Работа с обращениями граждан
СОДЕРЖАНИЕ
ОПРЕДЕЛЕНИЯ, ОБОЗНАЧЕНИЯ И СОКРАЩЕНИЯ 3
ВВЕДЕНИЕ 5
1 РОЛЬ РАБОТЫ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ОРГАНОВ С ОБРАЩЕНИЯМИ ГРАЖДАН 7
1.1 Понятие, функции и роль обращения граждан 7
1.2 Классификация обращений граждан 15
1.3 Электронное правительство, как новая концепция работы органов власти с обращениями граждан 19
2 РАБОТА С ОБРАЩЕНИЯМИ ГРАЖДАН В СУБЪЕКТАХ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ 26
2.1 Анализ системы по работе с обращениями граждан 26
2.2 Нормативно-правовые основы обращения граждан 31
2.3 Опыт российских регионов в работе с обращениями граждан 34
3 ИНСТИТУТ ОБРАЩЕНИЯ ГРАЖДАН: РОССИЙСКИЙ И МИРОВОЙ ОПЫТ 43
3.1 Зарубежный опыт работы с обращениями граждан 43
3.2 Опыт работы с обращениями граждан в рамках Электронного правительства Республики Казахстан 50
3.3 Проблемы и перспективы развития системы роботы с обращениями граждан в Российской Федерации 56
ЗАКЛЮЧЕНИЕ 68
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ 71
ОПРЕДЕЛЕНИЯ, ОБОЗНАЧЕНИЯ И СОКРАЩЕНИЯ
В выпускной квалификационной работе применены следующие термины с соответствующими определениями, обозначениями и сокращениями.
Актор: действующий субъект; индивид, совершающий действия, направленные на других, например, лидер общественного мнения.
Государственный аппарат: система специальных органов и учреждений, посредством которых осуществляется государственное управление обществом и защита его основных интересов.
Гражданин: лицо, принадлежащее к населению какого-либо государства, пользующееся всеми правами, обеспеченными законами этого государства, и исполняющее все обязанности, установленные законами этого государства; подданный какого-либо государства.
Должностное лицо: лица, постоянно, временно или по специальному полномочию осуществляющие функции представителя власти либо выполняющие организационно-
ИКТ: информационно-коммуникационные технологии.
Институт: элемент социальной структуры, исторической формы организации и регулирования общественной жизни; совокупность учреждений, норм, ценностей, культурных образцов, устойчивых форм поведения.
ОГВ: органы государственной власти.
ОДКО: отделом документооборота, контроля и работы с обращениями граждан .
ОИВ: органы исполнительной власти.
Омбудсмен: это независимое должностное лицо, которое получает жалобы о действиях государственных чиновников, проверяет их и после проверки дает рекомендации, не имеющие силу закона.
Орган власти: это юридически оформленная, организационно обособленная, действующая в установленном государством порядке часть системы органов государственной власти, наделенная государственно-властными полномочиями и необходимыми материальными средствами для осуществления задач и функций, возложенных государством.
Регистрация: запись лиц, фактов или явлений с целью учета, систематизации или придания им законности.
РКФ: регистрационно-контрольная форма.
РФ: Российская Федерация.
СМИ: средства массовой информации.
ФЗ: Федеральный Закон.
ЭЦП: электронно-цифровая подпись.
ВВЕДЕНИЕ
Право граждан на обращения - гарантированная Конституцией РФ возможность граждан обратиться лично либо через своего законного представителя, а также направлять коллективные обращения в государственные органы, органы местного самоуправления и должностным лицам. Граждане имеют право лично, а также через своего законного представителя на предприятии, в учреждении, организации независимо от форм собственности обращаться в государственные органы и органы местного самоуправления, к их руководителям и должностным лицам, депутатам законодательных (представительных) органов и органов местного самоуправления, государственным и муниципальным служащим.
Объектом данного исследования явились конституционно-значимые отношения, складывающиеся между государственными органами власти по поводу обращений в них граждан с учетом обязанности государства признавать, соблюдать и защищать права и свободы личности.
