Разделение властей: теория и практика. 3

Государственное образовательное учреждение

высшего профессионального образования 

СЕВЕРО-ЗАПАДНАЯ АКАДЕМИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ 
 
 
 

КАФЕДРА ТЕОРИИ И ИСТОРИИ ГОСУДАРСТВА  И ПРАВА 
 
 
 
 
 

КУРСОВАЯ  РАБОТА

студентки  III курса 210 группы

Центра  ускоренного обучения

по специальности  «Юриспруденция»

Смирновой Оксаны Александровны 

РАЗДЕЛЕНИЕ  ВЛАСТЕЙ: ТЕОРИЯ И ПРАКТИКА 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

      Санкт-Петербург, 2011 г. 
 

ОГЛАВЛЕНИЕ 
 
 

Введение………………………………………………………………...............3

1. Зарождение  и развитие принципа разделения властей…………………....4

2. Правовая мысль  России о разделении властей………………………….…7

3. Конституция  США, как пример реализации  принципа разделения властей…………………………………………………………………………12

4. Принцип разделения  властей в России……………………………………19

4.1. Реализация  принципа разделения властей по Конституции Российской Федерации……………………………………………………………………..22

4.2. Проблемы  разделения властей в Российской  Федерации……………...24

Заключение…………………………………………………………………….32

Список используемой литературы……………………………………...........34 

Введение. 

      На  сегодняшний день концепция разделения властей прочно укоренилась в  качестве основы государственного устройства в развитых странах западного  сообщества. С коренной реконструкцией государства и соответствующих  государственных структур, начавшийся на рубеже  
80–90-х годов ХХ века в России, с выдвижением, в связи с этим, общегосударственной цели  — создания правового государства, вопрос места и роли принципа разделения властей в государстве, его проблематика, приобретает немаловажное значение и привлекает пристальное внимание со стороны отечественных теоретиков права. К настоящему моменту мы уже можем говорить об определённых результатах в изучении данного вопроса, как в теоретическом, так и в практическом плане.

      Целью данной курсовой работы является исследование содержания принципа разделения властей, как важнейшего и основополагающего принципа правового государства, а также его практической реализации. Для достижения указанной цели необходимо решение следующих задач:

1. Рассмотрение  исторических предпосылок и самого процесса возникновения теории  разделения властей;

2. Рассмотрение  этапов развития принципа разделения  властей и его реализации в  первой, в истории, конституции  – Конституции США;

3. Изучение  реализации принципа разделения  властей в Российской Федерации и связанные с этим проблемы.

      При подготовке данной работы изучались  нормативные акты, монографии, научно-учебные  пособия, энциклопедические издания, материалы периодических изданий. В совокупности данные источники  отражают современные точки зрения в правовой науке на принцип разделения властей.

      1. Зарождение и развитие  принципа разделения  властей. 

      Теория  и практика разделения властей имеют  долгую, противоречивую и вместе с  тем поучительную историю. Современная  интерпретация принципа разделения властей при всей своей актуальности и динамичности содержания опирается на огромный социальный опыт всего человечества, и поэтому является достоянием всей цивилизации.  
[9 с.11]

      Идея  разграничения деятельности государственных  органов в самом общем виде высказывалась еще античными мыслителями — Платоном, Аристотелем, Полибием и др. Так, Платон писал о законодательстве, управлении и правосудии как о формах государственной деятельности, которые «направлены на один и тот же предмет, но вместе с тем и отличны друг от друга». [32]

      Аристотель  уже выделял «три элемента» всякого  политического устройства, считая, что от их организации зависит  как благосостояние общества, так  и саморазличие отдельных форм государственного строя.[6] Определяя государство как сложное целое, состоящее из специфически различных неподобных частей, Аристотель выделял, во-первых, «законосовещательный» орган, во-вторых, административный или правительственный орган, в-третьих, судебные органы. По его мнению, основополагающим элементом в государстве должен быть «законосовещательный» орган. [33] Поэтому Аристотель не исследовал взаимоотношения государственных органов между собой, проблемы их взаимодействия и контроля.

