Прокурорский надзор. 12
3
Оглавление
Введение
1. Роль и значение прокуратуры в обеспечении законности на досудебных стадиях уголовного судопроизводства
1.1. Прокуратура в системе государственных органов РФ и принципы организации ее деятельности
1.2. Значение прокуратуры на досудебных стадиях уголовного судопроизводства
2. Проблемы нормативно – правового и правоприменительного характера в осуществлении прокурорского надзора в стадии возбуждения уголовного дела
2.1. Проблемы нормативно – правового характера в осуществлении прокурорского надзора в стадии возбуждения уголовного дела
2.2. Актуальные проблемы правоприменительной практики в области прокурорского надзора в стадии возбуждения уголовного дела
3. Пути совершенствования прокурорского надзора в стадии возбуждения уголовного дела
3.1. Пути оптимизации организационной деятельности прокурора в стадии возбуждения уголовного дела
3.2. Совершенствование практического механизма надзора в стадии возбуждения уголовного дела
Заключение
Список использованной литературы
Введение
Актуальность. На современном этапе развития, прокурорский надзор в стадии возбуждения уголовного дела претерпел существенные изменения, что связано как с реформированием судебной системы последних лет в целом, так и с изменением правового статуса прокурора на досудебных стадиях в частности. В настоящее время можно уже говорить о результатах реформы, выделяя как положительные, так и негативные стороны изменения процессуального статуса прокурора в стадии возбуждения уголовного дела.
В рамках научных дискуссий последних лет, встают проблемы:
разграничения полномочий прокурора на досудебной стадии уголовного процесса,
повышения роли прокурора и прокурорского надзора в рамках обеспечения законных прав и интересов личности на досудебных стадиях;
высокого профессионализма и безупречности в деятельности прокурорского надзора на стадии возбуждения уголовного дела.
Значимость проблемы подчеркивается, также тем, что в настоящее время прокуратура - это многофункциональный орган в системе государственно - правовых институтов РФ, осуществляющий от имени государства надзор за соблюдением Конституции РФ, соблюдением прав и свобод человека и гражданина, исполнением законодательства, а также координирующего деятельность правоохранительных и иных органов по борьбе с правонарушениями и преступностью. На современном этапе развития, выдвигаются новые требования к прокурорам и ставятся более сложные задачи. Масштабные реформы, реализация национальных проектов требуют нового качества прокурорской деятельности с тем, чтобы правозащитный и правоохранительный потенциал прокуратуры реально способствовал развитию демократического правового государства.
Цель дипломной работы состоит в теоретическом и практическом изучении проблемы прокурорского надзора в стадии возбуждения уголовного дела и разработки рекомендаций по совершенствованию прокурорского надзора на досудебных стадиях.
Задачи дипломной работы:
определить роль и значение прокуратуры в обеспечении законности на досудебных стадиях уголовного судопроизводства;
выявить проблемы нормативно – правового и правоприменительного характера в осуществлении прокурорского надзора в стадии возбуждения уголовного дела;
разработать пути совершенствования прокурорского надзора в стадии возбуждения уголовного дела.
Объектом дипломной работы является прокурорский надзор.
Предмет дипломной работы прокурорский надзор в стадии возбуждения уголовного дела.
Нормативно – правовой основой дипломной работы явились: Конституция РФ, Уголовно – процессуальный кодекс РФ (далее УПК РФ), Приказы Генерального прокурора, Концепция судебной реформы в РФ, материалы судебной практики.
Дипломная работа также основывается на анализе научной и учебной литературы по проблеме прокурорского надзора на досудебных стадиях уголовного судопроизводства.
Теоретическая разработанность проблемы: Проблема прокурорского надзора на стадии возбуждения уголовного дела достаточно разработана и изучена. В советский период времени вклад внесли такие исследователи как И.Д.Перлов[1], В.З.Лукашевич[2], И.М.Гальперин[3], С.Ф.Шумилин[4].
