Пути совершенствования формирования бюджета региона

 Содержание

Введение

В любой стране государственный  бюджет-это ведущее звено финансовой системы. Он объединяет главные доходы и расходы государства. Бюджет есть единство основных финансовых категорий (налогов, государственного кредита, государственных расходов) в их действии, т.е. через бюджет осуществляется постоянная мобилизация ресурсов и их расход.

Бюджет является формой образования и расходования денежных средств для обеспечения  функций органов государственной власти. Сосредоточение финансовых ресурсов в бюджете необходимо для успешной реализации финансовой политики государства.

Совокупность  всех видов бюджетов образует бюджетную  систему государства. В соответствии с Конституцией РФ (ст.71и 132) и Бюджетным кодексом РФ (ст.10) бюджетная система Российской Федерации состоит из трех уровней:

-Федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов;

-Бюджетов субъектов Российской Федерации (региональных бюджетов) и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов;

-Местных бюджетов.

В современных  условиях все в большей степени  региональные органы власти призваны обеспечить комплексное развитие регионов, пропорциональное развитие производственной и непроизводственной сфер на подведомственных территориях. Значительно возрастает их координационная  функция в экономическом и социальном развитии территорий. В связи с этим возрастает роль региональных бюджетов.

Региональные  бюджеты – центральное звено  территориальных бюджетов. Они предназначены для финансового обеспечения задач, возложенных на государственные органы управления субъекта Российской Федерации. Основными задачами региональных бюджетов являются финансирование производственной и социальной инфраструктуры.

Все вышеизложенное и определило актуальность темы работы. Основной целью работы является  изучение механизма формирования региональных бюджетов. Для достижения поставленной цели были сформулированы следующие цели:

• рассмотреть теоретические основы формирования региональных бюджетов;
• рассмотреть современное состояние формирования региональных бюджетов;
• рассмотреть основные направления и пути улучшения формирования региональных бюджетов в РФ.

Предметом исследования является совокупность разработок, посвященных  формированию региональных бюджетов. Объектом исследования являются региональные бюджеты.

Основной метод  исследования – монографический. При  написании работы были использованы работы различных авторов по вопросу  формирования региональных бюджетов, законы и нормативные акты.

1. Региональный бюджет: содержание, функции, источники формирования и направления использования.

1.1 Понятие  и сущность регионального бюджета.

Бюджет субъекта Федерации или региональный бюджет - это форма образования и расходования денежных средств в расчете на финансовый год, предназначенных для исполнения расходных обязательств соответствующего субъекта Федерации. При этом использование органами государственной власти субъектов Федерации иных форм образования и расходования денежных средств для исполнения своих расходных обязательств субъектов не допускается, за исключением случаев, предусмотренных БК РФ (ст. 15) Понятие «бюджет» традиционно рассматривается в нескольких значениях. Бюджет как экономическая категория представляет собой совокупность общественных отношений, возникающих в процессе создания, распределения и использования государственного централизованного фонда денежных средств и местных фондов денежных средств, необходимых Российской Федерации, ее субъектам и местному самоуправлению для выполнения своих задач и функций. По своему материальному содержанию бюджет - это централизованный фонд денежных средств Российской Федерации, ее субъекта или местного самоуправления. Как правовая категория бюджет - это основной финансовый план России, субъектов Федерации или местного самоуправления, роспись доходов и расходов, облеченная в форму закона. Рассмотрим бюджет в двух значениях - как инструмент финансового планирования (с этой точки зрения он представляет собой роспись доходов и расходов конкретного субъекта Федерации) и как документ, имеющий строгую форму и принимаемый в соответствии с четким порядком, предусмотренным нормативными правовыми актами РФ и субъектов Федерации. Кроме того, сам бюджет принимается в форме закона субъекта Федерации.

Поскольку бюджеты  субъектов Федерации входят в  бюджетную систему Российской Федерации, на них распространяются принципы бюджетной  системы. Рассмотрим, как эти принципы реализуются применительно к  бюджетам субъектов Федерации.

