Совершенствование расчетов за жилищные и коммунальные услуги в РФ и за рубежом в 2006-2008 гг. (на примере СПБ, ЛО и 2-3 европейских  стран)

Оглавление 

Введение

     Первое  десятилетие ХХI века, как для  России, так и для государств мирового рыночного сообщества явилось периодом осуществления комплексных мероприятий, направленных на повышение эффективности экономического развития и уровня конкурентоспособности субъектов хозяйствования. В этой связи, не вызывает сомнения необходимость вовлечения частных форм предпринимательства для дальнейшего формирования конкурентно-рыночной среды в жилищно-коммунальном хозяйстве (далее - ЖКХ) России, которое остается одной из самых проблемных сфер отечественной экономики. При этом современные проблемы ЖКХ опосредованы деформацией в советский период того организационно-экономического механизма, который в дореволюционное время кратко, но емко назывался "жилищным делом". Отправным пунктом данной деформации явился процесс формирования единой государственной собственности на основе вытеснения и последующей ликвидации частных форм и способов присвоения, с формированием изначально дотационного способа оказания жилищно-коммунальных услуг (далее - ЖКУ) населению.

     Сегодня становится очевидным, что жилищно-коммунальная сфера в большинстве регионов Российской Федерации не сможет успешно развиваться и предоставлять качественные услуги населению без кардинальной трансформации имеющихся подходов, без формирования доктрины, основанной на продуманном, но не огульном разгосударствлении данной отрасли российской экономики в целях совершенствования в ней конкурентно-рыночной среды. Лишь изменения, направленные на формирование приоритета частной собственности (либо государственно-частного партнерства, в зависимости вида коммунальных услуг), смогут обеспечить безубыточное функционирование путем снижения затрат на производство ЖКУ для повышения их качества и обеспечения адресной поддержки малоимущих слоев населения России.

     В этой связи особую важность приобретает  опыт разгосударствления и децентрализации коммунальной экономики за рубежом для учета возможности использования тех или иных его направлений в рамках отечественного ЖКХ, а также учета проблем, возникающих в процессе реструктуризации коммунальной сферы.

     Цель  курсовой работы состоит в исследовании современных подходов к оплате услуг ЖКХ.

     Реализация  поставленной цели предполагает последовательное решение следующих взаимосвязанных задач:

• раскрыть содержание понятий  "жилищно-коммунальное хозяйство", "жилищно-коммунальная услуга";
• провести анализ расчетов за услуги ЖКХ в Санкт-Петербурге и Ленинградской области;
• на основе анализ практики расчетов за ЖКУ в зарубежных странах разработать направления совершенствования практики расчетов за ЖКУ в России.

     Объектом  исследования в курсовой работе является жилищно-коммунальный сектор экономики.

     Предметом исследования является тарифная политика в ЖКХ.

     В процессе проведения исследования были использованы: законы PФ, указы Президента PФ, данные официальной статистики (Роскомстата); методические и инструктивные документы федерального и отраслевого уровней, аналитические материалы "Института экономики города", "Центра реформы ЖКХ при правительстве Санкт-Петербурга", материалы СМИ.

Глава 1. Теоретические  основы функционирования жилищно-коммунального  хозяйства

1.1. Понятие ЖКХ

     Содержательной  стороной проблемы исследования является то, что в настоящее время в нормативно-правовых документах нет единого определения категории "жилищно-коммунальное хозяйство".

     Начнем  с определения понятия "жилищно-коммунальное хозяйство", которое при всей очевидности своего существования не имеет единого значения ни в научной литературе, ни в законодательных и нормативных актах Российской Федерации. Единства нет ни на общенациональном, ни на региональном уровнях, не говоря о муниципальных.

     Существуют  как минимум два подхода к  определению понятия "жилищно-коммунальный". Первый основан на понимании терминов "жилищный" как относящийся к жилищному фонду, и "коммунальный" – как связанный с инженерными системами или сетями, т. е. водо-, тепло-, газо-, электрокоммуникациями. Второй подход базируется на понимании более широкого термина "жилищно-коммунальный", и связан со средой обитания, т. е. сферой жизнедеятельности отдельных индивидуумов и социума – территориального сообщества людей, относящихся к одной коммуне (территориальной общине в первоначальном и общепринятом значении этого слова).