Современные исследователи: Х.Аликперов, Г.Королев, Н.П.Кириллова, А.Тушев, все больше внимания обращают на последние изменения законодательства, некоторым образом изменившие правовой статус прокурора на досудебных стадиях.
По мнению исследователя Н.П.Кирилловой «реализация процессуальных функций профессиональных участников уголовного судопроизводства зависит от совершенства процессуального регулирования той или иной стадии уголовного процесса, от умения правильно применять процессуальный закон с учетом обобщения судебной практики по спорным вопросам применения права».[5]
Научно – практическая значимость и новизна данного исследования заключается в том, что проблема прокурорского надзора на стадии возбуждения уголовного дела в данной работе основана на анализе современных исследований, анализе законодательства с последними изменениями и дополнениями. Исследование также опирается на анализ современной судебной практики по данному вопросу, что позволяет объективно подойти к исследуемой проблеме и выявить основные проблемы правоприменительной практики в надзорной деятельности. Дипломная работа будет интересна в первую очередь профессиональным участникам уголовного процесса: прокурорам, должностным лицам предварительного расследования, начиная от следователей и дознавателей и заканчивая руководящим составом.
Методами исследования являются метод правового анализа, метод комплексного подхода изучения научной литературы и законодательства.
Структура дипломной работы. Дипломная работа состоит из введения, трех глав, заключения и списка литературы.
1. Роль и значение прокуратуры в обеспечении законности на досудебных стадиях уголовного судопроизводства
1.1. Прокуратура в системе государственных органов РФ и принципы организации ее деятельности
Определяя место прокуратуры в системе государственных органов РФ, следует подчеркивать как важный статус прокуратуры в целом, как органа надзора, так и статус прокуратуры по надзора за органами предварительного следствия.
В настоящее время место прокуратуры в системе обеспечения законности в России в целом, ее правовой статус являются относительно стабильными. Она стала неотъемлемым и необходимым элементом государственного механизма современной России. Правильное понимание места прокуратуры России в системе государственных органов РФ является необходимым условием ее эффективного и стабильного функционирования и выполнения функций по надзору на досудебных стадиях уголовного судопроизводства.
Не подлежит сомнению, что прокуратура Российской Федерации представляет собой систему федеральных государственных органов. Федеральный уровень прокуратуры как государственного органа опирается, в том числе и на конституционную основу, так как вопросы организации прокуратуры находятся в исключительном ведении Российской Федерации (ст. 71 Конституции России[6]).
Прокуратура не является административным органом и не относится к органам исполнительной власти.
В статье 3 Закона о прокуратуре[7] установлено, что организация и порядок деятельности прокуратуры и полномочия прокуроров определяются Конституцией России, Законом о прокуратуре и другими федеральными законами и международными договорами Российской Федерации.
Согласно статье 129 Конституции России прокуратура составляет единую централизованную систему с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному РФ, Статья 1 Закона о прокуратуре конкретизирует понятие прокуратуры, указывая, что прокуратура РФ единая федеральная централизованная система органов, осуществляющих от имени РФ надзор за исполнением законодательства в сфере высшего профессионального образования.
Все нормативные акты, касающиеся организации и функционирования прокуратуры России (Конституция России, Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации», иные федеральные законы и другие нормативные акты), не содержат четкого указания на место прокуратуры среди иных государственных органов Российской Федерации, соотношение прокурорского надзора и государственной власти, которая в соответствии со статьей 10 Конституции России осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную, каждая из которых самостоятельна.
Самостоятельность каждой ветви государственной власти нельзя понимать как независимость каждой ветви от других. Законодательная, исполнительная и судебная власть взаимно влияют друг на друга, обусловливая существование «механизма сдержек и противовесов». Законодательная власть нормативно определяет правила функционирования судебной и исполнительной власти. Судебная власть, в свою очередь, определяет законность действий законодательной и исполнительной ветвей власти, в том числе по нормативному регулированию общественных отношений. Исполнительная власть инициирует принятие законодательной властью нормативных актов, обращается в суды различной компетенции и уровней с целью обеспечения исполнения решений законодательной власти и т.д. Отсюда следует вывод, что ветви государственной власти находятся в тесном взаимодействии и взаимовлияют друг на друга.