Прежде всего, необходимо назвать принцип единства бюджетной системы (ст. 29 БК РФ), означающий единство бюджетного законодательства РФ, принципов организации и функционирования бюджетной системы РФ, форм бюджетной документации и отчетности, бюджетной классификации бюджетной системы РФ, санкций за нарушение бюджетного законодательства РФ, единый порядок установления и исполнения расходных обязательств, формирования доходов и осуществления расходов бюджетов бюджетной системы РФ, ведения бюджетного учета и отчетности бюджетов бюджетной системы РФ и бюджетных учреждений. Кроме того, для построения бюджета субъекта Федерации важны еще несколько принципов, перечисленных в Бюджетном кодексе РФ.

Так, принцип  разграничения доходов и расходов между бюджетами разных уровней (ст. 30) означает закрепление в соответствии с законодательством РФ доходов и расходов за бюджетами бюджетной системы РФ, а также определение полномочий органов государственной власти (органов местного самоуправления) по формированию доходов, установлению и исполнению расходных обязательств. Именно этот принцип должен лежать в основе разграничения предметов ведения, полномочий и финансовых средств. Фактически он призван создать систему, при которой отнесение каких-либо полномочий на региональный уровень должно обязательно сопровождаться определением объема необходимых для реализации этих полномочий расходов и передачей субъектам Федерации необходимых для этого определенных источников дохода. Исходя из характера передаваемых полномочий, передача источника доходов должна носить постоянный или временный характер. В противном случае реализация полномочий будет существенно затруднена или невозможна.

Данный принцип  дополняется еще одним - принципом сбалансированности бюджета, который означает, что объем предусмотренных бюджетом расходов должен соответствовать суммарному объему доходов бюджета и поступлений из источников финансирования его дефицита (ст. 33). Тесно взаимосвязан с перечисленными принцип общего (совокупного) покрытия расходов, предусматривающий, что все расходы бюджета должны покрываться общей суммой доходов бюджета и поступлений из источников финансирования его дефицита (ст. 35).

Следующий принцип  бюджетной системы - принцип равенства бюджетных прав субъектов Федерации (ст. 31.1). Он означает, что определение бюджетных полномочий органов государственной власти субъектов, установление и исполнение расходных обязательств, формирование налоговых и неналоговых доходов их бюджетов, определение объема, форм и порядка предоставления межбюджетных трансфертов осуществляется в соответствии с едиными принципами и требованиями, установленными Бюджетным кодексом. Таким образом, Бюджетный кодекс фактически запретил перераспределение, например, доходов между федеральным бюджетом и бюджетами отдельных субъектов Федерации иным образом, нежели установлено Кодексом, с тем чтобы снизить или, наоборот, увеличить объем поступлений в конкретный региональный бюджет. Это положение усиливается нормой ст. 31.1, закрепляющей, что договоры и соглашения между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации, не соответствующие БК РФ, являются недействительными.

Еще один принцип - полноты отражения доходов и расходов бюджетов (ст. 32) - означает, что все доходы и расходы бюджетов, бюджетов государственных внебюджетных фондов и иные обязательные поступления, определенные налоговым и бюджетным законодательством РФ, подлежат отражению в бюджетах в обязательном порядке и в полном объеме. Все государственные расходы подлежат финансированию за счет бюджетных средств, аккумулированных в бюджетной системе Российской Федерации.

Важным для  бюджетов любого уровня является принцип  эффективности и экономности  использования бюджетных средств, означающий, что при составлении  и исполнении бюджетов уполномоченные органы и получатели бюджетных средств должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств или достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств (ст. 34).

Следует также упомянуть принцип достоверности бюджета. Он обусловливает надежность показателей прогноза социально-экономического развития соответствующей территории и реалистичность расчета доходов и расходов бюджета (ст. 37).

