Министерство  образования Российской Федерации

Государственное образовательное учреждение высшего  профессионального образования  «Пермский государственный университет» 

Юридический факультет  
 
 
 
 
 
 
 
 
 

Кафедра конституционного и  бюджетного права  
 
 
 
 

Прямое действие Конституции Российской Федерации  
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

2009

ОГЛАВЛЕНИЕ

Введение

     Наличие конституции — обязательный компонент  современного государства. Значение конституций для благополучного функционирования современной цивилизации столь велико, что уже сам факт ее принятия (безотносительно к содержанию) может быть оценен как шаг к демократической организации общества, поскольку любая конституция в большей или меньшей мере предусматривает ограничение (самоограничение) государственной власти, создание возможностей саморегуляции общественных институтов и учреждений. Хотя вопросы о понятии, сущности конституции, ее признаках исследуются уже три столетия со времени появления первых конституций, однако они, безусловно, в плане их актуальности относятся к числу далеко не исчерпанных и наиболее сложных в теории государства и права.

    Конституция Российской Федерации¹ действует более шестнадцати лет. Этот срок является серьезным поводом для того, чтобы обратиться к вопросам реализации положений российского Основного закона и дальнейших его перспектив.

    Оценка  Конституции 1993 г. как в отечественной, так и зарубежной науке неоднозначна. Уже пятилетний юбилей Конституции был встречен массовой критикой ее положений. Ни одна научная конференция или семинар, не говоря уже о политических форумах, не обходились без предложений о внесении конституционных поправок или пересмотре Конституции. Высказывались и о том, что "окончательная" реализация целого ряда конституционных норм не сулит стране ничего хорошего.². И все же в целом исследователи и политические деятели оценивают российскую Конституцию как "хорошую"³, как первую конституцию, претендующую на роль реально действующего основного закона⁴, как Конституцию, лучше которой в обозримом будущем ничего не предвидится.⁵

    Исследователи государственного права задолго  до конституционной реформы 1993 г. пришли к выводу, что Конституция является неотъемлемой частью правовой системы  отечественного законодательства. Она  должна быть не торжественной декларацией, а работающим политико-юридическим документом, позитивное воздействие которого на общество и государство и положение в нем личности тем больше, чем полнее Конституция претворяется в жизнь. Однако, ее реализация носила чрезвычайно ограниченный характер, и эта тенденция еще не преодолена. Долгие годы для чиновника священными были главным образом директивы, приказы, циркуляры, установки. Поэтому приходится постоянно напоминать о таком принципиальном направлении правовой политики, как применение Конституции Российской Федерации в качестве акта прямого действия⁶.

    Несмотря  на то, что согласно ст. 15 Конституция  РФ имеет прямое действие, в Российской Федерации на практике возникают  проблемы с пониманием данного свойства конституции и реализацией его на практике.

    Исходя  из изложенного, целью исследования является анализ особенностей прямого  действия Конституции РФ.

    Для достижения указанной цели поставлены следующие задачи:

1. рассмотреть систему юридических свойств Конституции РФ;
2. выявить сущность прямого действия Конституции РФ;
3. проанализировать особенности и проблемы реализации прямого действия Конституции РФ на практике.

      Работа  состоит из введения, двух глав, заключения и библиографического списка.

Глава 1. Прямое действие в системе юридических свойств Конституции Российской Федерации

§ 1. Юридические свойства Конституции РФ

     Конституцию Российской  Федерации отличают особые юридические свойства - признаки ее как основного закона государства. Они производны от рассмотренных  сущностных черт и выражаются:  в верховенстве конституции;  в ее высшей юридической силе; в ее роли как базы текущего законодательства;  в особой охране конституции; в особом порядке принятия и пересмотра конституции, внесения в нее поправок.