При этом тесная взаимосвязь прослеживается между каждой ветвью государственной власти и прокуратурой России. Такая взаимосвязь очевидна даже при анализе нормы, определяющей задачи прокуратуры.
Согласно пункту 2 ст. 1 Закона о прокуратуре предметом прокурорского надзора, который осуществляется органами прокуратуры в целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства, является деятельность как органов исполнительной власти (федеральные министерства, службы, администрации органов и учреждений, исполняющих наказание, исполнительные органы субъектов Российской Федерации и т.д.), так и органов законодательной власти (представительные органы субъектов Российской Федерации).
Связь прокуратуры с законодательной властью проявляется также и в реализации прокуратурой обязанности участвовать в правотворческой деятельности.
Прокуратура и России не облечена какими-либо распорядительными функциями, не вмешивается и оперативно-хозяйственную деятельность высших образовательных учреждений. Поэтому существует мнение, что прокуратуру нельзя рассматривать как орган власти вообще, хотя она и наделена определенными властными полномочиями[8]. Существующее положение, когда российская прокуратура является самостоятельной структурой, не входящей ни и одну из ветвей власти, позволяет данному органу выполнять функции одного из элементов системы «сдержек и противовесов» в механизме разделения властей. Но, в то же время прокуратура, являясь государственным органом, реализуя важнейшее направление государственной деятельности в осуществлении надзора за исполнением законов высших профессиональных учреждениях, и том числе посредством применения отдельных мер принуждения, не может не являться органом государственной власти. И связи с ним существует резонное мнение, что прокуратуру было бы правильно рассматривать как четвертую ветвь государственной власти - надзорно-контрольную власть[9].
Систему прокуратуры РФ[10] составляют Генеральная прокуратура РФ, прокуратуры субъектов РФ, приравненные к ним военные и другие специализированные прокуратуры. Кроме того, в учреждения, входящих в систему органов прокуратуры, входят научные и образовательные учреждения.
В структуру органов прокуратуры входит Следственный комитет при прокуратуре РФ.
Система органов прокуратуры построена по принципу:
1) административно-
2) постоянной дислокации воинских частей и подразделений;
3) отраслевой принадлежности к определенной сфере деятельности.
Например, территориальные прокуратуры образовываются в субъектах РФ, а также в районах, составляющих административную структуру этого субъекта. Вместе с тем в некоторых субъектах РФ созданы межрайонные территориальные прокуратуры, полномочия которых распространяются на несколько административных образований.
Военные прокуратуры осуществляют свои полномочия в Вооруженных Силах РФ, других войсках и воинских формированиях, а также в некоторых иных государственных органах.
Система этих прокуратур организована в соответствии с местами постоянной дислокации воинских частей и подразделений, а также видов Вооруженных Сил РФ.
В основе создания специализированных прокуратур лежит конкретный специфический вид деятельности или отраслевая принадлежность. Например, прокуратуры закрытых административно-
Одним из важнейших признаков организации системы органов прокуратуры является то обстоятельство, что образование, реорганизация и ликвидация органов и учреждений прокуратуры, определение их статуса и компетенции осуществляются исключительно Генеральным прокурором РФ[12]. Создание и деятельность на территории России органов прокуратуры, не входящих в единую систему прокуратуры РФ, запрещено законом.
1.2. Значение прокуратуры на досудебных стадиях уголовного судопроизводства
Согласно ч. 1 ст. 37 УПК РФ, прокурор является должностным лицом, уполномоченным в пределах компетенции, установленной УПК РФ, осуществлять от имени государства уголовное преследование в ходе досудебного производства, а также надзор за процессуальной деятельностью органов дознания и предварительного следствия.
Как видим, понятие "прокурор" является собирательным и включает в себя целый ряд должностных лиц органов прокуратуры. Исходя из объема процессуальных полномочий, их можно разделить на 2 группы, первую из которых составляют Генеральный прокурор РФ и подчиненные ему прокуроры, их заместители.