     При первом значении управление жилищно-коммунальным хозяйством понимается как управление жилищным фондом и прилегающей к  нему или обеспечивающей его инженерно-коммуникационной инфраструктурой. Во втором случае управление ЖКХ принимает значение управления всем комплексом народного хозяйства территории, связанного с проживанием социально-культурного сообщества на конкретной территории. Этот комплекс включает не только жилищный фонд с прилегающей к нему инженерной инфраструктурой, но и весь комплекс околожилищных структур с их технической, правовой, социальной, экономической, культурной, экологической и иными составляющими по месту проживания человека и социума.

     Понятие "коммунальное" в целях унификации следует рассматривать как относящееся к городскому или муниципальному хозяйству (социально-экономическому комплексу территории). Жилищно-коммунальное хозяйство – это отрасль общественного сектора экономики, часть национальной экономики или народного хозяйства страны. Жилищно-коммунальное хозяйство на территории муниципального образования – это часть муниципальной экономики, причем самая значительная. С жилищно-коммунальным хозяйством связано от 60 до 90% всех муниципальных проблем.

     Жилищно-коммунальное хозяйство –особая сфера региональной экономики, в которой осуществляется производство, распределение и потребление жилищно-коммунальных товаров и услуг, относящихся к сфере личного и общественного потребления в условиях ограниченности ресурсов. Это сложный многоотраслевой или межотраслевой комплекс общественного сектора экономики, находящийся в сфере государственного регулирования и территориального управления.

     Ключевые  понятия:

• жилищное – принадлежащее к жилью, т. е. к объектам и местам проживания людей;
• коммунальное – относящееся к коммуне или к общине, имеющий общественный или социальный характер;
• хозяйство – весь комплекс имущественных, правовых, управленческих и иных объектов, субъектов и отношений.

     Жилищно-коммунальное хозяйство включает следующие элементы:

• земельные участки, на которых располагаются жилищный фонд и другие материальные объекты ЖКХ;
• жилищный фонд, т. е. многоквартирные и индивидуальные жилые дома;
• жилищные коммуникации, т. е. инженерную инфраструктуру, сети электро-, водо-, тепло-, газоснабжения и др.;
• объекты озеленения и благоустройства на территории жилищного фонда;
• объекты социально-культурного, торгового, бытового, спортивного и другого назначения, находящиеся в жилой зоне;
• внутриквартальные дороги, автостоянки, гаражи и другие элементы транспортного сообщения в жилой зоне;
• предприятия по производству строительных и иных материалов для жилищного фонда;
• строительные предприятия и организации;
• предприятия по производству средств транспорта, механизмов, специального и иного оборудования для жилищного фонда и др.;
• предприятия и организации по производству тепловой и электрической энергии, воды и т. д.;
• торговые и снабжающие организации;
• финансовые учреждения;
• средства и организации информационного обеспечения;
• научные и научно-исследовательские организации;
• образовательные организации;
• правоохранительные органы;
• контрольные и надзорные органы и организации;
• законодательные и исполнительные органы государственной власти, территориального управления и местного самоуправления;
• предприятия и организации непромышленного характера вспомогательного и обеспечивающего назначения;
• менеджерские или управляющие компании.

     Таким образом, состав жилищно-коммунального  хозяйства достаточно широк, в него входят и жилищный сектор, и промышленные объекты, и виды деятельности, относящиеся не только к жилью. Так, водоснабжение и водоотведение, электро-, тепло- и газоснабжение обслуживают жилье, промышленные объекты, социальные учреждения. Кроме того, жилищная сфера в отличие от жилищно-коммунального комплекса включает в себя и жилищное строительство.¹ В работе под термином "жилищно-коммунальное хозяйство" автором понимается система организационно и экономически взаимосвязанных видов деятельности в сфере производства и предоставления продукции промышленного характера, направленных на обеспечение устойчивого функционирования и развития региона, и ориентированных на надежное и качественное обеспечение населения жилищно-коммунальной услугой. Именно это является приоритетным направлением в позиционировании жилищно-коммунального хозяйства в системе развития современной экономики. Жилищно-коммунальное хозяйство выступает одной из основных отраслей народно-хозяйственного комплекса и муниципального хозяйства, охватывающей многоотраслевую производственно-техническую систему.

     ЖКХ относится к сфере жизнеобеспечения и имеет огромную общественную значимость.² В силу своей социальной значимости, а также наличия особенностей организации производства и реализации продукции, ЖКХ является объектом прямого государственного регулирования в большинстве стран мира. Однако существующая в настоящее время система государственного регулирования жилищно-коммунального комплекса России не позволяет обеспечить баланс интересов общества и предприятий, оказывающих жилищно-коммунальные услуги, положительно повлиять на создание условий макро- и микроэкономической стабильности.

