Публичные слушания

Введение

Не далее чем 20 лет назад  термин «гражданское общество» звучал «странно и старомодно, а в некоторых  обществах воспринимался с цинизмом и враждебностью». Сегодня «гражданское общество стало предметом повышенного  аналитического и политического  внимания по всему миру». Исследования последних лет наводят на мысль  о связи между присутствием организаций  гражданского общества, экономическим  прогрессом и демократичностью управления в разных странах, что делает заботу о состоянии гражданского общества задачей как академической, так  и практической.

Определяя общественные объединения  как форму гражданского участия, мы используем понятийно-теоретический  аппарат концепции гражданского общества. Рассматривая данную концепцию, делаем акцент на процессе выстраивания взаимоотношений общественных объединений  с государственными и бизнес структурами, на стремлении первых участвовать в  принятии управленческих решений.

Актуальность данной курсовой работы объясняется тем, что формирование гражданского общества в нашей стране является частью российского трансформационного процесса. Оно сопровождается не только изменением институциональной структуры общества, но и изменением в образе жизни россиян. В повседневной жизни россиян укрепляются социальные практики гражданского общества.

Объект: модели учета прав и интересов граждан при принятии решений в рамках процедур общественного участия.

В моей курсовой работе я не преследую цель - ответить на вопрос об актуальности концепции гражданского общества для нашей страны сегодня. Цель: поиск адекватных объяснительных моделей интеграции общественных объединений в решение социально-значимых проблем. С другой стороны, актуальной проблемой является то, что административные государственные структуры не могут оценить этот потенциал, потому что зачастую не видят реальных «технологий» его использования в решении социальной проблемы. Особенно это выражено в ситуации, когда проблема обостряется стремительно, сопровождается возникновением моральных паник и спекулированием проблемой.

Глава I. Технология проведения общественных слушаний

1.1 Понятие общественного  участия

Общественное участие - это непрерывный процесс взаимодействия гражданского общества и органов власти, в основе которого лежат переговоры по поводу реализации законных прав, а также интересов граждан и социальных групп в бюджете. [17]

Технология общественного участия - это совокупность последовательно осуществляемых действий и процедур, в результате которых реализуются запланированные усилия по вовлечению граждан в процесс принятия решения. Эффективным общественное участие можно считать тогда, когда озвученные в его ходе общественностью проблемы входят в повестку работы лиц, принимающих решения, а артикулированные потребности определенных социальных групп учитываются при принятии решений. Чем правильнее выбран уровень и форма общественного участия и организовано взаимодействие, тем больший эффект можно получить от общественного участия в процессе решения вопросов.[10, c.17]

Общественное участие  может проходить в различных  формах:

1. Организация отдельных общественных слушаний по проблемам.
2. Создание системы регулярных общественных обсуждений проблем, в т.ч. в форме общественных палат (советов).
3. Участие в открытых депутатских (исполнительной власти) слушаниях.
4. Делегирование представителей в принимающие решения (или проводящие конкурсы, или консультативные) комиссии и советы органов власти (экспертные, "общественные" и т.п., в "рабочие группы", в "общественные помощники", в "советники") и их участие в рассмотрении и решении проблем.
5. Независимый анализ по отдельной проблеме (в т.ч. в форме "общественной экспертизы"), предложенный властям и опубликованный.
6. Отдельные публикации в СМИ по проблемам (в т.ч. "интерактивные дебаты").
7. Кампания в СМИ по проблемам (в т.ч. ведение постоянной рубрики).
8. Предложение властям проектов нормативно-правовых актов, программ и т.п.
9. Письма депутатам и представителям исполнительной власти с обращениями.
10. Сбор подписей под обращениями к депутатам и представителям исполнительной власти по проблемам.
11. Инициирование и использование результатов социологических исследований, выявляющих общественное мнение и интересы избирателей, для влияния на решение проблем властью.
12. Использование общественных приемных, "горячих телефонов".
13. Использование законных прав на выражение мнений, проведение пикетов, митингов, шествий, демонстраций, инициирование и проведение собраний, сходов граждан, издание и распространение информационных материалов, брошюр, газет, листовок, плакатов, социальной рекламы и т.п.
14. Обращение в контрольные и правоохранительные органы.
15. Инициирование и участие в судебных процессах (в т.ч. в качестве общественных представителей).
16. Участие НКО в реализации финансируемого из бюджета заказа (социального заказа, социального гранта).
17. Использование кампаний по выборам и референдумам для косвенного влияния на решение проблем и характер отношений с властью.
18. Вовлечение представителей властей в деятельность общественных организаций, в т.ч. собрания, конференции, семинары, наблюдательные советы и т.п. (в соответствии с законами и т.п. нормами, а также с уставами этих организаций).
19. Содействие повышению квалификации депутатов и представителей исполнительной власти.
20. Разовые коалиционные действия (контакты, обмен информацией, взаимное содействие повышению квалификации и координация действий) различных групп общественности и формирование устойчивых коалиций при воздействии на власть по отдельной проблеме.[8, c. 23]