      Полибий одним из первых считал необходимым разграничение власти между консулом, сенатом и народным собранием, которые должны, с одной стороны, оказывать друг другу взаимную поддержку и содействие, с другой — сдерживать власть другого. [34] По мнению Полибия, Ликург отдавал предпочтение форме правления не простой и не единообразной, соединив в ней вместе «все преимущества наилучших форм правления,  дабы ни одна из них не развивалась сверх меры и через то не извращалась в родственную ей обратную форму, дабы все они сдерживались в проявлении свойств взаимным противодействием или одна не тянула бы в свою сторону, не перевешивала бы прочих, дабы таким образом государство неизменно пребывало бы в состоянии равномерного колебания и равновесия». [35]

      В юридической литературе редко отмечается роль Д. Лильберна (1614-657) в становлении теории разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную с целью гарантии законности и предупреждения возможных злоупотреблений органов государственной власти и должностных лиц. Лишь в том случае, справедливо полагал он, когда эти власти будут осуществляться различными органами и лицами, можно уничтожить их произвол и обеспечить прочность правления. [36] Необходимо подчеркнуть, что разделение властей у Лильберна направлено на обеспечение народовластия и предотвращение узурпации власти каким-либо одним учреждением или отдельным лицом. [37]

      Большинство исследователей основоположниками «классического» варианта теории разделения властей называют Джона Локка и Шарля Монтескье. [См. 13 С. 23]  Вместе с тем, по Локку, «все подчиняется законодательной власти», поскольку «тот выше, кто может предписывать законы».[38] Локк отдельно не выделял судебную власть, полагая ее составным элементом исполнительной власти. В отличие от Локка Монтескье выделял в системе органов власти и судебную власть, которая может быть доверена не какому-либо специальному органу, а выборным лицам из народа, привлекаемым к отправлению правосудия лишь на определенное время.  «Таким образом, — полагал он, — судебная власть, столь страшная для людей, не будет связана ни с известной профессией, ни с известным положением; она станет... невидимой и как бы не существующей».[39] Отсюда Монтескье делает вывод: судебная власть в известном смысле как бы совсем не власть [40]; из трех властей... власть судебная некоторым образом есть ничто. Остаются только две. [41] При таком подходе закономерно следующее заключение Монтескье: «Судьи суть... не что иное, как уста, произносящие слова закона». [41] Заслугой Монтескье является разработка идей равновесия и системы «сдержек и противовесов» законодательных и исполнительных органов государственной власти.

      При создании американского конституционного механизма первоначально за основу был взят вариант разделения властей, предложенный Локком. Симптоматично, что спустя непродолжительное время «все полномочия управления — законодательные, исполнительные и судебные, — подчеркивал И.Джефферсон, — оказались у законодательного корпуса... Сто семьдесят три деспота, безусловно, являются такими же угнетателями, как и один».[30] В связи с отторжением американской практикой локковской модели разделения властей отцами американской конституции была взята за основу усовершенствованная схема Монтескье. Ее основополагающим принципом стало не только горизонтальное, но и вертикальное разделение власти (федерация — штаты). В детально разработанную систему «сдержек и противовесов» были заложены следующие основополагающие принципы: различные источники формирования органов государственной власти, разный срок их полномочий, создание продуманного механизма «снятия» диктаторских поползновений властей.[31] 

2. Правовая мысль  России о разделении  властей. 