Во вторую группу входят "иные должностные лица органов прокуратуры, участвующие в уголовном судопроизводстве и наделенные соответствующими полномочиями Федеральным законом о прокуратуре". Перечень таких должностных лиц определен ст. 54 ФЗ "О прокуратуре Российской Федерации". Таковыми являются советники Генерального прокурора РФ, помощники прокуроров по особым поручениям, старшие помощники и помощники прокуроров, старшие прокуроры и прокуроры управлений и отделов прокуратуры.
К досудебному производству относятся процессуальные полномочия данных должностных лиц, установленные ст. ст. 30, 35 ФЗ «О прокуратуре Российской Федерации». На этапе дознания они наделены правом (по поручению прокурора) участвовать в судебных заседаниях по вопросам досудебного производства при рассмотрении ходатайств дознавателя о производстве процессуальных действий, рассмотрении судом жалоб и, если того требует защита прав и свобод граждан и охраняемых законом интересов общества или государства, обращаться в суд с заявлениями, например, путем внесения кассационного представления на судебное решение по процессуальному вопросу, в рассмотрении которого они участвовали. Они также вправе проверять исполнение требований федерального законодательства при приеме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях, а также их учете, рассматривать жалобы, осуществлять некоторые иные полномочия. Однако подавляющее большинство полномочий прокурора не могут быть им делегированы.
Таким образом, вышеуказанные прокурорские работники, хотя и участвуют в уголовном судопроизводстве, в том числе и на досудебных его этапах, обладают лишь незначительной частью полномочий прокурора, предусмотренных УПК РФ, и не вправе, например, утверждать обвинительный акт или продлять срок дознания. Принятие таких процессуальных решений находится в исключительной компетенции прокуроров и их заместителей.
Как следует из законодательного определения прокурора, данного в ст. 37 УПК РФ, на этапе предварительного расследования прокурор выполняет 2 взаимосвязанные функции: надзорную и уголовного преследования.
Уголовным преследованием (п. 55 ст. 5 УПК РФ) является деятельность прокурора, направленная на изобличение подозреваемого, обвиняемого в совершении преступления.
В рамках уголовного преследования, например, прокурор вправе давать дознавателю письменные указания о производстве тех или иных следственных действий, избрании подозреваемому (обвиняемому) меры пресечения (п. 4 ч. 2 ст. 37 УПК РФ); истребовать и проверять законность и обоснованность решений следователя и руководителя следственного органа (п. 5.1. ч. 2 ст. 37 УПК РФ).
На различных стадиях уголовного процесса прокурор имеет определенные функции. Статус государственного обвинителя с соответствующими процессуальными правами и обязанностями, прокурор приобретает на стадии судебного разбирательства.
На протяжении всех стадий уголовного судопроизводства прокурор сохраняет статус должностного лица, осуществляющего уголовное преследование и надзор за законностью.
Основными принципами, на которых строится участие государственного обвинителя, в стадии уголовного судопроизводства являются следующие: законность, публичность, состязательность, объективная истина, обеспечение прав и законных интересов лиц, участвующих в деле.
Хотя его деятельность определяется как участие в рассмотрении уголовного дела, прокурор не может быть свободен от осуществления надзора за исполнением законом всеми участниками судебного разбирательства и реагирует на нарушения законности средствами и способами, предоставленными стороне в деле, обеспечивая тем самым принятие судом законного, обоснованного и справедливого решения по делу. На отступления суда от требований закона он может отреагировать только как сторона в деле - обжаловать их в суд в порядке, установленном УПК РФ.
Стадия возбуждения уголовного дела занимает в досудебном производстве особое место. На данном этапе «уполномоченным на то органам и должностным лицам надлежит проанализировать информацию о преступлении и принять процессуальное решение о начале предварительного расследования либо об отказе в возбуждении уголовного дела»[13]. Начинается стадия с момента получения и регистрации информации о преступлении, а завершается вынесением следователем, дознавателем соответствующего постановления.