1.2 Этапы проведения общественных слушаний

Существует несколько  этапов проведения общественных слушаний:

1. Первый этап. Подготовка общественных слушаний

Решением Оргкомитета  утверждается тема слушаний. Оргкомитет привлекает к подготовке партнеров из общественных и иных организаций, органов власти и СМИ, экспертов и иных лиц. Решением Оргкомитета окончательно утверждаются: название слушаний (по согласованной теме); темы основных докладов (разделов слушаний); проект программы; дата, время и место проведения; принципы и формы приглашения участников; план подготовки, обеспечения, проведения и подведения итогов общественных слушаний с указанием источников ресурсов и ответственных; тексты приглашений всем участникам, в т.ч. представителям органов власти и СМИ; анонсирующее сообщение для прессы; по возможности, размещение предварительных материалов в сети Интернет.[15, c.25]

На основе принятых решений  и материалов Оргкомитет готовит  доклады и основные выступления, итоговые материалы, информирует и  приглашает участников, власти и СМИ, готовит помещения, реализует имеющиеся  у него и его партнеров возможности  информировать граждан и их организации  о предстоящих слушаниях.[15, c.25]

Оргкомитет и его партнеры стремятся обеспечить принятие решений  и действия органов власти и их представителей по содействию в подготовке и проведении слушаний (в т.ч. путем  предоставления помещения с высоким  статусом и информировании о предстоящих  слушаниях граждан), а также участии  в них представителей высокого ранга  и готовности к рассмотрению их итогов на предмет учета в решениях и  действиях органов власти.[15, c.26]

Оргкомитет утверждает ведущего и его заместителя, программу  и временной регламент, раздаточные  материалы и проект итогового  документа слушаний.[15, c.26]

2. Второй этап. Проведение общественных слушаний.

Оргкомитет обеспечивает готовность помещения, прием участников, представителей властей и СМИ. Назначенный Оргкомитетом ведущий (а в случае необходимости - его заместитель), поздоровавшись и представившись, открывает и ведет слушания, следит за соблюдением программы, временного регламента и порядком в зале.[15, c.26]

При открытии слушаний ведущие  кратко информирует о теме и названии слушаний, об учредителях, Оргкомитете  и его партнерах по организации  слушаний, о составе участников, программе, временном регламенте и  порядке слушаний. [15, c.26]

Ведущий в соответствии с  программой предоставляет слово  докладчикам, основным выступающим, предварительно записавшимся на выступления в прениях, организует (в рамках выделенного  в программе времени) процедуру  справок, ответов на вопросы по каждому  докладу и, по возможности, каждому  такому выступлению в прениях. [15, c.26]

При наличии времени, ведущий  организует выступления в прениях  без записи в порядке "живой  очереди" (без вопросов, справок  и комментариев к ним).[8, c. 32]

При необходимости ведущий  предоставляет слово для приветствия (вне программы) представителям органов  власти.