      В России особое внимание теории разделения властей уделял  
М.М. Сперанский. В своем «Введении к уложению государственных законов» (1809) он писал в связи с попыткой использования этой теории для «преобразования» самодержавия и стремлением поставить ее в рамки закона, что «нельзя основать правление на законе, если одна державная власть будет и составлять закон и исполнять его». Необходимо ее разделение. Необходимо, чтобы одни «установления» действовали в процессе составления закона, а другие - при их исполнении. Из троякого порядка государственных сил возникает «троякий порядок сил установлений». Одно из них «должно действовать в образовании закона, другое - в исполнении, третье - в части судной. Разум всех сил установлений может быть различен». [8]

      В четкой форме идеи разделения властей были отражены в конституционном проекте Н.М.Муравьева (1821-1825гг.) По проекту Муравьева формой государства признавалась конституционная монархия. Законодательная власть передавалась Народному Вече, исполнительная — наследственному монарху, судебная — Верховному судилищу, таким образом, власть монарха предлагалось значительно ограничить. Однако господство абсолютной монархии в России не способствовало теоретическому восприятию русскими учеными идеи разделения властей, особенно ее наиболее радикальных положений о равновесии и сдерживании, вынуждали исследователей занимать компромиссную позицию. Характерным является высказывание Н.М. Коркунова: «Русские дореволюционные юристы обратили внимание на невозможность употребления понятия «делимость» власти... говоря о распределении отдельных функций государственной власти». [42] Аналогичную позицию занимал и И.Я. Фойницкий: «Общий закон разделения труда с разделением культуры отражается и на государстве, вызывая разделение этих функций... В этом и состоит принцип разделения государственной власти», поскольку она «не совокупность властей, а единая власть». [43]

      Среди других дореволюционных ученых следует назвать Н.И. Лазаревского. В частности, Н.И. Лазаревский, анализируя принципы конституционного строя, ставил на первое место разделение властей.  
Н.И. Лазаревский писал: «По существу своему принципы конституционного строя могут быть сведены к следующим трем основным началам: 1) разделение властей; 2) народное представительство и 3) права гражданской свободы». [44]

      Но, пожалуй, наиболее полно теория разделения властей в отечественной литературе была раскрыта другим выдающимся русским юристом Ф.Ф.Кокошкиным, который определял участие народа в законодательстве и разделение властей как два важнейших принципа правового государства. Ф.Ф. Кокошкин выделил три элемента сдерживания исполнительной власти:  контроль представительного органа за бюджетом и исленностью армии, ответственность министров и право судебной власти проверять законность правительственных распоряжений.[18] 
В отношении законодательной власти Ф.Ф.Кокошкин перечислил четыре «гарантии»: 1) участие главы исполнительной власти в законодательном процессе с помощью абсолютного или отлагательного «вето», 2) наличие двух палат, 3) права граждан, 4) изменение конституции особым порядком. Исследуя сущность и основные характеристики правового государства, другой выдающийся русский ученый, В.М. Гессен, также внес значительный вклад в развитие учения о разделении властей. Одним из первых автор рассматривает принцип разделения властей как отличительное свойство правового государства и сводит его к «отделению правительственной власти от законодательной и судебной, от той и другой». [16] Именно Гессену принадлежит определение закона как «высшей в государстве юридической нормы», а также утверждение, что «закон является высшей нормой по сравнению с правительственным распоряжением» [см.16-с. 272.]

      В аспекте исследуемой проблемы весьма интересны представления другого русского ученого и юриста Н.М. Коркунова о проблеме совместности властвования и принципа разделения властей. В частности, по мнению Н.М. Коркунова, взаимное сдерживание властей и недопущение концентрации власти в одних руках возможно «не только при осуществлении различными органами различных функций власти, но точно так же и при осуществлении различными органами совместно одной и той же функции». [см.10-с. 289-290]

      Хотелось бы отметить, что данное утверждение автора обогатило и творчески развило идею разделения властей. Н.М. Коркунов отошел от формально-догматического понимания данного принципа, от сведения его к простой необходимости абсолютного разграничения функций и строгого определения пределов предметной компетенции, и четко акцентировал на главном сущностном содержании принципа — механизме сдерживания и взаимовлияния всех ветвей власти. Более того, анализируя опыт государственного строительства с древнейших времен, Н.М. Коркунов выделил три способа сдерживания воль, участвующих в распоряжении государственной властью: — «разделение отдельных функций между различными органами; — совместное осуществление одной и той же функции несколькими органами; — осуществление различных функций одним органом, но различным порядком». [см.10-с.295] 