Предмет выпускной квалификационной работы – совокупность конституционно-правовых норм, регулирующих формы взаимодействия государственных органов Российской Федерации по поводу обращений граждан с учетом правозащитной обязанности государства на примере Курской области.
Цели работы - комплексное исследование и выявление конституционно-правовых форм взаимодействия государственных органов России по поводу обращений граждан с учетом их генезиса и современных особенностей проявления.
Исходя из этого, задачи данной работы можно определить как: изучение нормативной документации, устанавливающей порядок работы органов власти с обращениями граждан, в частности исследование процедур регистрации, рассмотрения, ответа на обращения, письменные и устные, оценка результатов деятельности Администраций субъектов Российской Федерации в сфере работы с обращениями граждан, анализ существующих проблем на пути проведения Административной реформы и перспективы внедрения электронного правительства в РФ.
Методологическая основа исследования представлена совокупностью различных научно-теоретических методов, таких как диалектический, анализа и синтеза, а так же системные общенаучные методы.
На основе формально-юридического метода был проанализирован и систематизирован обширный правовой материал и освещено авторское представление о различных аспектах работы государственных органов с обращениями граждан.
В процессе использования социально-правового метода был изучен российский и зарубежный опыт регулирования права граждан на обращение. А статистический метод исследования позволил провести сбор, анализ и обобщение данных по процессу рассмотрения и принятия мер в ответ на поступившие обращения.
Для написания данной работы были использованы различные источники: как печатные, так и электронные ресурсы. Были изучены публикации в региональных СМИ, научные труды, а так же официальные интернет-сайты Администраций регионов Российской Федерации и Республики Казахстан.
1 РОЛЬ РАБОТЫ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ОРГАНОВ С ОБРАЩЕНИЯМИ ГРАЖДАН
1.1 Понятие, функции и роль обращения граждан
В Российской Федерации, как стране с переходной экономикой, на данном этапе развития протекают активные социально-экономические и политические процессы. Становление демократии связано не только с изменениями государственных институтов (прежде всего способов формирования власти), но и с процессами, протекающими за пределами собственно политической системы, в самом обществе. Осмысление именно этих процессов и возможностей граждан влиять через них на политические решения властных акторов (что и есть главная отличительная черта демократии) предстаёт сегодня одной из актуальных задач политической науки.
Обращения граждан в органы государственной власти с развитием государства и его институтов служили важнейшим механизмом «обратной связи», необходимой государству.
Конституция Российской Федерации (ст.32) закрепляет право граждан на участие в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей; в ней предусматриваются различные формы этого участия[3]. В то же время следует отметить, что существуют определенные пробелы в механизме реализации этого права. Многие вопросы нашли свое отражение в действующем российском законодательстве, в соответствии с которым граждане имеют право соотноситься с любыми органами государственной власти, и не только в случаях ущемления их законных прав и интересов.
Проблема доступа граждан к государственным органам является чрезвычайно актуальной и практически значимой. Социальные и экономические преобразования немыслимы без участия граждан в управлении делами государства, без учета их интересов при принятии решений различными органами власти, без обратной связи гражданин - государство.
Вместе с тем обращения - это важное средство реализации и охраны прав личности, укрепления связи органов государственной власти и местного самоуправления с населением. Одной из животрепещущих проблем для граждан остается обеспеченность жильем. Так, в 1999 г. в Правительство РФ по вопросам жилищного фонда и его использования обратилось более 5,5 тыс. граждан.
Обращения граждан являются существенным источником информации, необходимой для принятия решений по вопросам государственного, хозяйственного и социально-культурного строительства. Так, например, при проектировании и строительстве "третьего кольца" в Москве остро встала проблема сохранения исторических и культурных памятников в центральной части города. Граждане своими коллективными обращениями привлекли внимание правительства Москвы к этим проблемам, и органами власти были приняты соответствующие решения, позволившие сохранить историко-культурное наследие, в частности архитектурные памятники ХIV-ХVIII вв.