По выполнении программы (или истечении отпущенного времени) ведущий прекращает выступления, организует ознакомление с проектом итогового  документа, подготовленного Оргкомитетом, а также иных проектов и проводит по ним голосование. Решение принимается простым большинством голосов присутствующих.[8, c.32]

При закрытии общественных слушаний ведущий кратко напоминает их тему и название, учредителей, Оргкомитет и его партнеров по организации  слушаний, состав участников, а также  произносит необходимые благодарности  участникам и всем оказавшим помощь, провозглашает слушания закрытыми, прощается и просит освободить помещение. [15, c.26]

В случае ведения стенограммы  и решения Оргкомитета о процедуре  ее сверки выступавшими ведущий напоминает, каким образом, где и когда  выступавшие могут ознакомиться со своей стенограммой и внести исправления.[8, c.34]

3. Третий этап. Подведение итогов общественных слушаний.

Итоговый документ общественных слушаний имеет рекомендательный характер и может быть адресован органам  власти территории или ее части, вышестоящим  органам власти, а также организациям, предприятиям и учреждениям, гражданам  и их объединениям. [15, c.26]

При создании редакционной комиссии ею в течение 3 дней либо принимается  текст итогового документа слушаний в целом, либо она ликвидируется, и итоговый документ используется в  том виде, какой был принят на слушаниях. [15, c.26]

Рдакционные комиссии - государственное учреждение, созданное в марте 1859 для рассмотрения проектов освобождения крестьян от крепостной зависимости, составленных губернскими комитетами. Редакционные комиссии состояли из чиновников и членов-экспертов — представителей поместного дворянства; закончили работу в октябре 1860, подготовили проект крестьянской реформы 1861.[6, c. 67]

Сейчас редакционная комиссия является рабочим органом Собрания и избирается на первом заседании  Собрания в составе пяти депутатов  для обеспечения в порядке, установленном  Регламентом заседаний Законодательного Собрания Санкт-Петербурга, работы над  проектами юридических актов  Собрания, принятых за основу с целью  их подготовки для дальнейшего рассмотрения на заседаниях Собрания.[6, c.67]

Статус и порядок деятельности редакционной комиссии Законодательного Собрания Санкт-Петербурга определяется Положением о редакционной комиссии.[6, c.68]

В случае ведения стенограммы и  решения Оргкомитета о процедуре  ее сверки выступавшими, им предоставляется  возможность ознакомиться со стенограммой своего выступления и внести исправления. [15, c.27]

По окончании слушаний подготавливается и утверждается Оргкомитетом и распространяется сообщение для  прессы по итогам проведения слушаний (включая информацию по итоговому  документу), а также соответствующие  сообщения для учредителей, партнеров, участников и всех, приглашавшихся на слушания; органов власти и СМИ. [15, c.27]

Итоговые материалы (включая  стенограмму и приложенные материалы) размещаются в общедоступных  местных библиотеках и, по возможности, в сети Интернет. [15, c.27]

Оргкомитет в течение  недели рассылает или предоставляет  учредителям, партнерам, участникам, органам  власти, СМИ, библиотекам следующие  материалы слушаний: анонсирующее сообщение  для прессы; сведения об учредителях, Оргкомитете и его партнерах; программа и временной регламент; список участников, в т.ч. представителей органов власти и СМИ; итоговый документ (или проект, если не принят "в  целом"); приложенные выступавшими материалы (если прилагали); сообщение  для прессы по итогам проведения слушаний; стенограмму (если велась). [15, c.27]

Оргкомитет, его учредители и партнеры, участники общественных слушаний и заинтересованные лица и  организации применяют все законные меры для учета итогов общественных слушаний в деятельности органов  власти, в т.ч. путем информирования о них, разъяснения их содержания и оснований для их формирования (включая уровень влияния заинтересованных групп, проведенной аналитической  работы). [15, c.27]