     Эволюция принципа разделения властей и отражение ее в практике государственного строительства современных государств, в том числе Российской Федерации, неоднократно продемонстрируют впоследствии актуальность и аргументированность взглядов Н.М. Коркунова на существо и содержание данного принципа. Хотя идеи конституционных преобразований того времени остались нереализованными, однако следует сказать, что в Основных положениях судопроизводства 1862 г. в России впервые законодательно закреплена идея именно разделения властей: «власть судебная отделяется от исполнительной, административной и законодательной». Продолжительное время подавляющее большинство советских ученых вслед за русскими юристами отрицали необходимость разделения властей, сводили ее лишь к разделению функций государственных органов. Между тем нельзя как в теоретическом, так и в практическом плане рассматривать в качестве тождественных самостоятельные проблемы разделения функций и власти государственных органов. Такой вывод подтверждается даже с позиции языкового толкования. Действительно, «функция» — это обязанность, круг деятельности, назначение, роль, тогда как «власть» — это право и возможность распоряжаться кем-, чем-нибудь, подчинять своей воле.[ 27]

      В современной специальной литературе выделяют две основные модели разделения властей: «гибкую» и «жесткую». Первая из них основывается на идеях Локка о тесном сотрудничестве и взаимодействии властей при верховенстве законодательных органов власти. «Гибкая» модель характерна для стран с парламентарной формой правления (яркий пример — Великобритания). Вторая модель опирается главным образом на теоретические и практические выводы Д. Лильберна, И.Джефферсона и их последователей о равновесии, независимости и взаимном сдерживании (контроле) органов государственной власти. Практика реализации «гибкой» модели разделения властей во многих государствах и во все времена доказывает: сосредоточение «всей власти» в каком-то одном органе в конечном итоге приводит к установлению тоталитарных режимов.[31]

      Как представляется, применение категорий системного анализа вызывает необходимость исследования органов государственной власти в их системе как элементов, ее составляющих, так и их взаимоотношения, взаимосвязи и взаимовлияния. При таком подходе к исследованию разделения государственной власти в Российской Федерации уже нельзя ограничиваться только проблемами собственно разделения функций органов государственной власти и даже разделения самой власти, а с необходимостью, как в теоретическом, так и в практическом плане, следует акцентировать внимание на анализе системы законодательных, исполнительных и судебных органов государственной власти, изучении проблем взаимного сдерживания и контроля. [15] 
 

      3. Конституция США,  как пример реализации  принципа разделения властей. 

      Главным и решающим достижением американской политической системы стало установление конституционных границ власти, что  было зафиксировано в Конституции  США 1787 г. Эти рамки определялись: принципом разделения властей, первичностью и единством власти народа, стремлением каждого гражданина к счастью и свободе, требованием построения централизованного государства с республиканской формой правления. Принятию Конституции предшествовала тяжелая и полная драматизма политическая борьба. Летом 1787 г. Конституционный Конвент в Филадельфии выработал текст Конституции США, после чего требовалась её ратификация отдельными штатами. Настроение среди законодателей штатов было неоднозначным. Противники Конституции открыто выступали с призывами не принимать её, вследствие чего в стране развернулась целая компания против предложенного проекта. Тогда осенью 1787 г. Александр Гамильтон выпустил в газете первую из статей «Федералиста» - сборника статей в поддержку ратификации Конституции США. Позже к Гамильтону присоединились Джеймс Мэдисон и Джон Джей. За полгода, работая для нью-йоркских газет под псевдонимом «Публий», они написали 85 статей «Федералиста». «Федералист» считается не только ценнейшим источником толкования Конституции США (в сборнике значение положений Конституции разъясняется самими её авторами), но и выдающимся философским и политическим произведением.