     Одним из юридических свойств конституции является её верховенство в правовой системе. Верховенство конституции определяет ее статус в различных важнейших подсистемах общества, в отношении их основных структурных элементов, в особенности политической системы государственного управления.⁷ Верховенство Конституции обусловливается необходимостью обеспечить целостность и непротиворечивость всей огромной системы правовых актов, прежде всего тех, которые содержат правовые нормы с неопределенным сроком действия. Только так могут быть достигнуты основные цели любой Конституции – гарантировать права человека, поставив пределы публичной власти, и обеспечить демократическое и рациональное устройство этой власти, ее демократическое функционирование.

     Следует отметить, что в Конституции РФ 1993 г. впервые в истории страны получил закрепление принцип верховенства. Ни в одной из предыдущих конституций России такого положения не содержалось. Установление в ч. 2 ст. 4 Конституции 1993 года принципа верховенства на всей территории России означает,  утверждение в нашей стране конституционного строя, стремление к созданию правового государства. В признании верховенства Конституции заложена не свойственная прежним, советским конституциям идея подчинения государства конституции и праву.⁸ Однако только провозглашения недостаточно. В правовой культуре российского общества недоверие к прокламациям слишком сильно, т. к. основано на неизжитой традиции часто встречающегося в различных сферах регулирования расхождения между нормой и жизненными реалиями; в советский период многие конституционные положения бездействовали, действия органов власти, различные сферы жизни общества не были связаны нормами конституции. ⁹ Огромную роль в обеспечении верховенства Конституции РФ играет специальный орган  охраны конституционной законности  - Конституционный Суд РФ.

     В ст. 15 Конституции РФ закрепляется, что   Конституция    РФ имеет   высшую юридическую  силу   и  прямое   действие  и   применяется  на всей  территории  России.   Это  юридическое   свойство  Конституции  имеет  иное  содержание  по  сравнению с принципом ее верховенства. Высшая  юридическая  сила  Конституции  означает,  что законы  и  иные  правовые  акты,  принимаемые в  РФ, не  должны противоречить  Конституции России,  и что органы  государственной  власти,  органы  местного самоуправления,  должностные  лица, граждане  и их  объединения обязаны соблюдать Конституцию РФ и законы.

     К числу юридических свойств конституции  относится и то, что она является базой текущего законодательства, и ядром правовой системы государства и системы права. То есть конституция находится в центре, а все  отрасли примыкают к ней со всех сторон. Конституция определяет сам процесс правотворчества - устанавливает, какие основные акты принимают различные органы, их наименования, юридическую силу, порядок и процедуру принятия законов. Можно сказать, что Конституция определяет текущее законодательство и развивает положения, указанные в ней.¹⁰

     Конституции часто предусматривают необходимость  принятия нормативных актов, развивающих ее положения.

     Согласно  ст. 76 Конституции РФ, по предметам  ведения РФ принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории РФ. Предметы ведения РФ указаны в ст. 71 Конституции РФ. Однако, как указал Конституционный Суд РФ, само по себе отнесение того или иного вопроса к ведению РФ не означает невозможности его урегулирования иными, помимо закона, нормативными актами, кроме случаев, когда сама Конституция РФ исключает это, требуя для решения конкретного вопроса принятия именно федерального конституционного либо федерального закона.¹¹

     Зачастую  Конституция РФ использует указание на то, что определенные общественные отношения регулируются "федеральным  законом", не называя конкретный по наименованию или содержанию акт. Так, согласно ч. 3 ст. 36, закрепляющей право частной собственности на землю, "условия и порядок пользования землей определяются на основе федерального закона". В соответствии с ч. 5. ст. 37, где закреплено право граждан на отдых, "работающему по трудовому договору гарантируются установленные федеральным законом продолжительность рабочего времени, выходные и праздничные дни, оплачиваемый ежегодный отпуск". В принципе данный вариант применяется весьма широко в действующей Конституции - гораздо больше, чем предшествующими основными законами, как бы подчеркивая, что регулированию общественных отношений посредством формы "закона" отдастся предпочтение перед иными видами нормативных актов.