Принцип гласности (ст. 36) означает:

- обязательное опубликование в открытой печати утвержденных бюджетов и отчетов об их исполнении, полноту представления информации о ходе исполнения бюджетов, а также доступность иных сведений по решению законодательных (представительных) органов государственной власти;

- обязательную открытость для общества и средств массовой информации процедур рассмотрения и принятия решений по проектам бюджетов, в том числе по вопросам, вызывающим разногласия либо внутри законодательного (представительного) органа государственной власти, либо между законодательным (представительным) и исполнительным органами государственной власти.

Секретные статьи могут утверждаться только в составе федерального бюджета.

Принцип адресности и целевого характера бюджетных средств (ст. 38) предусматривает, что бюджетные средства выделяются в распоряжение конкретных получателей бюджетных средств с обозначением направления их на финансирование конкретных целей.

Любые действия, приводящие к нарушению адресности предусмотренных  бюджетом средств либо к направлению их на цели, не обозначенные в бюджете при выделении конкретных сумм средств, являются нарушением бюджетного законодательства РФ.

Если рассматривать бюджет во втором значении - как документ, необходимо отметить, что Бюджетный кодекс РФ содержит подробное описание действий по составлению и утверждению бюджетов, отличающееся от порядка принятия обычных законов.

Составлению проектов бюджетов предшествуют разработка прогнозов  социально-экономического развития субъектов  Федерации и отраслей экономики, а также подготовка сводных финансовых балансов, на основании которых органы исполнительной власти субъектов осуществляют разработку проектов бюджетов.

Составление проектов бюджетов - исключительная прерогатива органов исполнительной власти субъектов Федерации, а непосредственное составление проектов бюджетов осуществляют их финансовые органы.

В целях составления проекта  бюджета на очередной финансовый год должны быть подготовлены следующие  документы и материалы:

- прогноз социально-экономического развития на очередной финансовый год;

- основные направления бюджетной и налоговой политики на очередной финансовый год;

- прогноз сводного финансового баланса на очередной финансовый год.

Одновременно с проектом бюджета на очередной финансовый год составляются:

- прогноз консолидированного бюджета на очередной финансовый год;

- адресная инвестиционная программа на очередной финансовый год;

- план развития государственного или муниципального сектора экономики;

- структура государственного или муниципального долга и программа внутренних и внешних заимствований, предусмотренных на очередной финансовый год для покрытия дефицита бюджета;

- оценка потерь бюджета от предоставленных налоговых льгот;

- оценка ожидаемого исполнения бюджета за текущий финансовый год;

- другие документы и материалы.

Прогноз социально-экономического развития разрабатывается на основе данных социально-экономического развития за последний отчетный период, прогноза социально-экономического развития до конца базового года и тенденций  развития экономики и социальной сферы на планируемый финансовый год и предшествует составлению проекта бюджета.

Изменение прогноза социально-экономического развития в  ходе составления и рассмотрения проекта бюджета влечет за собой  изменение основных характеристик  проекта бюджета. Кроме того, для составления проекта бюджета необходим еще один документ, который законодательно не утверждается, - перспективный финансовый план. Он формируется одновременно с проектом бюджета на очередной финансовый год на основе среднесрочного прогноза социально-экономического развития субъекта Федерации и содержит данные о прогнозных возможностях бюджета по мобилизации доходов, привлечению государственных или муниципальных заимствований и финансированию основных расходов бюджета. Кроме того, составляется баланс финансовых ресурсов, который представляет собой баланс всех доходов и расходов субъектов Федерации.

В проекте закона о бюджете должны содержаться  основные характеристики бюджета. К  ним относятся общий объем  доходов бюджета, общий объем  расходов бюджета и дефицит бюджета.

Исходными макроэкономическими  показателями для составления проекта  бюджета являются:

- объем валового внутреннего продукта на очередной финансовый год и темп роста валового внутреннего продукта в очередном финансовом году;

- уровень инфляции (темп роста цен) (декабрь очередного финансового года к декабрю текущего года).

Порядок составления  и утверждения бюджета субъекта Федерации определяется его уставом  и законом. В большинстве субъектов  Федерации порядок принятия бюджетов регулируется специальным законом.

