратуре⁷ отказался от ложной концепции надзора прокуратуры за законностью рассмотрения дел в судах.

Участие в судопроизводстве рассматривается как одна из форм осуществления прокуратурой своих  задач по надзору за верховенством  закона, единством и укреплением  законности. В редакции Федерального закона о Прокуратуре РФ от 17 ноября 1995 года и от 10 февраля 1999 года указывается лишь, что «прокуроры в соответствии с процессуальным законодательством РФ участвуют в рассмотрении дел судами, арбитражными судами, опротестовывают противоречащие закону решения, приговоры, определения и постановления судов»⁸.Гражданский процессуальный кодекс РСФСР⁹, по которому работали российские суды без малого 40 лет, отжил свое. Новый закон существенно ограничивает роль прокуратуры в гражданском судопроизводстве.

Согласно ГПК РФ прокурор имеет право обращаться в суд  с иском по собственной инициативе только в случае необходимости защиты интересов государства, неопределенного  круга лиц либо в случаях, когда  само заинтересованное лицо в силу состояния здоровья, возраста или  недееспособности не может возбудить  процесс.

Если убрать из процесса прокурора, тогда эти принципы будут  нарушаться. Ведь часто только прокурор остается единственным органом, доступным  для социально уязвимых слоев  населения. Как показывает практика, малоимущие, престарелые, инвалиды, в том числе вследствие психического заболевания – они не в состоянии защитить себя и свои интересы, а опекуны и попечители таких лиц, как правило, не всегда могут своевременно и качественно оградить их от различного рода неблагоприятных ситуаций и, по этому, такие люди  чаще других становятся жертвами каких либо противоправных действий, и помочь им, в такомслучае, может только прокуратура.Гражданин сегодня практически оставлен один на один в борьбе с хорошо налаженным бюрократическим аппаратом, махинациями работодателей, монополистов-торговцев, недобросовестных производителей и т.д. Получение юридической помощи в настоящее время возможно лишь для узкого круга лиц, обладающих соответствующими финансовыми возможностями. Получению такой помощи и должен способствовать институт участия прокурора в гражданском процессе.

1.2 Правовой статус прокурора в гражданском процессе

На протяжении длительного  времени среди ученых проблема определения  правового статуса прокурора  в гражданском судопроизводстве является дискуссионной, в связи, с чем в научной литературе были высказаны различные точки зрения.

Представители первого направления считают, что прокурор является стороной (истцом). В обоснование указанной позиции приводится довод, что тот, кто возбудил процесс, выступает как истец, а, следовательно, как сторона по делу. Прокурор, предъявивший заявление, занимает положение стороны (истца) в процессе, поскольку иск прокурора предполагает наличие ответчика, являющегося стороной по делу, а если есть ответчик, то должен быть и истец, также прокурор вступает в процесс для защиты нарушенного материального права. Взаимоотношения суда с прокурором определяются так же, как и взаимоотношения со стороной, прокурор и частное лицо выступают как соистцы.

В развитие вышеназванной  позиции в научной литературе высказывается вторая точка зрения, согласно которой прокурор в гражданском процессе является стороной лишь в «процессуальном смысле». Сторонники этой точки зрения аргументируют свою позицию тем, что прокурор использует процессуальные права и обязанности истца, является субъектом доказывания своих требований, несмотря на то, что субъективного материального интереса в деле не имеет и материально-правовые последствия решения суда на него не распространяются. Некоторые же авторы считают, что прокурор является стороной (в «процессуальном» или «условном» смысле), когда он предъявляет иск, и представителем государства в тех случаях, когда вступает в уже начавшийся процесс. «Прокурор, вступающий в начатое дело, и прокурор, возбуждающий его, хотя и являются лицами, участвующими в деле, не могут не занимать в процессуальных правоотношениях различного положения», таким образом, «процессуальное положение прокурора, участвующего в деле путем дачи заключения, может быть определено как государственное представительство»¹⁰.

Другая группа ученых утверждают, что в какой бы форме прокурор ни участвовал в гражданском деле, он всегда занимает самостоятельное процессуальное положение представителя государства, от имени которого осуществляет функции за соблюдением законности. Весьма спорной, на наш взгляд, представляется точка зрения авторов, рассматривающих прокурора в качестве стороны (истца) или истца в «процессуальном смысле».