     В решении данного комплекса проблем  важнейшее значение имеет понимание  природы государственного регулирования  как контрактной по своей сущности. Вообще, теория контрактов была разработана для рыночного сектора, состоящего из сделок (или трансакций) по покупкам и продажам, где договорное право и его производные составляют основу легальных отношений участников трансакций. Но понятие контракта широко используется и в политологии, и в философии государственного управления. Одним из главных направлений исторической политической теории была школа общественного договора, господствовавшая до Канта свыше двухсот лет. Ее представители рассматривали конституцию как общественный договор, а выборы — как договор между политиком и избирателями. Несомненно, теория контрактов очень плодотворна и может быть использована очень широко, в том числе и для анализа проблем российского ЖКХ.

     Большое количество коммунальных услуг производится в условиях естественной монополии, типичный пример которой — производство услуг водоснабжения и водоотведения.³ Монополия здесь оказывается локальной, т.е. потребители услуг водоснабжения и водоотведения "привязаны" к предприятию, водопроводные сети которого расположены на определенной ограниченной территории. Предприятие-монополист в условиях свободного ценообразования может назначить потребителям такую цену, которую они в состоянии платить, т.е. максимальная цена, которую выгодно назначать монополисту, ограничена только платежеспособным спросом потребителей. Жизненная необходимость в таком благе, как вода, низкие возможности использования других ее источников помимо городских водопроводных сетей, относительная стабильность потребления вне зависимости от стоимости позволяют предположить, что свободная цена монополиста будет очень высокой. Следовательно, государство должно взять на себя функции регулирования производства коммунальных услуг, в том числе услуг водоснабжения и водоотведения.

     При этом регулирование выступает формой общественного договора по поводу производства и потребления жилищно-коммунальных услуг. Посредством регулирующего  контракта государство реализует  общественный интерес: избыточная прибыль, которая может   быть   получена   предприятиями   в силу естественных условий организации производства и распределения продукции, должна поступать потребителям в форме дохода от снижения цен; группы потребителей, которым данная продукция или услуги могут оказаться недоступными в силу экономических условий их предоставления, получают доступ к данным благам. А фирмы, в соответствии с регулирующим контрактом, получают гарантию соблюдения "правил игры" заинтересованными участниками данных рынков, доступ к специфическим ресурсам или монопольное право на некоторый вид деятельности, а главное — полную или частичную защиту от возможных конкурентов.

     В порядке убывания государственного вмешательства в деятельность предприятий-монополистов можно выделить государственную компанию с управляющим — государственным служащим, государственную компанию с частным управляющим и частную регулируемую компанию. Этим трем формам соответствуют три формы контрактов: операционные (performance), управленческие (managerial) и регулирующие (regulatory). При этом государство может использовать или обширный набор краткосрочных контрактов, или ряд долгосрочных контрактов для того, чтобы обеспечить предоставление необходимых товаров и услуг. Обычно регулирующие контракты принимают форму долгосрочных соглашений, охватывая условия входа на рынок (например, лицензирование деятельности), количество и качество услуг, а также тарифы на услуги. Эффективность регулирования, понимаемая как достижение баланса интересов всех сторон регулирующего контракта, зависит от полноты и совершенства формальных и неформальных соглашений, а также от их временного аспекта.

1.2. Жилищно-коммунальная  услуга как результат  деятельности ЖКХ

     Результат деятельности ЖКХ – жилищно-коммунальная услуга. Жилищно-коммунальная услуга, как экономическая категория, выражает отношение между людьми по поводу производства, распределения и потребления специфических (в форме услуг) благ, относящихся к сфере личного потребления.⁴ Это полный цикл работ обеспечивающий конечный результат - реализация услуги непосредственно потребителю - включающий техническое обслуживание инженерных систем, конструктивных элементов и ремонт жилых зданий, в том числе выполнение заявок на неотложно-аварийные работы, независимо от того выполняются все работы по производству и реализации услуг одним предприятием или отдельные работы поручаются генеральным подрядчиком другим предприятиям и частным фирмам.

     ЖКУ как экономическое благо с  точки зрения исключаемости и  конкурентности в потреблении можно  охарактеризовать следующим образом. Теоретически ЖКУ является в значительной степени исключаемой, т.е. осуществляется в режиме условного доступа — при условии оплаты и выполнения соответствующих требований. В то же время практически порой трудно обеспечить исключаемость в сфере предоставления большинства коммунальных услуг. Издержки обеспечения исключительного доступа к таким благам, как, например, водоснабжение и водоотведение, теплоснабжение и вывоз мусора в многоквартирных домах, оказываются выше, чем убытки в случае неоплаты отдельными потребителями данных услуг. Поэтому ЖКУ можно отнести к условно исключаемым услугам.