Например, Закон  Тюменской области от 12 октября 2001 г. № 426 «О бюджетном процессе в Тюменской области» устанавливает, что работа по составлению проекта областного бюджета на очередной финансовый год начинается не позднее чем за девять месяцев до начала очередного финансового года. Внесение проекта закона об областном бюджете на рассмотрение Тюменской областной Думы осуществляется Губернатором области в двухнедельный срок после принятия Государственной Думой России проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год во втором чтении. Областная Дума рассматривает проект закона об областном бюджете в трех чтениях.

Иной порядок  принятия бюджета установлен в Ханты-Мансийском автономном округе. Решение о начале работы над составлением проекта бюджета Ханты-Мансийского автономного округа - Югры принимает Губернатор автономного округа не позднее чем за семь месяцев до начала очередного финансового года. До рассмотрения проекта закона автономного округа о его бюджете на очередной финансовый год в первом чтении проводятся депутатские слушания. Проект закона автономного округа о его бюджете на очередной финансовый год рассматривается Думой округа не менее чем в двух чтениях.

В Ямало-Ненецком автономном округе решение о начале работы над составлением проекта окружного бюджета принимает Администрация автономного округа путем издания постановления не позднее чем за восемь месяцев до начала очередного финансового года. Проект закона автономного округа об окружном бюджете на очередной финансовый год вносится в Государственную думу автономного округа губернатором автономного округа не позднее 30 октября текущего года. Государственная Дума автономного округа рассматривает проект закона в трех чтениях.

Итак, бюджет представляет собой роспись доходов и расходов. Соответственно для составления бюджета необходимо определить, какие доходы могут быть получены в рассматриваемом финансовом году, и на какие расходы они могут быть направлены.

1.2 Доходы  регионального бюджета.

Доходы бюджета субъекта Федерации - это денежные средства, поступающие в безвозмездном и безвозвратном порядке в соответствии с законодательством РФ в распоряжение органов государственной власти субъектов Федерации (ст. 6 БК РФ).

В статье 41 БК РФ закрепляет, что доходы бюджетов образуются за счет налоговых и неналоговых видов доходов, а также за счет безвозмездных и безвозвратных перечислений.

К налоговым  доходам бюджетов субъектов Федерации  относятся предусмотренные Налоговым  кодексом РФ (далее - НК РФ) региональные налоги, а также отчисления от федеральных налогов, зачисляемые в региональный бюджет. Налоговые доходы формируют подавляющее большинство доходов бюджетов субъектов Федерации.

Прежде всего, налоговые доходы бюджетов формируются  за счет региональных налогов. К ним относятся (ст. 14 НК РФ):

1) налог на имущество организаций;

2) налог на игорный бизнес;

3) транспортный налог.

Кроме того, в  бюджеты субъектов Федерации  подлежат зачислению налоговые доходы от некоторых федеральных налогов  и сборов и налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами (п. 2 ст. 56 БК РФ).

К неналоговым  доходам бюджетов субъектов Федерации  относятся:

- доходы от использования имущества, находящегося в государственной собственности, после уплаты налогов и сборов, предусмотренных законодательством о налогах и сборах;

- доходы от платных услуг, оказываемых бюджетными учреждениями, находящимися в ведении органов исполнительной власти субъектов Федерации после уплаты налогов и сборов, предусмотренных законодательством о налогах и сборах;

- средства, полученные в результате применения мер гражданско-правовой, административной и уголовной ответственности, в том числе штрафы, конфискации, компенсации, а также средства, полученные в возмещение вреда, причиненного субъектам Федерации, и иные суммы принудительного изъятия;

- иные неналоговые доходы.

К безвозмездным  и безвозвратным относятся перечисления в виде:

- финансовой помощи из бюджетов других уровней в форме дотаций и субсидий;

- субвенций из Федерального фонда компенсаций;

- иных безвозмездных и безвозвратных перечислений между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации;

- безвозмездных и безвозвратных перечислений из бюджетов государственных и (или) территориальных государственных внебюджетных фондов;

- безвозмездных и безвозвратных перечислений от физических лиц и юридических лиц, международных организаций и правительств иностранных государств, в том числе добровольных пожертвований.