Практика проведения общественных слушаний показала, что слушания как  форма вовлечения жителей в обсуждение местных проблем в плане организации  является более сложной задачей, чем круглые столы. Несмотря на малую  стоимость мероприятия в денежном выражении (как правило, средства нужны на подготовку материалов для участников, а помещение могут предоставить органы власти, в крайнем случае, общественные палаты, иные НКО, ВУЗы), слушания требуют от инициаторов значительных организационных и информационных ресурсов.[11]

Немаловажным является практический опыт взаимодействия с органами власти и СМИ; экспертная база, которой располагает  НКО для подготовки к слушаниям. Часто успех слушаний для всех их участников зависит от профессионализма модератора (ведущего). Лишь при условии  полного учета всех перечисленных  факторов удастся сделать слушания по бюджету значимым событием в своем  регионе (городе).[11]

При организации общественных слушаний следует учитывать, что  в большинстве случаев на региональном и местном уровне наблюдается  слабый интерес представителей законодательной  власти и муниципальных советов  к общественным слушаниям. (Депутаты либо плохо представляют себе свою миссию, либо не связывают свое последующее  переизбрание с постоянным отстаиванием интересов избирателей, которое  требует непрерывного диалога с  общественностью, к форме общественного  участия "общественные слушания" относятся скептически в основном потому, что не знакомы с ее предназначением, возможными результатами).[11]

Отсутствие большого интереса к общественным слушаниям со стороны  органов исполнительной власти и  муниципального управления может быть продиктовано тем, что они боятся предстать перед общественностью  своего рода "мальчиками для битья".[11]

Поэтому результативность общественного  участия напрямую зависит от соответствующих  способностей и мотивации двух основных участников процесса - организаций  третьего сектора и органов власти (либо МСУ), они в равной степени  ответственны за установление диалога. Следует также учитывать, что  власть субъективно может быть не заинтересована открывать двери  общественным инициативам в бюджетном  процессе, по нескольким основным причинам:

1. низкая квалификация НКО (мнение общественности по такой специфической теме, требующей высокого уровня компетентности и подготовки, как бюджет, для сотрудников исполнительной власти не является значимым);
2. неконструктивность поведения (некоммерческим организациям привычнее и проще либо критиковать власть за хроническое невнимание к социальным проблемам, не предлагая осмысленных альтернатив политики, либо раз за разом выпрашивать средства на свои идеи и проекты);
3. возможно, пока основная проблема - противодействие власти попыткам НКО поставить политику под контроль общества и подчинить ее интересам жителей.[11]

С другой стороны, причиной пренебрежительного отношения власти к НКО может быть определенная незрелость самих организаций третьего сектора, их неготовность вести содержательный, грамотный диалог с властью по отстаиванию интересов своих  социальных групп.[11]

Негативным следствием такого набора факторов является неверие НКО  в собственные возможности добиться каких-либо результатов через участие  в бюджетном процессе - "нас  все равно не услышат". Такая  установка сковывает активность даже тех организаций, которые по своему потенциалу могли бы действенно включиться в обсуждение вопросов социально-экономического развития своих территорий, и способствует закрытости, непрозрачности процессов  принятия бюджетных решений. Препятствием использования формы "общественные слушания" может стать низкая активность НКО. Мотивация к общественному  участию повышается, когда НКО  видит возможность получения  финансовых средств на свои уставные цели, что осуществимо через муниципальный  грант и/или социальный заказ.