Российское законодательство выделяет несколько форм взаимодействия органов власти с гражданами: обращение граждан; предложение; заявление; жалоба. В Федеральном Законе РФ №59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» от 2.05.2006 года дается четкое определение всем указанным выше формам взаимодействия. Обращение гражданина - направленные в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу письменные предложение, заявление или жалоба, а также устное обращение гражданина в государственный орган, орган местного самоуправления.
Предложение - рекомендация гражданина по совершенствованию законов и иных нормативных правовых актов, деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, развитию общественных отношений, улучшению социально-экономической и иных сфер деятельности государства и общества. Граждане могут обращаться к любому субъекту права законодательной инициативы, которые определены ч.1 ст.104 Конституции РФ и соответствующими статьями конституций (уставов) субъектов Российской Федерации, с предложениями по совершенствованию законодательства Российской Федерации и ее субъектов. Эти предложения изучаются, обобщаются, рассматриваются соответствующими органами государственной власти и могут учитываться при разработке законопроектов или при составлении планов и программ законопроектных работ[3].
Заявление - просьба гражданина о содействии в реализации его конституционных прав и свобод или конституционных прав и свобод других лиц, либо сообщение о нарушении законов и иных нормативных правовых актов, недостатках в работе государственных органов, органов местного самоуправления и должностных лиц, либо критика деятельности указанных органов и должностных лиц. Органы и должностные лица, принявшие заявление от гражданина, обязаны: рассмотреть заявление по существу безотлагательно, но не позднее 15-дневного срока с момента его регистрации. В случае необходимости проведения специальной проверки и истребования дополнительных материалов срок рассмотрения может быть продлен до двух месяцев; принять обоснованное решение и обеспечить его исполнение; сообщить гражданину, подавшему заявление, о результатах рассмотрения его заявления и принятом по нему решении в течение десяти дней; в случае неудовлетворения требований, изложенных в заявлении, довести до сведения заявителя мотивы отказа, а также указать возможный порядок обжалования принятого по заявлению решения. Отказ в принятии заявления, а также решение, принятое по заявлению гражданина, но не удовлетворяющее его, может быть обжаловано в вышестоящие в порядке подчиненности органы или должностным лицам либо в суд[9].
Жалоба - просьба гражданина о восстановлении или защите его нарушенных прав, свобод или законных интересов либо прав, свобод или законных интересов других лиц. Жалоба подается в те вышестоящие в порядке подчиненности органы и на имя тех должностных лиц, в непосредственном подчинении которых находятся органы и должностные лица, решения, а также неправомерные действия (бездействие) которых обжалуются. Следует отметить, что законодательство четко определяет возможности гражданина, обратившегося с жалобой. Гражданин имеет право:
- лично довести до сведения должностного лица, рассматривающего жалобу, обстоятельства и изложить свои доводы по существу жалобы и нарушенных его прав;
- присутствовать при рассмотрении жалобы и знакомиться с итоговыми материалами по ее проверке;
- представлять дополнительные материалы и сведения или ходатайствовать об их истребовании органом или должностным лицом, рассматривающим жалобу;
- получить в установленные сроки официальный ответ в письменной форме о результатах рассмотрения жалобы;
- при несогласии с принятым решением обжаловать его;
- требовать возмещения морального и материального ущерба в установленном законом порядке;
- пользоваться услугами законного представителя, доверенного лица и адвоката[9].
Наряду с ответственностью органов и должностных лиц в законодательстве об обращениях граждан предусмотрена ответственность самих граждан. Она наступает в тех случаях, когда в обращении гражданина содержатся материалы клеветнического характера, выражения, оскорбляющие честь и достоинство и порочащие деловую репутацию других лиц. Граждане в таких случаях привлекаются в установленном законодательством порядке к административной или уголовной ответственности. Граждане, которые систематически предъявляют заведомо необоснованные требования, которые влекут значительные материальные затраты на рассмотрение и проверку их обращений, могут быть привлечены к ответственности в судебном порядке, с компенсацией понесенных затрат за их счет.
В обязанность органов и должностных лиц в порядке подчиненности входят учет, анализ и обобщение вопросов, содержащихся в обращениях граждан, проверка состояния дел по рассмотрению обращений и устранению причин и условий, порождающих нарушения прав, свобод и законных интересов граждан.