Согласно теории гражданского процессуального права стороны  обладают рядом существенных признаков: 1) гражданско-правовая заинтересованность в разрешении спора; 2) процессуальная заинтересованность в вынесении  благоприятного решения; 3) выступление  в защиту своих субъективных прав и от своего имени.¹¹

В науке было предложено определять прокурора как особого  участника гражданского процесса, основная задача которого - защита прав и законных интересов граждан, неопределенного  круга лиц, Российской Федерации и ее субъектов, муниципальных образований.¹²

Однако и данное определение не способно точно ответить на вопрос о процессуальном статусе прокурора и полностью раскрыть содержание этого статуса, так как особым статусом и тождественными задачами в гражданском судопроизводстве обладают и субъекты, защищающие от своего имени права, свободы и законные интересы других лиц в порядке ст. 46 ГПК РФ.

В специальных научных  исследованиях также отмечается, что «участие прокурора в гражданском процессе обусловлено специфичными целями прокуратуры, отличающими ее от других государственных органов, полномочных обращаться в суд в защиту других лиц (ст. 47 ГПК РФ): обеспечения законности и защиты прав и свобод граждан. Прокурор в гражданском процессе - прежде всего представитель государства, руководствующийся не личными, а государственными интересами, его требования направлены на защиту других лиц. Отнесение же прокурора к процессуальным истцам по делу не позволяет определить его особый правовой статус в гражданском процессе и потому представляется недопустимым».¹³

Наиболее правильной и  обоснованной нам представляется позиция  тех авторов, которые считают, что  прокурор в силу специфики выполняемых  им функций занимает самостоятельное  процессуальное положение и его  нельзя отождествлять с другими  лицами, участвующими в деле.

Прокурор как представитель  государства выполняет свою должностную  функцию, не будучи субъектом спорного материального правоотношения, даже в случае предъявления иска в интересах  других лиц он остается представителем государства, основной задачей которого является защита государственных и  общественных интересов.Он заинтересован в защите интересов субъекта права и из этого следует, что процессуальные действия совершаются прокурором в целях оказания помощи субъектам нарушенного права или охраняемого законом интереса. Нами разделяется позиция, что, возбуждая гражданское дело или давая заключение по делу, он выступает как представитель государства, и его процессуальный юридический интерес вытекает из общей задачи прокуратуры - надзор за законностью.

«Прокурор как субъект конкретного гражданского процессуального правоотношения одновременно выступает субъектом государственного правоотношения, определяющего его полномочия. Кроме того, правовое положение прокурора обусловлено сущностью и целями его участия в гражданском судопроизводстве, а объем и характер процессуальных прав прокурора обусловлен также и формами его участия в деле».¹⁴Таким образом, целесообразнее не пытаться подменить понятие прокурора иными терминами, а обозначать процессуальный статус прокурора в собственном смысле этого слова. Необходимо иметь в виду, что прокурор в гражданском судопроизводстве - понятие не столько должностное, сколько лицо процессуальное. Осуществляя правозащитную деятельность, прокурор рассматривает и проверяет заявления, жалобы и иные сообщения о нарушении прав и свобод человека и гражданина, разъясняет пострадавшим порядок защиты их прав и свобод, принимает меры по предупреждению и пресечению нарушений прав и свобод человека и гражданина, привлечению к ответственности лиц, нарушивших закон, и возмещению причиненного ущерба. Надзирая за исполнением законов, прокурор опротестовывает противоречащие закону правовые акты, а также применяет иные меры прокурорского реагирования.

Одна из предусмотренных Законом о прокуратуре мер реагирования прокурора - обращение в суд общей юрисдикции или в арбитражный суд для защиты нарушенных прав и свобод человека и гражданина.

Глава 2 Формы участия прокурора в гражданском процессе

2.1 Участие прокурора в гражданском процессе по делам искового производства:

Принимая во внимание, что в порядке  искового производства в настоящее  время рассматривается основная часть гражданских дел, рассмотрим участие прокурора именно в нем.

В современном праве под иском  понимают средство защиты права, предполагаемое обратившимся за защитой (истцом) нарушенным или оспоренным, направленное против предполагаемого нарушителя (ответчика) к суду.

Исковое производство характеризуется  следующими чертами:

1) наличием спора о праве,  который призван разрешить суд;

2) равенство субъектов спора;

3) предметом защиты выступает  нарушенное или оспоренное право  или охраняемый законом интерес;

4) возбуждается исключительно подачей  в суд особого процессуального  документа - искового заявления,  отвечающего требованиям ст. 131 ГПК  РФ.

Выделяют две формы участия  прокурора в исковом судопроизводстве:

- предъявление иска и

- вступление в уже начавшийся  по инициативе других лиц процесс  для дачи заключения по делу.