     Конституция РФ говорит о необходимости дополнительного  регулирования общественных отношений либо закрепления гарантий для их участников в акте текущего законодательства, оставляя на последующее разрешение вопроса о виде акта и принимающем его органе. Например, согласно ст. 43, посвященной праву граждан на образование, РФ "устанавливает федеральные государственные образовательные стандарты"; ясно, что для этого понадобится соответствующий нормативный акт;

     Конституция РФ зачастую содержит такие формулировки статей, что из текста очевидна обязательность последующего текущего нормативного регулирования, обеспечивающего применение конституционной нормы. Так, согласно ст. 46, "решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд"; очевидно, что применение нормы без специального закона попросту невозможно.

     Завершая  рассмотрение данного аспекта, нужно  добавить, что Конституция во многих случаях говорит о том, что права и интересы граждан гарантируются либо охраняются законом, а соответствующие действия органов и должностных лиц регулируются законом, подразумевая не акт в форме закона, а всю гамму правовых норм, необходимых дли соответствующего случая. Например, ч. 1 ст. 35 гласит: "Право частной собственности охраняется законом". Очевидно, что здесь имеется в виду не просто отдельный акт в виде закона, а любые правовые средства, лишь бы они служили защите данного права.

     Таким образом, проблема соотношения конституции  и текущего законодательства довольно многогранна, и она решается с учетом как роли конституционных идей, так и формально-правовой зависимости от конституции многих правовых актов. К юридическим свойствам Конституции РФ также относится ее особая охрана, в которой задействована вся система органов государственной власти, осуществляющих эту охрану в различных формах. Конституцию РФ отличает и особый, установленный порядок ее пересмотра и внесения в нее поправок.

     Следует отметить, что основные юридические  свойства Конституции взаимосвязаны и взаимозависимы, существуют не изолированно друг от друга и проявляются в системе, оказывая друг на друга влияние. Они представляют собой не простую совокупность, а органическое единство, целостную систему и выражают качественную определенность содержания Конституции.

§ 2. Сущность прямого действия  Конституции РФ

     В конституционно-правовой доктрине в  недавнем прошлом нередко утверждалось, что нормы Конституции осуществляются лишь постольку, поскольку они конкретизированы в отраслевом законодательстве.¹²

     Действительно, в задачу Конституции не входит детальное урегулирование общественных отношений, она представляет собой более или менее совершенную общую модель организации государства и взаимодействия его структур, определяет место, занимаемое человеком в государстве. Но на этом основании нельзя делать вывода о том, что Конституция является лишь изложением общих принципов, не порождающих достаточно определенных прав и обязанностей субъектов конституционно-правовых отношений. Такое понимание не отвечает потребностям формирования правового государства с характерным для него режимом конституционности и не соответствует практике применения действующей Конституции.

     Динамический  аспект действия Конституции обозначается в Основном Законе 1993 г. понятием «прямое  действие». В Конституции, во-первых, указывается на содержательную характеристику прямого действия, и в этом случае оно упоминается в одном ряду с высшей юридической силой и обязательностью применения Конституции как на федеральном, так и на региональном уровне (ч.1 ст.15), во-вторых, подчеркивается территориальный аспект прямого действия федеральных конституционных законов и федеральных законов, принимаемых по предметам ведения Российской Федерации, «на всей территории Российской Федерации» (ч. 1 ст. 76).

     Следовательно, любая конституционная норма независимо от занимаемого в системе Основного Закона места, выполняемых функций и преследуемых целей является действующей правовой нормой. Конституция является такой частью законодательства, которая прямо оказывает регулирующее воздействие на общественные отношения, «связывает» государство и его органы и закрепляет права и свободы человека и гражданина в качестве субъективных прав, возлагающих на государство вполне определенные обязанности и подлежащих судебной защите. именно в этом заключается смысл прямого действия конституционных норм.