Предусмотрены систематические отчеты о работе по рассмотрению обращений граждан перед соответствующими органами законодательной или исполнительной власти или перед вышестоящими органами и должностными лицами в порядке подчиненности. Органы прокуратуры осуществляют надзор за исполнением законодательства об обращениях граждан и принимают необходимые меры по восстановлению нарушенных прав и защите законных интересов граждан, привлекают нарушителей к ответственности[14].
Рассмотренные вопросы правового регулирования отношений граждан и органов государственной власти, местного самоуправления и их должностных лиц в процессе реализации конституционной нормы об участии граждан в управлении делами государства, в форме обращений, позволяют сделать вывод, что обращения граждан являются юридически значимыми действиями, порождающими обязанности органов и должностных лиц. Вместе с тем они являются юридическими гарантиями (условиями и средствами), обеспечивающими фактическую реализацию и охрану прав граждан в отношениях с государственными и муниципальными структурами и их должностными лицами.
В системе государственного и муниципального управления весьма велика роль обращений граждан, а комплекс функций, осуществляемых данным институтом незаменим. Очевидным является тот факт, что при отсутствии данного института государственному аппарату было бы несколько труднее собирать информацию о проблемах населения, и труднее следить за изменениями ситуации и оперативно на них реагировать. Государственный аппарат рассматривает институт обращения граждан как важное средство реализации их права, закрепленного в конституции, вскрывать недостатки его функционирования, а так же отдельных организаций, и вносить предложения по улучшению работы и восстановления нарушенных прав и свобод.
В современном демократическом государстве обращения граждан приобретают дополнительную функцию помимо инструмента правозащиты – функцию реализации права граждан на участи в управлении делами государства. Исходя из этого возможно выделить три функции, которые выполняет институт обращения граждан:
1) правозащитная – обращения как юридический институт являются одним из средств защиты прав граждан, т.е. они позволяют предупредить правонарушения или устранить его последствия в виде нарушенного права;
2) информационная – обращения являются одним из наиболее ценных источников информации для государственного аппарата о проблемах граждан;
3) коммуникационная – обращения граждан являются средством коммуникации, своего рода каналом воздействия, с помощью которого осуществляется влияние на органы государственной власти, дающее возможность так или иначе влиять на властные решения.
Очевидно, что основной функцией обращения граждан в органы государственной власти является правозащитная функция. Однако значительное число обращений либо вообще не рассматривается, либо рассмотрение их затягивается, а гражданин, направивший обращение вынужден в течении для тельного времени ожидать решения, или же направлять в органы власти повторные обращения на ту же тему, новыми жалобами на волокиту и нарушение сроков рассмотрения. Следовательно, критериями качества реализации правозащитной функции может служить доля рассмотренных обращений, т.е. отношение суммы удовлетворенных и обоснованно отклоненных обращений к общему количеству обращений, поступивших в орган государственной власти[14].
Информационная функция не имеет большого значения с точки зрения интересов отдельных граждан, так как они прежде всего стремятся получить помощь в решении своих проблем. Но с точки зрения государственного управления данная функция очень важна и значима, потому что обращения направляют прежде всего те граждане, которых коснулись те или иные проблемы, притом решить их самостоятельно решить их не могут. В аналитической работе с обращениями более всего должна быть заинтересована сама власть. Такая работа имеет три основные формы: составление месячных, квартальных и годовых отчетов; составление тематических отчетов и составление территориальных отчетов.
Месячные, квартальные и годовые отчеты – самая распространенная форма обобщения обращений граждан. В них указываются общее количество обращений, количество обращений по тематическим разделам, распределение их по компетенции, количество обращений из отдельных регионов, иногда количество обращений от отдельных социальных групп.
Тематические отчеты содержат информацию о количестве обращений на определенную тему, за определенный период, их тональности, социальной принадлежности авторов.
Территориальные отчеты включают в себя общую информацию по количеству и тематике обращений, поступивших из определенного региона за какой-либо период.