Обращаясь к анализу научной литературы о стадии уголовного процесса – возбуждение уголовного дела следует отметить, что исследователи по – разному оценивают данную стадию.
Так, согласно точке зрения Ю.В. Деришева, в стадии возбуждения уголовного дела осуществляется административное производство "по проверке фактов, схожих по объективной стороне с правонарушениями... возникновение уголовно-процессуальных отношений... до появления преступления - это и есть незаконное и необоснованное ограничение прав личности, а также проявление "процессуальной расточительности"[14].
Рассматриваемая стадия уголовного процесса включает в себя процессуальную деятельность по рассмотрению и разрешению ряда вопросов, необходимых для принятия законного и обоснованного решения по заявлению или сообщению о преступлении.
Возбуждение уголовного дела как самостоятельная стадия уголовного процесса имеет свои конкретные цели. К этим целям В.С. Зеленецкий относит: констатацию совершения преступления и реальное наличие негативных уголовно-правовых отношений; создание условий для раскрытия преступлений; обеспечение реализации уголовной ответственности лица, совершившего преступление; уголовное преследование преступника; обеспечение защиты прав и законных интересов потерпевшего; реабилитацию невиновного в совершении преступления лица; восстановление нарушенного преступлением режима законности в конкретном регионе страны; возбуждение дознания или предварительного следствия, создание условий, обеспечивающих всесторонность, полноту и объективность расследования, достижение истины.[15]
Возбуждение уголовного дела является стадией, которая обеспечивает законность и обоснованность возбуждения уголовного дела, защищает права и законные интересы граждан, которые в случаях необоснованного возбуждения уголовного дела могли бы оказаться нарушенными, так как ряд граждан оказались бы неизбежно необоснованно втянутыми в процедуры расследования преступления. Стадия возбуждения уголовного дела также ограждает дознавателя и следователя от расследования по уголовным делам, не имеющим никакой судебной перспективы, что отвлекало бы их, как и весь следственный аппарат, от расследования действительно опасных и тяжких преступлений[16].
Стадия возбуждения уголовного дела в современном российском уголовном процессе может быть определена как предназначенная для установления в деянии признаков преступления или обстоятельств, исключающих производство по делу, уголовно-процессуальная деятельность специально уполномоченных субъектов по приему, регистрации и проверке информации о преступлениях, завершающаяся решением о возбуждении уголовного дела или об отказе в этом.[17]
Одной из важнейших задач современного российского государства является максимальное обеспечение прав и свобод человека, ответственность государства перед гражданином и гражданина перед государством, возвышение авторитета закона и строгое его соблюдение всеми государственными органами, общественными организациями, должностными лицами и гражданами.
Приоритет общечеловеческих ценностей и прав личности должен определять качество законов, правовое положение личности, отношения между государством и гражданами, уровень обеспеченности их прав и свобод, пределы вмешательства государства в личную жизнь.
В процессе расследования могут применяться меры процессуального принуждения (задержание подозреваемого, заключение под стражу, привод, временное отстранение от должности, наложение ареста на имущество и т.д.). Ограничение прав и свобод допускается только по основаниям и с соблюдением процедур, предусмотренных Конституцией РФ, имеющей прямое действие, уголовно-процессуальным законодательством. И хотя уголовно- процессуальное законодательство в основном детально регламентирует досудебное производство, в практике не всегда исполняются требования этого законодательства.
Следует согласиться с тем, что «в настоящее время признание верховенства права и закона придает проблеме законности особую актуальность. Ведь законность - важнейшая правовая категория всей юридической науки и практики, а ее уровень и состояние служат главными критериями оценки правовой жизни общества и граждан»[18]
Из уголовно-процессуального законодательства вытекает, что предварительное расследование является частью досудебного производства (часть вторая УПК), его разновидностью. Оно начинается с момента вынесения постановления о возбуждении уголовного дела (ч. 1 ст. 146 и ч. 1 ст. 156 УПК). Содержанием его является деятельность по преступлению, обнаруженному и отраженному в указанном постановлении. Отсюда произошли выражения «уголовное дело расследуется» (ч. 2 и 3 ст. 152 УПК), «расследуемое преступление» (ст. 155 УПК).