Существенную  роль в формировании бюджетов большинства  субъектов Федерации играют межбюджетные трансферты. Дело в том, что система бюджетного федерализма, которая, как презюмируется, существует в России, может нормально работать только при условии наличия финансовых ресурсов у органов власти каждого уровня для осуществления их полномочий. Между тем собственных источников доходов большинству субъектов Федерации недостаточно. Субъектам Федерации предоставляются (ст. 129 БК РФ):

- финансовая помощь, в том числе дотации из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Федерации и иные дотации и субсидии;

- субвенции из Федерального фонда компенсаций;

- иные безвозмездные и безвозвратные перечисления;

- бюджетные кредиты. Межбюджетные трансферты из федерального бюджета (за исключением субвенций из Федерального фонда компенсаций) предоставляются при условии соблюдения органами государственной власти субъектов Федерации бюджетного законодательства РФ и законодательства РФ о налогах и сборах. Они необходимы для выравнивания уровня бюджетной обеспеченности субъектов Федерации и гарантирования минимального уровня исполнения ими своих полномочий. Одна из важнейших задач бюджетной деятельности федеративного государства заключается в установлении баланса финансового соотношения между целым (РФ) и его частями (субъектами Федерации).

Важным фактором стабилизации бюджетов субъектов Федерации является Федеральный фонд финансовой их поддержки, который образуется в составе федерального бюджета в целях выравнивания бюджетной обеспеченности субъектов Федерации и распределяется между ними в соответствии с единой методикой, утверждаемой Правительством РФ.

Объем Федерального фонда финансовой поддержки субъектов  Федерации и распределение дотаций  на очередной финансовый год утверждается при рассмотрении проекта федерального закона о федеральном бюджете  на очередной финансовый год. Например, в 2006 г. Федеральный фонд финансовой поддержки субъектов Федерации на 2006 г. составил 228167037,5 тыс. руб. Дотации из него получали 65 субъектов (приложение А).

Дотации из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов  Федерации предоставляются субъектам, уровень расчетной бюджетной обеспеченности которых не превышает уровня, установленного в качестве критерия выравнивания расчетной бюджетной обеспеченности субъектов Федерации. Уровень расчетной бюджетной обеспеченности субъекта Федерации определяется соотношением между расчетными налоговыми доходами на одного жителя, которые могут быть получены консолидированным бюджетом субъекта Федерации исходя из уровня развития и структуры экономики и (или) налоговой базы (налогового потенциала), и аналогичным показателем в среднем по консолидированным бюджетам субъектов с учетом структуры населения, социально-экономических, географических, климатических и иных объективных факторов и условий, влияющих на стоимость предоставления одного и того же объема бюджетных услуг в расчете на одного жителя. В целях предоставления бюджетам субъектов Федерации субсидий для долевого финансирования инвестиционных программ (проектов) развития общественной инфраструктуры регионального значения, а также для поддержки созданных субъектами фондов муниципального развития в составе федерального бюджета может быть образован Федеральный фонд регионального развития (ст. 132 БК РФ).

Объем Федерального фонда регионального развития и  распределение его средств между  субъектами Федерации (группами субъектов Федерации) утверждаются при рассмотрении проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год. В 2006 г. этот Фонд составил 2 679 280,0 тыс. руб. (ст. 46 Федерального закона «О федеральном бюджете на 2006 год)». Субсидии из него предоставлялись 55 субъектам Федерации (приложение Б).

В целях предоставления бюджетам субъектов Федерации субсидий для долевого финансирования приоритетных социально значимых расходов консолидированных  бюджетов субъектов Федерации в составе федерального бюджета может быть образован Федеральный фонд софинансирования социальных расходов (ст. 132 БК РФ).

В 2006 г. Федеральный фонд софинансирования социальных расходов составил 26 180 423,4 тыс. руб. (ст. 40 Федерального закона «О федеральном бюджете на 2006 год)».