Коммуникационная функция иногда приравнивают к информационной, но данный подход не совсем правилен. Информационная подразумевает, что институт обращения граждан используется государственным аппаратом для получения необходимой ему информации. А коммуникационная – что власть получает ту информацию, которую граждане стремятся до нее довести.
Коммуникационная функция обращений граждан есть такое явление, в котором две разные сферы реальности, две противоположные логики – логика частного и логика публичного – встречаются, образно говоря, «лицом к лицу».[13] Принципиальное различие этих логик предполагает крайне высокую степень сложности и напряженности коммуникации между ними.
Зачастую значение коммуникационной функции теряется на фоне тех грандиозных проблем, с которыми приходится сталкиваться государству, учитывая, что большинство граждан заинтересованы в том, чтобы решались их личные конкретные проблемы более быстро и эффективно, а способ решения их редко волнует. Это прекрасно иллюстрирует отрывок из работы В.В. Малькова, в которой он цитировал главу Азербайджанской ССР М. Мамедова: « Законы нашей страны проникнуты заботой о человеке, приняты во имя его счастья и для его блага. И, казалось бы, на что людям жаловаться, если законы защищают их интересы? Но жалобы есть, вот лежат стопкой на столе. И появляются, по моему глубокому убеждению, лишь потому, что кто-то где-то безответственно относится к своим обязанностям»[14].
Коммуникационная функция обращения предполагает возможность граждан сомневаться в эффективности работы не отдельных лиц, а системы в целом, воздействовать на изменения законодательства и политический курс. Единственно, необходимо осуществить законодательное закрепление таких форм и процедур.
1.2 Классификация обращений граждан
Строгой и единой классификации на сегодняшний день не существует. В литературе выделяется различное число разновидностей обращений и классификация происходит по различным признакам, собственно как и в существующих нормативно-правовых актах.
С позиции нормативно-правового регулирования в зависимости от требуемой процедуры, которая применяется при рассмотрении обращения выделяют жалобу, предложение и заявление, об этих видах подробно говорилось в параграфе 1 данной главы.
Так же одной из основных классификаций обращений считается классификация по форме и по содержанию. По первой обращения граждан классифицируются в зависимости от формы подачи на устные и письменные.
Правильная организация работы с устными обращениями граждан может быть весьма эффективной: по несложному вопросу гражданину гораздо проще обратиться в устной форме, нежели направлять обращения в письменной форме, т.о. применение устной формы способствует значительному сокращению сроков их рассмотрения, а так же устраняет бумажную волокиту. Устные обращения могут подразделяться на личные и телефонные, особой формой можно признать обращения, поданные в ходе телемостов высших руководителей государства и граждан.
Классификация обращений граждан по содержанию значительно сложнее, чем по форме. Помимо жалоб, заявлений и предложений так же могут выделять и другие форма обращений в зависимости от содержания, если они требуют применения специальной процедуры при их рассмотрении, однако три выше перечисленные формы являются наиболее распространенными.
Одной из иных форм является ходатайство. В Указе о нём не сказано ни слова, но проект ФЗ "Об обращениях граждан" упоминает о нём как об одной из форм обращений. Там ходатайство определяется как “обращение гражданина с просьбой о признании определённого статуса, прав и свобод, изложенное в письменной форме, в случаях, которые прямо установлены законодательством Российской Федерации”. Например, ходатайством является просьба гражданина о признании его участником войны, что автоматически даст ему право на пользование определёнными льготами. Поэтому, на первый взгляд, ходатайство не вполне может быть вписано в рамки “правозащитного” подхода, т.к. гражданин, подавая ходатайство не пытается защитить неотъемлемые права или устранить препятствия к их реализации, а просит соответствующий государственный орган о предоставлении ему специальных, т.е. “октроированных”, дарованных прав.