Таким образом, проблемы эффективного общественного участия в бюджетном  процессе могут возникнуть из-за взаимосвязанных  серьезных недостатков в образе мышления и деятельности обоих названных  партнеров: как некоммерческих организаций, так и органов власти. Эти и другие проблемы при организации общественных слушаний еще раз подтверждают актуальность экспертного сопровождения мероприятий, а также концентрации внимания на тщательном методическом обеспечении.[11]

Если в регионе (городе) существующая на сегодняшний день практика общественного участия в бюджетном  процессе еще весьма слабо развита  и представляет собой скорее набор "прецедентных" мероприятий, чем  устойчивые формы взаимодействия общества и власти. Ее следует рассматривать  как первый опыт включения общественности в бюджетную сферу, как предпосылку  для организации общественных слушаний.[9, c. 13]

1.3 Общественные слушания как форма общественного участия

Одной из наиболее структурированных  и формализованных консультативных  форм непосредственного участия  граждан в управлении на территории являются общественные слушания.[3]

Общественные слушания можно  определить как подготовленное и  проведенное в соответствии с  ранее принятым данным Положением собрание граждан, на которое приглашены представители  органов власти и СМИ и на котором  приведены факты и высказаны  мнения по обсуждаемой проблеме и  рассмотрены рекомендации для органов  власти по ее решению.[14]

Цель общественных слушаний - информирование общественности, свободное  обсуждение различных точек зрения на проблему и выработку компромиссных, взаимоприемлемых решений, влияние  на формирование общественного мнения по обсуждаемой проблеме; влияние  на действия граждан и организаций  по обсуждаемой проблеме; влияние  на решения органов власти по обсуждаемой  проблеме.[14]

Общественные слушания предполагают четкую фиксацию темы обсуждений, обязательное распространение предварительной  информации, доступность документированной  информации по обсуждаемой теме, составление  итогового документа, как отражающего  согласие участвующих сторон, так  и фиксирующего разногласия.[15, c.17]

Для подготовки общественных слушаний целесообразно провести специальный  подготовительный тренинговый семинар  для представителей некоммерческих организаций (участников слушаний) и  органов власти. На семинаре могут  рассматриваться основные, теоретические  вопросы общественного участия, концепция прикладного бюджетного анализа, участники смогут смоделировать  некоторые формы общественного  участия, а также непосредственно  подготовиться к предстоящим  слушаниям: определить приоритетные темы, проанализировать проблемы, сформулировать предложения.[15, c.18]

Темой обсуждения на общественных слушаниях могут быть любые проблемы, которые затрагивают права и  интересы граждан и организаций  на территории и решение которых  находится в компетенции органов  власти территории. Вопросы бюджетного процесса могут обсуждаться на любом  его этапе.[17, c.18]

Подготовка и проведение общественных слушаний осуществляется Оргкомитетом в соответствии с действующим  законодательством, настоящим Положением и согласованными учредителями темой  и задачами на основе партнерских  отношений с гражданами, организациями, СМИ и органами власти.[13]

Все обеспечение подготовки и проведения слушаний, осуществляется путем добровольного безвозмездного предоставления Оргкомитету ресурсов гражданами, организациями и органами власти.[13]

К участию в общественных слушаниях приглашаются и информируются  об их итогах все заинтересованные в их соответствующей теме общественные группы, СМИ и представители органов  власти, в компетенцию которых  входит решение обсуждаемых проблем. Итоговая информация предоставляется  всем желающим.[13]

Глава II. Практика применения общественного участия

2.1 Уровни общественного участия

Идея выделения уровней  общественного участия связана  с вопросами: в какой степени  общественность обладает требуемой  квалификацией для вовлечения в  процесс принятия решений? какое  количество средств и времени  имеется на качественную организацию  общественного участия? есть ли желание  участвовать в той или иной форме в принятии решений или  их обсуждении? и т.п. [10, c.78]

Впервые это было проделано  Шерри Арнштейн, кем в 1969 году характеризовалось  гражданское вовлечение в процессы планирования в Соединенных Штатах, а впоследствии было адаптировано к  практическому использованию Дэвидом  Вилцоксом. [5]

Таблица 1

Схема Ш.Арнштейн

Манипулирование и Терапия

Оба уровня описывают имитацию общественного участия при его  реальном отсутствии. Цель такой практики – убедить общественность, что  уже принятое решение было наилучшим  или единственно возможным, тем  самым не потерять и даже получить общественную поддержку. Эта цель достигается  профессиональными средствами “паблик  рилейшнз”. Прозрачности информации в этой процедуре не требуется, поэтому граждане могут получить и недостоверную информацию.[5]