     Иначе говоря, действие конституционных норм означает регулирующее воздействие  Конституции на общественные отношения. Оно может осуществляться как  непосредственно - только конституционными средствами, а также совместно с другими правовыми нормами, которые чаще всего определяют процедуру осуществления норм Основного Закона, так и опосредованно - после предварительной их конкретизации в иных законодательных актах.

     Конечно, действие Конституции не ограничивается только регулированием, оно шире и включает иные формы воздействия на общественные отношения (например, информативное, ценностно-ориентационное), но именно конституционное регулирование, рассматриваемое в динамике осуществления норм Конституции, составляет ядро прямого действия Основного Закона. В одних случаях для урегулирования общественных отношений достаточно конституционных норм, в других - конституционная норма нуждается в конкретизации.¹³

     В связи с этим необходимо разграничить непосредственное и опосредованное действие Конституции, которые составляют формы прямого действия конституционных норм. В основе такого разграничения - различные уровни конституционных правоотношений, участниками которых выступают Российская Федерация в целом и ее субъекты, государственные и общественные органы и организации, должностные лица, граждане и их объединения и т. д. И если на высоком уровне конституционного регулирования достаточно, как правило, конституционных норм, то в конституционных правоотношениях с участием граждан часто необходима большая степень формальной определенности при установлении их прав и обязанностей, что обеспечивается нормами административного, гражданского, трудового, уголовного и других отраслей права Российской Федерации. В последнем случае конституционные нормы, конкретизируясь в соответствующих отраслях права, действуют опосредованно.

     Разумеется, это не означает смешения предметов  регулирования Конституции и  отраслей права, их качественное своеобразие  остается неизменным, но их нормы взаимодействуют и сочетаются. Если применить терминологию, используемую при установлении государственных границ, то конституционные нормы служат делимитации правового регулирования, т. е. определяют общее направление правового регулирования общественных отношений, а отраслевые нормы демаркируют это регулирование, т. е. определяют взаимные права и обязанности, персонифицируют субъектов, определяют меру их юридической ответственности и т. д.

     Прямое  действие конституционных норм присуще  всем способам правореализационного процесса, в том числе выполнению, использованию, применению. оно осуществляется в рамках именно конституционных правоотношений, а не административно-, уголовно-, гражданско-правовых отношений; действие конституционных норм может протекать в различных формах, выходящих за рамки регулирования, и равнозначно их воздействию. Наконец, действие конституционных норм может протекать не только в рамках конституционных правоотношений между конкретными субъектами, но и в форме издания законодательных актов, предусмотренных Конституцией, а также актов органов исполнительной власти.¹⁴

     Вероятно, стремлением к преодолению инерции  прошлого объясняется столь явственный акцент в ходе конституционной реформы  на прямом и непосредственном действии Конституции и ее норм, на возможности и необходимости их применения органами судебной власти. Нельзя игнорировать и события последнего времени, связанные с децентрализацией государственной власти и центробежными тенденциями, развивающимися в некоторых регионах страны. Прямое и непосредственное действие федеральной Конституции рассматривается как фактор упрочения государственного единства России при сохранении ее федеративной природы: Конституция формирует политическое единство народа и выступает законом жизни политического организма, каковым является государство, что же касается суда, то он, непосредственно применяя Конституцию, контролирует состояние здоровья этого организма, принимая в случае надобности необходимые меры.

     Нормы Конституции действуют непосредственно  во всех случаях правомерного, не противоречащего конституционным установлениям поведения граждан, должностных лиц, государственных и общественных органов, государства как особого учреждения. Нормы Конституции действуют непосредственно, если соответствующие общественные отношения урегулированы именно конституционными средствами и их достаточно для разрешения конкретной жизненной ситуации.

     Следует, однако, оговориться, что в Конституции  понятие «непосредственное действие»  встречается единственный раз. В  частности, в ст. 18 говорится, что «права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими». Таким образом выражена основная идея естественно-правовой доктрины о правах человека, существующих независимо от их государственного признания, но в результате такого признания и конституционного закрепления обретающих качество прав гражданина. Однако адекватное истолкование данного конституционного положения невозможно без учета следующего положения, содержащегося в той же статье Основного Закона: «права и свободы человека и гражданина... определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием».