В случаях и  порядке, которые предусмотрены  федеральными законами и принятыми  в соответствии с ними нормативными правовыми актами Правительства РФ, бюджетам субъектов Федерации могут быть предоставлены иные дотации и субсидии из федерального бюджета.

Федеральный фонд компенсаций образуется в составе  федерального бюджета в целях  предоставления субвенций на исполнение расходных обязательств субъектов  Федерации, финансовое обеспечение  которых в соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» осуществляется за счет субвенций из федерального бюджета (ст. 133 БК РФ).

Общий объем  Федерального фонда компенсаций и его распределение по видам расходных обязательств, а также распределение субвенций из Федерального фонда компенсаций между субъектами Федерации утверждаются федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год.

Субвенции из Федерального фонда компенсаций распределяются между всеми субъектами Федерации по единой для соответствующего вида субвенций методике пропорционально численности населения (отдельных групп населения), потребителей соответствующих бюджетных услуг, лиц, имеющих право на получение трансфертов населению, другим показателям с учетом объективных условий, влияющих на стоимость предоставления бюджетных услуг (объем выплат) в субъектах Федерации. В 2006 г. Федеральный фонд компенсаций составил 73 855 605,3 тыс. руб. (ст. 47 Федерального закона «О федеральном бюджете на 2006 год»).

Бюджетам субъектов  Федерации из федерального бюджета  могут предоставляться бюджетные  кредиты на срок до одного года в  объеме, утвержденном федеральным законом  о федеральном бюджете на очередной финансовый год (ст. 134 БК РФ).

Бюджетные кредиты  предоставляются при условии  отсутствия просроченной задолженности  соответствующих органов государственной  власти субъектов Федерации перед  федеральным бюджетом.

Использование бюджетных кредитов, полученных бюджетами субъектов Федерации, для предоставления бюджетных кредитов юридическим лицам не допускается.

Столь короткий срок кредитов вынуждает субъектов  Федерации получать их только на самые  неотложные нужды. В 2006 г. бюджетные кредиты бюджетам субъектов Федерации могли предоставляться из федерального бюджета на срок, не выходящий за пределы 2006 г., на покрытие временных кассовых разрывов, возникающих при исполнении бюджетов субъектов Федерации, и расходов, связанных с ликвидацией последствий стихийных бедствий (ст. 50 Федерального закона «О федеральном бюджете на 2006 год»).

При этом плата  за пользование бюджетными кредитами  на покрытие временных кассовых разрывов, возникающих при исполнении бюджетов субъектов Федерации, взималась в размере одной четвертой ставки рефинансирования Центрального банка РФ, действующей на день заключения соглашения о предоставлении бюджетного кредита, а при покрытии расходов, связанных с ликвидацией последствий стихийных бедствий, - по ставке 0 процентов.

В случае если предоставленные бюджетные кредиты не погашены в установленный срок, остаток непогашенных кредитов, включая проценты, штрафы и пени, погашается за счет дотаций из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Федерации, а также за счет отчислений от федеральных налогов и сборов, налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами (за исключением местных налогов), подлежащих зачислению в бюджет субъекта Федерации.

Дотации из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов  Федерации и бюджетные кредиты из федерального бюджета бюджетам субъектов Федерации, для которых в двух из трех последних отчетных лет доля указанных дотаций в общем объеме собственных доходов превышала 50%, в течение трех финансовых лет начиная с очередного финансового года предоставляются при условии подписания и соблюдения условий соглашений с Министерством финансов РФ о мерах по повышению эффективности использования бюджетных средств и увеличению налоговых и неналоговых доходов бюджета субъекта Федерации.

При несоблюдении органами государственной власти субъектов Федерации условий предоставления межбюджетных трансфертов из федерального бюджета, определенных бюджетным законодательством, Министерство финансов РФ вправе приостановить предоставление межбюджетных трансфертов (за исключением субвенций из Федерального фонда компенсаций) соответствующим субъектам.

1.3 Расходы  региональных бюджетов.