Базовым положением, которое определяет суть предварительного расследования, является объединение процессуальных функций обвинения, отчасти защиты и разрешения дела в компетенции представителей обвинительной власти.
Именно это дает основание для характеристики российского предварительного расследования как тяготеющего преимущественно к розыскному типу, а уголовного судопроизводства в целом как смешанного.
Так как результаты деятельности органов предварительного расследования носят предварительный характер, а сама деятельность осуществляется для подготовки дела к рассмотрению в суде, одними из ее начал выступают удостоверительный характер и письменность производства. Их реализация на стадии предварительного расследования нужна для того, чтобы суд мог по письменным документам оценить собранные доказательства и законность производства следственных и иных процессуальных действий.
Прокурорский надзор за органами дознания и предварительного следствия осуществляется прокурорами всех уровней. Успешное выполнение задач, стоящих перед данной отраслью прокурорского надзора в значительной степени зависит от правильности его организации и определения приоритетных направлений.
Не отрицая того, что предметом надзорной деятельности прокуратуры является законность всей процессуальной деятельности органов, осуществляющих дознание, анализ содержания прокурорской деятельности позволяет выделить наиболее важные (ключевые) направления этой деятельности.
1) Ежемесячные проверки исполнения требований Уголовно-процессуального кодекса, иных федеральных законов, межведомственных и ведомственных нормативных правовых актов при приеме, регистрации, разрешении и учете сообщений о преступлениях (с обязательным документированием результатов каждой проверки), сопоставляя для этого данные правоохранительных органов, сообщения средств массовой информации, жалобы граждан, сведения страховых Компаний, медицинских учреждений и иных источников. Отслеживание случаев отказов в принятии сообщений о преступлениях.
Специфика взаимодействия в этом направлении, заключается в том, что порядок приема, регистрации и учета сообщений о преступлениях компетентными органами регламентируется преимущественно ведомственными нормативными правовыми актами[19].
Действующее уголовно-процессуальное законодательство России предусматривает лишь обязательность принятия компетентными органами и должностными лицами сообщения о любом готовящемся или совершенном преступлении (ч. 1 ст. 144 УПК РФ), а также выдачу заявителю соответствующего документа о принятии такого сообщения с указанием данных о лице, его принявшем, а также даты и времени его принятия (ч. 4 ст. 144 УПК РФ). Однако ни процедуры принятия сообщения (заявления) о преступлении, ни формы документа, удостоверяющего факт его принятия, ни тем более порядка регистрации закон не содержит.
В связи с этим, в настоящее время задачей прокуратуры является осуществление надзора за соблюдением предписаний не только УПК РФ, по и подзаконных нормативных правовых актов, регламентирующих процедуру принятия, регистрации и учета сообщений о преступлениях.
Основной нормативный правовой акт данной категории, предусматривающий указанную процедуру, межведомственный приказ Генеральной прокуратуры Российской Федерации, МВД, МЧС, Минюста, ФСБ, Минэкономразвития и ФСКН России от 29 декабря 2005 г. № 39/1070/1021/253/780/353/399 «О едином учете преступлений»[20]. Этим приказом было, в частности, утверждено Типовое положение о едином порядке организации приема, регистрации и проверки сообщений о преступлениях.
Согласно названному акту должностными лицами, правомочными осуществлять прием сообщений о преступлениях и их надлежащее оформление, являются дознаватели, начальники органов дознания (их заместители), следователи, руководители следственных органов (их заместители), а также судьи (в отношении заявлений по уголовным делам частного обвинения либо устных сообщений о преступлениях, сделанных в ходе судебного разбирательства). Кроме того, все сообщения о преступлениях вне зависимости от места и времени их совершения, а также полноты содержащихся в них сведений и формы представления (устно или письменно, по телефону, телеграфу, факсимильным или иным видом связи) принимаются в соответствующем органе круглосуточно штатными дежурными, их помощниками или работниками, назначенными на дежурство в установленном порядке.