     Конкурентность  предполагает уменьшение количества товаров  и услуг, доступных одному потребителю, в результате увеличения потребления  этого товара или услуги другим индивидом или же общего увеличения количества потребителей. Большая часть ЖКУ являются относительно конкурентными, т.е. до определенных пределов объем потребления блага одного не влияет на условия доступности к данному благу других. Однако при значительных увеличениях объемов потребления возникает перегрузка мощностей, обеспечивающих производство данных благ, и благо оказывается конкурентным. Поэтому назовем данные услуги условно неконкурентными.

     Кроме того, производство и потребление  данных благ связано с большими положительными внешними эффектами, обеспечивая повышение качества рабочей силы, комфортность для жизни и бизнеса конкретных муниципальных образований, имеющих развитую коммунальную инфраструктуру, инвестиционную привлекательность регионов, и, наконец, обеспечивая социальную стабильность и политические дивиденды тем или иным заинтересованным группам.

     Если  благо исключаемо и конкурентно, то оно относится к категории  частных благ, эффективным механизмом предоставления которых является рынок. Если благо конкурентно, но неисключаемо, то такой товар или услуга используются в режиме свободного доступа. Чрезмерное потребление данного блага приводит к истощению его источников. В случае неконкурентности в потреблении, но при наличии исключаемости товар или услуга оказываются клубным (групповым) благом. Если соблюдаются условия и неисключаемости, и неконкурентности, то товар или услуга относится к категории чистых общественных благ.

     В силу обозначенных характеристик ЖКУ  нельзя отнести ни к чистым частным, ни к чистым общественным благам. Условная исключаемость и условная неконкурентность, значительный положительный внешний эффект позволяют охарактеризовать ЖКУ как социально значимое клубное благо.

     Особенности данного блага предполагают участие  в договоре по его предоставлению как минимум четырех заинтересованных сторон — производителей, потребителей, органов федеральной и местной государственной власти.

     Основными характеристиками ЖКУ как экономического блага являются ее качество, цена, набор, стандарт с точки зрения набора и качества и объем предоставляемых услуг. Центральным элементом в этом ряду является цена, так как все остальные элементы прямо или косвенно зависимы от ее уровня. И действительно, именно цена или тариф на ЖКУ всегда оказывается главным предметом переговорного процесса при заключении соглашения.

     Теоретически  целью государственного регулирования  естественных монополий в жилищно-коммунальном комплексе является установление таких  тарифов, которые обеспечивают производство необходимого количества услуг приемлемого качества при оптимальном распределении ресурсов, направленных на их производство. Однако практически главная цель регулирования состоит в том, чтобы позволить предприятиям-монополистам иметь доход, достаточный для компенсации полных затрат на производство и реализацию их продукции и услуг и получения "справедливой" прибыли. Другими словами, главная цель состоит в том, чтобы соблюдать разумный баланс между интересами потребителей, которые не должны быть нарушены монополистической эксплуатацией, и интересами компаний, действующих в данных отраслях, которые не должны быть обмануты регулирующими органами.

     Таким образом, регулируемые тарифы (цены) на продукцию (работы, услуги) предприятий  жилищно-коммунального комплекса  одновременно выступают в нескольких ипостасях:

• с точки зрения производителя жилищно-коммунальных услуг, цена — инструмент, с помощью которого покрываются расходы предприятия и обеспечивается прибыль;
• с точки зрения покупателя, цена — способ расчета за продукцию и услуги, расходы потребителя по приобретению ЖКУ;
• с точки зрения органов федеральной государственной власти, цена ЖКУ - инструмент обеспечения социальной стабильности, повышения технико-экономической эффективности предприятий отрасли;
• с точки зрения органов местной государственной власти, цена ЖКУ — инструмент реализации политических  интересов  отдельных групп, оптимизации бюджетных отношений.

     При этом уровень регулируемой цены (тарифа) оказывается результатом многостороннего  договора, каждая из сторон которого имеет  собственные интересы.

     Подводя промежуточный итог, стоит отметить, что под жилищно-коммунальной услугой  автор понимает работы промышленного  характера и действия, осуществляемые работниками жилищно-коммунальных организаций для удовлетворения потребностей населения в продукции промышленного характера соответствующего качества.