     В этой конституционной формуле необходимо обратить внимание на следующее:¹⁵

     1) в ней программируется развитие  законодательства. Гражданские и  политические права, как известно, определяют сферу индивидуальной  автономии и политической активности  личности, и законодатель в силу  веления нормы ст. 18 Конституции  не может издавать законы, которыми данная сфера могла бы сужаться. Эти права и свободы - своеобразная узда для законодателя. Социальные, экономические и культурные права заключают в себе обширную социальную программу (не случайно на Западе за этими правами нередко отрицается субъективный характер), реализация которой осуществляется различными способами - как путем принятия актов законодательства, так и мерами по обеспечению прав и свобод граждан, осуществляемыми Правительством Российской Федерации;

     2) в данной конституционной формуле содержится один из основных критериев деятельности органов государственной власти, включая судебные, а также органов местного самоуправления: деятельность этих органов легитимна в той мере, в какой они в присущих им формах обеспечивают права и свободы человека и гражданина;

     3) главной гарантией прав и свобод  человека и гражданина является  правосудие. Права и свободы человека  и гражданина обеспечиваются  правосудием - конституционным, гражданским,  административным и уголовным.  Это означает, что конституционные права и свободы – не «просто» элемент правоспособности, а субъективные права и свободы, подлежащие судебной защите, как и права и свободы, предусмотренные отраслевым законодательством. Судебная защита конституционных прав и свобод не требует в качестве предварительного условия их отраслевой имплементации. Суд, как и другие органы государственной власти и их должностные лица, обязан защищать права человека и гражданина независимо от того, конкретизированы нормы Конституции в отраслевом законодательстве или нет, если такая конкретизация прямо не диктуется самой Конституцией.

     В силу специфики конституционного регулирования  и его методов некоторые нормы Конституции вообще не нуждаются в специальной конкретизации законодательными актами. В систему методов конституционного регулирования наряду с другими (запрет, властный приказ, уполномочивание, диспозитивный и рекомендательный) входит метод констатации сложившихся отношений, системы государственных органов, федеративного устройства и др., обусловленный учредительными свойствами Основного Закона. В частности, согласно ст. 1 Конституции, Россия - демократическое федеративное правовое государство с республиканской формой правления. Каких-либо конкретных обязанностей на субъектов эта и другие конституционные нормы не возлагают, но именно из них исходит все конституционное (и в целом правовое) регулирование. Законы и иные акты, издаваемые на основе Конституции, развивают и дополняют ее положения, придают им детальную определенность, что особенно важно в процессе правоприменения, но это отнюдь не лишает саму Конституцию прямо действующего характера.

     Конституция РФ является актом прямого действия. В постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 31 октября 1995 г. "О некоторых вопросах применения судами Конституции Российской Федерации при осуществлении правосудия"¹⁶ четко говорится, что суд, разрешая дело, непосредственно применяет Конституцию, в частности, тогда, "когда закрепленные Конституцией положения, исходя из ее смысла, не требуют дополнительной регламентации и не содержат указания на возможность ее применения при условии принятия федерального закона, регулирующего права, свободы, обязанности человека и гражданина и другие положения".

     Прямое  действие Конституции связано с  такой категорией как дух, смысл  Конституции. В определенном отношении эта категория опасна, поскольку упирается в трактовку Конституции. И как бы не получилось по выражению: сколько людей, столько и мнений. Но в том-то и дело, что дух и смысл Конституции либо заложены в самих ее идеях, либо выводятся из этих идей и содержания Конституции трактовкой тех органов, которые или развивают нормы Конституции в соответствующих актах, или непосредственно дают толкование Конституции.¹⁷