Наибольший объем процессуальных прав принадлежит прокурору, инициирующему  исковое судопроизводство в защиту прав и интересов других лиц Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, а также граждан в указанных выше случаях. Прокурор, подавший заявление, пользуется всеми процессуальными правами и несет все процессуальные обязанности истца, за исключением права на заключение мирового соглашения и обязанности по уплате судебных расходов. При этом истцами, обладающими в полном объеме диспозитивными (специальными) правами, будут являться те, в чьих интересах предъявлен иск. Отсюда следует, что в случае отказа прокурора от заявления, поданного в защиту законных интересов другого лица, рассмотрение дела по существу продолжается, если это лицо или его законный представитель не заявит об отказе от иска. При отказе истца от иска суд прекращает производство по делу, если это не противоречит закону или не нарушает права и законные интересы других лиц, даже если прокурор настаивает на продолжении судебного разбирательства.

Что касается второй формы участия  прокурора в гражданском процессе (вступление в уже начавшийся по инициативе других лиц процесс для  дачи заключения по делу), то такая форма  предусмотрена по следующим категориям исковых дел:

- о выселении;

- о восстановлении на работе;

- о возмещении вреда, причиненного  жизни или здоровью.

При возникновении в суде указанных  дел судья обязан поставить об этом в известность соответствующего прокурора, а при назначении дела к судебному разбирательству - направить  ему извещение о месте и времени рассмотрения дела.¹⁵При этом согласно ч. 3 ст. 45 ГПК РФ неявка прокурора, извещенного о времени и месте рассмотрения дела, не является препятствием к разбирательству дела. В настоящее время суд лишен права привлекать прокурора к участию в деле по собственной инициативе.

В п. 3 ст. 35 Федерального Закона «О прокуратуре Российской Федерации» закреплено право прокурора вступить в дело в любой стадии процесса, если этого требует защита прав граждан и охраняемых законом интересов общества или государства. В действующем ГПК РФ указания на возможность прокурора вступить в дело в любой стадии процесса не содержится, в ч. 3 ст. 45 ГПК РФ говорится лишь о праве прокурора вступить в процесс для дачи заключения по делу.

При производстве в суде первой инстанции  заключение прокурора завершает  часть судебного разбирательства, именуемую как «рассмотрение дела по существу», за которой следует другая часть судебного разбирательства - судебные прения. Поэтому прокурор может вступить в процесс в предусмотренных законом случаях для дачи заключения по делу на стадии подготовки дела к судебному разбирательству, а также на стадии судебного разбирательства до окончания рассмотрения дела по существу. Прокурор дает правовое заключение после исследования всех доказательств (ст. 189 ГПК РФ).

По своей юридической сути заключения прокурора являются актами применения права со всеми присущими им характерными признаками и особенностями, обусловленными отраслью, в которой они применяются. Заключения прокурора следует рассматривать  не только как определенный способ оформления процесса применения гражданско-процессуальных норм, но и как само правоприменительное  действие. Заключение прокурора является результатом применения материального, гражданско-процессуального права, представляющее собой комплекс мыслительных и фактических, организационных и юридических операций, имеющих целью обеспечить нормальное течение процесса реализации правовых предписаний.

Законодатель не устанавливает  требования относительно формы, структуры  и содержания заключений. Гражданское  процессуальное законодательство не предусматривает, в какой форме - в устной или  письменной - дается заключение, в ст. 189 ГПК РФ закреплено, что «председательствующий предоставляет слово для заключения по делу прокурору».

Представляется, что письменная форма  заключения обязательна, когда оно  составляется до начала судебного разбирательства  и ему предшествует проведение работы по сбору, проверке сведений, проведение обследования, которая позволяет  занять определенную позицию по делу.

Вместе с тем может возникнуть ситуация, когда обстоятельства, по которым прокурор дает свое заключение, выясняются в суде, прокурор основывает свое заключение исключительно на доказательствах, которые были исследованы в судебном заседании. Лицо, действующее в процессе от имени прокуратуры, воспринимает доказательства непосредственно, участвует  в их исследовании, в процессе чего у него формируется определенное мнение по поводу обстоятельств дела. Отложение разбирательства дела для того, чтобы орган смог в  письменном виде составить свое заключение, представляется нецелесообразным и  затягивающим процесс. Поэтому прокурор должен излагать суду заключение устно, с занесением в протокол судебного  заседания.В случае необходимости проведения предварительного обследования заключение должно быть составлено письменно.Письменное заключение прокурора оглашается в судебном заседании.Устное заключение прокурора заносится в протокол судебного заседания и подписывается прокурором.

Заключению прокурора, как акту-документу  по применению права присущи общие  черты актов применения права:

1) в целом имеют разовое значение - касаются лишь конкретной ситуации  и содержат индивидуальное предписание,  в нем строго индивидуализируются  субъективные права и юридические  обязанности конкретных лиц исходя  из определенной жизненной ситуации;

2) подобно иным правоприменительным  актам представляют собой официальный  акт - документ, выражающий волю государства и постановляемый компетентным органом, которого государство уполномочило на реализацию права в определенных сферах общественных отношений;

3) направлены на то, чтобы вызвать  определенные юридические последствия  индивидуального характера.