     Развитие  материального производства, а также  разделение труда в сфере жилищно-коммунальных услуг привели к разнообразию их видов, которые можно классифицировать по ряду признаков. В связи с этим автор считает необходимым дать структурную характеристику жилищно-коммунальной услуги.

     Таблица 1

Классификация жилищно-коммунальных услуг

     Перечень работ, включаемых в состав жилищно-коммунальных услуг по техническому обслуживанию, текущему ремонту зданий и производимых за счет средств, предназначенных на капитальный ремонт жилищного фонда, определен Правилами и нормами технической эксплуатации жилищного фонда.

     Жилищно-коммунальные услуги по своему составу и структуре  можно разделить на две группы:

1. Жилищные услуги по содержанию и ремонту жилья (техническое обслуживание), включающие:

• содержание и эксплуатацию жилья;

• содержание и ремонт лифтового оборудования;
• содержание и ремонт мусоропроводов;
• сбор и вывоз мусора, бытовых и пищевых отходов;
• уборка мест общего пользования;
• уборка придомовой территории;
• капитальный ремонт жилых помещений;
• найм жилых помещений;
• содержание площади жилья сверх социальной нормы.

2. Коммунальные услуги, включающие:

• водоснабжение и водоотведение;
• горячее водоснабжение;
• отопление;
• электроснабжение;
• газоснабжение.

     Ключевым  условием обеспечения эффективного функционирования рынка ЖКУ должно стать постоянное соблюдение равенства  спроса и предложения по объему и структуре производства и выполнения работ промышленного характера, поскольку процесс производства и потребления большинства видов промышленной продукции жилищно-коммунального хозяйства совпадает в производственно-временных координатах.

1.3. Основы реформирования  ЖКХ

     Коренные  изменения экономической системы  и постоянно меняющиеся условия  требуют от ЖКХ адаптации к  ним в целях их успешного функционирования. Развитие страны определяется эффективностью работы отраслей хозяйства, которые должны не просто выживать в сложных условиях, а проводить активную стратегию преобразований в эффективно действующую хозяйственную структуру.

     В имеющейся специальной литературе нет однозначного толкования сущности организационно-экономического механизма. На наш взгляд, одна из причин этого заключается в том, что в само понятие организационно-экономического механизма вкладывается разное сочетание объективного и субъективного момента в развитии производства и производственных отношений. При административно-плановой системе преобладали элементы субъективного начала в функционировании организационно-экономического механизма, которому отводились в основном "исполнительские" хозяйственные функции. Отсюда, например, такое слишком общее определение этого механизма как "совокупности форм социалистического расширенного воспроизводства".

     В другом случае организационно-экономический  механизм рассматривался как "выражение взаимодействия людей, организованных в предприятия, ведомства и т.д."⁵ В данном определении вообще отсутствует содержательный аспект самих форм взаимодействия субъектов организационно-экономического механизма.

     В определении Тищенко Г.Н. организационно-экономический  механизм трактуется как совокупность взаимосвязанных рычагов и методов  планового воздействия на производство, обмен, распределение и потребление продуктов.⁶ Здесь акцент сделан на приоритет одностороннего воздействия на воспроизводственный процесс планового начала, тогда как в любом механизме, тем более организационно-экономическом, все его элементы взаимосвязаны. В этом процессе субъекты производства, обмена, распределения и потребления на микроуровне экономики, развивающейся по объективным законам, оказывают обратное " воздействие" на принципы использования экономических рычагов и стимулов, на макроэкономические решения.

     Мы  разделяем позицию тех авторов, которые считают, что при определении  понятия и сущности организационно-экономического механизма необходимо исходить из его  объективной обусловленности существующими  экономическими отношениями.⁷ С этих позиций организационно-экономический механизм может рассматриваться как конкретное выражение экономических отношений во взаимодействии с производительными силами, представляющее собой основанную на интересах совокупность объективно обусловленных методов, рычагов и инструментов, а также соответствующих организационно-экономических форм комплексного их использования в области планирования, стимулирования и управления воспроизводственным процессом естественных монополий. По нашему мнению в этом определении сочетается объективная обусловленность и функциональные основы организационно-экономического механизма, хотя не подчеркнут рыночный характер этих основ.

     В специальной литературе последнего времени организационно-экономический  механизм рассматривается как рыночный, сочетающий саморегулирование деятельности хозяйствующих субъектов с регулирующими функциями государства. С этих позиций он выступает как "динамичная, постоянно развивающаяся система, основанная на сочетании государственного регулирования и саморегулирования".⁸ Такое сочетание достигается посредством использования таких категорий, как цены, кредит, налоги, финансы, субсидии.