В бюджетном процессе это  можно проиллюстрировать напечатанными  в средствах массовой информации статьями, либо специальных фильмах, передачах для телевидения (часто  это бывает перед выборами) дающих неполную информацию для оценки принятого  бюджета, либо “слишком” профессиональную, избыточную. Например, может демонстрироваться  увеличение общего объема финансирования какой-либо отрасли (здравоохранения, образования и т.д.) по сравнению  с предыдущими годами, особенно в  привязке к деятельности какого-либо политического руководителя. Но не указывается, за счет чего произошло  увеличение, или не показывается статистика по потребностям в данной отрасли  и иных: сколько поликлиник по-прежнему нуждаются в новом оборудовании? насколько увеличатся расходы на оплату жилья при увеличении зарплаты бюджетникам? И т.п.[5]

Информирование

Наиболее важный и обязательный первый шаг к реальному общественному  участию. Предполагает повышение прозрачности информации в области принимаемых  решений. Однако зачастую это “игра  в одни ворота”. Т.е., поскольку нет  канала обратной связи, граждане имеют возможность только “слушать”.[5]

Консультации

Различные опросы мнения, профильные встречи, запрос мнения общественных экспертов. У граждан появляется возможность  “быть услышанными”, но они не обладают гарантиями, что их мнение будет  принято во внимание.[5]

Учет мнения

Арнштейн утверждает, что  и этот уровень, вместе с (3) и (4) относится  к “символическому участию”. Общественность имеет возможность предлагать рекомендации, но все же право принятия окончательного решения остается за представителями власти.[5]

Партнерство

На этом уровне граждане вступают в отношения “партнерства”  с властью, позволяющие им вести  переговоры и добиваться компромисса  с субъектами, принимающими решения. Более того, власть может быть фактически перераспределена между гражданами и властью, когда ответственность  за планирование и принятие решений  принадлежит комитетам, в которые  входят представители общественности. Здесь появляется реальная возможность  влиять на приоритеты политики, а также  контролировать исполнение принятых решений.[5]

Делегирование полномочий

На этом уровне представители  общественности имеют большинство  голосов в принимающих решения  комитетах или всю полноту  полномочий необходимых для принятия решений.[5]

Гражданское управление

Это наивысшая степень  реального общественного участия, она является наиболее труднодостижимой. Граждане обладают полной властью принятия решений (прямая демократия), их исполнения. Практически имеет место в  случае референдумов, либо когда группы граждан напрямую осуществляют полномочия власти, не имея посредников в сборе  средств.

Предпосылками гражданского управления является высокая степень  политической культуры граждан, политических знаний и знаний в области принятия и исполнения принимаемых решений, а также личная мотивация или  желание участвовать в описываемом  процессе. Преодоление указанных  препятствий приближает государство  к возможности реального общественного  участия, а соответственно, к реальному  демократическому управлению.[5]

Дэвид Вилцокс в “Руководстве по эффективному общественному участию” упрощает классификацию Арнштейна и предлагает выделить следующие уровни:

Совершенно сознательно из схемы  удалены уровни “манипуляции” и  “терапии”, так как их использование  не просто политически некорректно, но и может послужить источником социальных конфликтов.

Какой уровень общественного  участия выбрать в каждой конкретной ситуации зависит от множества обстоятельств. И совершенно не обязательно стремиться к высшему.

Рассмотрим более подробно данные уровни, что поможет нам  лучше понять, в каких случаях  следует их использовать.

1. Информирование

Данный уровень в любом  случае является необходимым этапом, предваряющим все последующие, и  вполне может быть достаточным при  некоторых обстоятельствах. Тем  не менее, если люди ожидают большего, чем просто информации по какой-нибудь теме, понятно, что их разочарование  неизбежно.[13]