     Надо  сказать, что прямое применение норм Конституции РФ по их духу или смыслу уже имеет место. В ряде случаев это касается некоторых принципиальных концепций государственного строительства. Например, путем трактовки ряда норм Конституции РФ сделан вывод о наличии в стране особого вида государственной власти - президентской власти. Причем в соотношении с тремя обозначенными в ст. 10 Конституции ветвями - законодательной, исполнительной и судебной властями - президентская власть рассматривается как первая и стоящая над ними, поскольку обеспечивает их согласованное функционирование и взаимодействие (ст. 80 Конституции). Практика показывает, что обязанность Президента гарантировать Конституцию, права и свободы человека и гражданина воспринимается чрезвычайно широко. Например, «нередко граждане адресуют Президенту свои жалобы, связанные с несправедливыми, по их мнению, решениями правоохранительных органов и даже судебными решениями. И при этом подчеркивают, что Президент как гарант Конституции, прав человека обязан им помочь¹⁸».

     По  мнению С.А. Авакьяна¹⁹, прямое применение норм Конституции, исходя из их духа и смысла, является менее предпочтительным вариантом. Однако надо быть реалистами: это неизбежно. И поскольку здесь очевидна большая доля усмотрения соответствующих органов, надо просто постоянно помнить об этом и не допустить придания иного смысла конституционным идеям тем, кто применяет нормы Конституции. Немаловажное значение также имеет применение не изолированно отдельных норм, а комплексный подход. Представляется, что Конституция может осуществлять регулятивное воздействие на отношения, складывающиеся в рамках иных отраслей права, однако  только в особых случаях, когда отраслевое регулирование является неполным или несовершенным.

     Можно выделить следующие основные ситуации применения Конституции при осуществлении отраслевого регулирования:²⁰

     1. Восполнение пробелов в праве.  В случае если отраслевые источники  права не содержат норм, направленных  на регулирование определенных  отношений, пробел будет восполняться Конституцией. Причем в данном случае скорее можно говорить об аналогии права, а не об аналогии закона. Восполнение пробелов на основе конституционно-правовых норм может проявляться при регулировании качественно новых общественных отношений: мобильных и динамичных, являющихся предметом регулирования новых нормативных актов.

     2. Правовая субституция (экономизация правового регулирования). В ряде случаев та или иная ценность, будучи четко отражена в лаконичных конституционных формулировках, при ее выражении в рамках иной отрасли права отражается в нескольких нормах. Экономизирующая роль Конституции заключается в том, что при вынесении конкретного правоприменительного решения сложное и многоступенчатое применение отраслевых норм может заменяться применением одной нормы Конституции. Таким образом повышается эффективность правового регулирования и снижаются интеллектуальные затраты, связанные с процессом правовой квалификации.

     3. Патерналистское регулирование  близко к предыдущей форме.  Речь идет о ситуациях, когда  авторитет отраслевого регулирования  усиливается ссылкой на конституционно-правовые нормы. В этом случае применению подлежат норма Конституции + норма акта "Х", конкретизирующая положения конституционной нормы. В дальнейшем, при обжаловании, например, судебного решения, действие нормы акта "Х" не может быть устранено действием нормы акта "Y", который выше по юридической силе, чем акт "Х", но, конечно, обладает меньшей юридической силой, чем Конституция.

     4. Конституционное толкование отраслевой  нормы. В случае если отраслевая норма является нечеткой и возможно несколько вариантов ее применения, правоприменитель может обратиться к Конституции для того, чтобы найти правильный вариант применения отраслевой нормы. В этом случае конституционные положения используются для толкования отраслевой нормы. Ссылка в правоприменительном акте на Конституцию возможна, но не обязательна.

     5. Устраняющее действие Конституции.  В случае если норма права,  содержащаяся в иных источниках, противоречит Конституции, при возникновении конкретной ситуации правоприменитель может применить норму Конституции и тем самым устранить действие специализированной нормы. Данное полномочие правоприменителя вытекает из ч. 1 ст. 15 Конституции РФ.