Особенностью заключения прокурора  в гражданском судопроизводстве является то, что оно не носит  обязательный характер для суда, а  имеют значение рекомендации. Это  объясняется отраслевым характером акта применения права, закреплением в  ст. 8 ГПК РФ принципа независимости  судей и подчинения их только Конституции  Российской Федерации и федеральному закону. Заключение исследуется и  оценивается судом одинаково  наравне с другими доказательствами по делу. Если суд не согласен с заключением, то в этом случае требуются аргументированные  доводы суда несогласий с выводами, содержащимися в заключении.

Таким образом, заключение прокурора  в гражданском судопроизводстве можно определить как официальное  решение компетентного органа по конкретному гражданскому делу, содержащее государственно-властное веление, выраженное в письменной (устной) форме и  направленное на индивидуальное регулирование  общественных отношений.

Заключение прокурора, изложенное в устной или письменной форме, включает в себя: изложение сущности требований истца; изложение возражений ответчика; анализ фактических обстоятельств, установленных в ходе судебного  разбирательства; анализ доказательств; вывод о применении закона; предложение  о разрешении иска: удовлетворить  полностью или частично, отказать в иске, прекратить производство по делу и т.п.

К сожалению, прокурор при даче заключения не всегда придерживается данной структуры. Так, в деле по иску Ф. к военному комиссариату Саратовской области  об индексации сумм возмещения вреда  здоровью в связи с выполнением  работ по ликвидации последствий  катастрофы на ЧАЭС участвовал прокурор. В своем заключении прокурор только проанализировал фактические обстоятельства и сделал вывод о применении права.¹⁶

Заключение, как процессуальный акт, исходящий от прокурора, должно отвечать определенным требованиям. Оно должно быть объективным, т.е. позиция прокурора, как блюстителя закона, должна отражать интересы лица, права которого нарушены, независимо от его процессуального  положения в суде. Заключение должно быть обоснованным, т.е. все положения  и выводы прокурора должны быть основаны на анализе и оценке конкретных доказательств. Оно должно быть полным. Прокурору  надлежит высказаться определенно  о судьбе заявленного иска, а не альтернативно, не оставлять решение «на усмотрение суда». Заключение должно быть законным, то есть основанным на нормах материального и процессуального права.

Для разрешения вопроса о том, относить ли заключение прокурора к доказательствам, необходимо руководствоваться тем, что следует понимать под доказательством. Наибольшее распространение и поддержку  в научных кругах, законодательное  закрепление (ст. 55 ГПК РФ) получило направление, представители которого рассматривают доказательство как  одно целостное явление, имеющее две неразрывно связанные стороны - внутреннюю и внешнюю. Ни сведения о фактах отдельно от средств доказывания, ни средства доказывания отдельно от сведений не могут быть доказательствами.

Таким образом, значение заключения прокурора  в исковом производстве состоит  в том, что:

- заключение прокурора является  гарантией осуществления задач  гражданского судопроизводства;

- в нем отражается мнение  специализированного органа по  поводу разрешения дела;

- заключение, как акт, носящий  рекомендательный характер, помогает  суду вынести законное и обоснованное  решение по спору между сторонами.

2.2 Участие прокурора в гражданском процессе по делам, возникающим из публичных правоотношений

Производство по делам, возникающим  из публично-правовых отношений в  ГПК РФ, выделено в качестве отдельного вида гражданского судопроизводства. Споры, связанные с оспариванием нормативных правовых актов, защитой  избирательных прав, обжалованием незаконных действий (бездействия), имеют особую специфику, а также большой общественный резонанс, так как при рассмотрении данной категории дел осуществляется защита конституционных прав граждан. При этом роль прокурора, участвующего в судебном разбирательстве по делам, возникающим из публично-правовых отношений, существенно возрастает.

Важнейшей гарантией прав и свобод человека и гражданина, установленной  ст. 55 Конституции Российской Федерации, является запрет издания законов, отменяющих или умаляющих их права и свободы.¹⁷

 Многочисленные нарушения в  сфере законотворческой деятельности  путем принятия нормативных правовых  актов, противоречащих федеральному  законодательству, требуют принятия  оперативных мер по их оспариванию,  в том числе в судебном порядке.

В соответствии с полномочиями, предоставленными прокурору ФЗ «О прокуратуре Российской Федерации», прокурор вправе оспорить в суде нормативные правовые акты, которые издаются федеральными органами исполнительной власти (за исключением Правительства РФ), представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления и их должностными лицами.¹⁸