Ещё одна форма обращений граждан - письма-сигналы (хотя слово “письмо” здесь скорее дань традиции, т.к. они могут подаваться и в устной форме). В нормативных актах, и в проекте ФЗ "Об обращениях граждан" о них ничего не говорится. По своей сути они направлены не на защиту прав гражданина, не на реализацию права, а на уведомление властей о каком-либо нарушении закона (или подзаконного акта) - совершённом или могущем совершиться, об ущемлении прав других граждан, не имеющих прямого отношения к заявителю. Разновидностью сигнальных обращений являются это сообщения о преступлениях, как готовящихся так и уже совершённых (сигнальные обращения могут сообщать о нарушениях всех видов, в т.ч. не являющихся преступлениями и вообще прямыми нарушениями закона). В принципе сообщения о совершённых или готовящихся преступлениях вполне укладываются в рамки рассмотренных выше форм обращений граждан и имеют специфику в процедуре рассмотрения лишь в рамках уголовного и уголовно-процессуального законодательства, но детальное рассмотрение этой процедуры увело бы нас слишком далеко в сторону.
Ходатайство, как требование о признании права, предоставленного законом не связано ни с устранением нарушения, ни с ответственностью. Оно также требует особой процедуры, где особое место занимает проверка сведений, представленных заявителем в доказательство того, что он действительно обладает специальным правом. При рассмотрении любого обращения необходимо удостовериться в правильности содержащейся в нём информации, однако при рассмотрении ходатайства это необходимо сделать в первую очередь. В сущности всё рассмотрение ходатайства сводится к проверке, так как специальное право уже предоставлено заявителю законом и задача органа, получившего ходатайства, выяснит, действительно ли заявитель относится к категории граждан, этим правом обладающих. Если представленные заявителем сведения окажутся верными, отказать в удовлетворении ходатайства уже нельзя. Таким образом, проверка сведений определяет положительное решение по ходатайству.
Так же одной из разновидностей обращений граждан являются коллективные обращения. По форме коллективные обращения, очевидно, могут быть только письменными. Достаточно сложно представить, что одно общее обращение может быть подано устно. Возможно представить, что на личный приём к должностному лицу придёт группа граждан с некоей общей проблемой, и такое обращение можно признать коллективным и устным, но, насколько известно автору, такие приёмы в федеральных органах исполнительной власти не практикуются (хотя в органах местного самоуправления допускается). По содержанию коллективные обращения также могут быть практически таких же видов, как и индивидуальные. Существует мнение, что ходатайства не могут быть коллективными, но оно представляется не вполне справедливым. Вполне допустимо, чтобы группа граждан, обладающих одним и тем же специальным правом и на одних и тех же основаниях, подали общее ходатайство о признании за ними этого права. Нет никаких оснований для того, чтобы законодательно ограничивать такую возможность. Так что все перечисленные выше виды обращений по содержанию могут быть как индивидуальными, так и коллективными. Особой процедуры рассмотрения такие коллективные обращения не требуют.
Одной из разновидностей коллективных обращений являются петиции. Они давно уже регламентированы в зарубежном законодательстве как важная форма выражения общественного мнения, постановки перед органами государственной власти, местными органами значимых экономических, политических и социальных проблем развития общества, страны в целом, отдельных ее регионов, охраны прав и свобод личности.
В Конституции РФ нет термина «петиция», он заменен общим понятием “коллективное обращение”. Здесь существенно отметить, что коллективные обращения по содержанию существуют в тех же формах, что и обращения индивидуальные. Петиция же по сути является предложением, направленным на изменение законодательства (иногда подзаконных актов). Цель петиции состоит в реализации так называемой народной нормотворческой инициативы, которая, хотя и не закреплена прямо в Конституции и законодательстве РФ, имеет полное право на существование, как это следует из смысла пп. 1 и 2 ст.3, и п.1 ст.32 Конституции РФ[3]. К тому же имеется обширный положительный опыт зарубежных стран, в которых давно и активно применяется народная нормотворческая инициатива. Так, впервые эта форма волеизъявления граждан получила признание в Швейцарии. Согласно ст. 121 действующей Конституции Швейцарии «народная инициатива состоит в требовании, предъявленном 100000 швейцарских граждан, имеющих право голоса, о включении, отмене или изменении определённых статей действующей Конституции».