      Огромной  заслугой авторов этого политического  эссе, стала детальная разработка не только «горизонтального» ограничения  власти, но и теории «вертикального» распределения властных функций и полномочий между федеральным правительством и правительствами штатов. На страницах «Федералиста», отцы-основатели американского государства еще раз закрепили пределы новой, только формирующейся власти. Классическая доктрина разделения властей была существенно дополнена теорией федерализма, а так же детальной разработкой концепции сдержек и противовесов. Можно констатировать, что только с появлением «Федералиста» классическая теория разделения властей приобрела свою законченную форму и содержание.

      Следует заметить, что, по мысли «федералистов», – «Конституция должна стать краеугольным камнем всей политической системы будущего государства». [См.30-с.202] На конституционные  нормы замыкались не только вопросы  полномочий и пределы компетенции органов власти и должностных лиц, но и само суверенное право народа на верховную власть. Джеймс Мэдисон в статье № 50 довольно точно расставил все акценты, одновременно указав на приоритеты дальнейшего развития страны: «…постоянные обращения к народу окажутся уместны для того, чтобы предотвратить или исправить нарушения конституции. Но в то же время не считаю эти средства пригодными для изменения конституции». [См.30-с.202] Этот же принцип относится ко всем без исключения представителям власти и государственным органам. Даже президент, вступая в должность, не должен принимать на себя иных обязательств, кроме поддержания и защиты Конституции. Поэтому Конституция должна быть составлена так, чтобы стать по возможности единственной панацеей от всех болезней, свойственных обществу и государству как единому социальному организму.

      Важнейшим элементом системы сдержек и  противовесов стала так называемая теория бикамерализма, важнейшим постулатом которой являлось требование ограничения  законодательной власти. Такое требование было весьма типичным для того времени, так как в представительных органах многие усматривали значительную угрозу интересам общества. «Все ветви власти – законодательная, исполнительная и судебная – сходятся в законодательном органе. Средоточие их в одних и тех же руках как раз и определяет деспотическое правление. Ничуть не будет легче, если одна власть находится в руках многих, а не одного, 173 деспота, несомненно, будут угнетать так же, как и один». [См.30-с.298] Средством решения этой задачи является сосредоточение законодательной власти не в одном органе, а в нескольких, которые к тому же будут иметь различный порядок избрания, обладать не только общей, но и специальной компетенцией.

      Согласно  Конституции высшим законодательным и представительным органом США является Конгресс, который состоит из двух палат – Палаты представителей и  Сената. Как говорилось выше, двухпалатная система необходима для реализации механизма «сдержек и противовесов» в законодательной власти.

      Палата представителей является органом общенационального представительства. Палата представителей насчитывает 435 участвующих в голосовании членов, каждый из которых представляет свой избирательный округ и избирается на два года. Палату представителей возглавляет Спикер, избираемый самой Палатой.

        Сенат, верхняя палата Конгресса, избирается населением штатов. От каждого из 50 штатов, независимо от численности их населения, избирается по 2 сенатора. Все сенаторы избираются сроком на 6 лет, но полного обновления состава Сената никогда не происходит: через каждые 2 года обновляется только одна треть. Председателем сената является, согласно Конституции, Вице-президент США, который как бы олицетворяет связь законодательной и исполнительной властей.

      Исполнительная  власть, согласно Конституции, осуществляется Президентом США. Исполнительная власть предоставлена Президенту в личном качестве. В Конституции ничего не говорится о каком-либо коллегиальном правительстве или хотя бы о структуре органов исполнительной власти. Президент независим, он не подотчетен Конгрессу, неподконтролен ему и несет ответственность только перед народом, от которого он получил свой мандат. Его полномочия закреплены в достаточно широком объеме, но без строгих пределов, что и способствовало их неуклонному фактическому возрастанию. В то же время президентская власть не переросла в личную диктатуру, поскольку она всегда сдерживалась определенными полномочиями Конгресса и Верховного суда.

      Конституцией  определен четырехлетний срок президентства. Президентом может быть избран гражданин США по рождению, достигший 35-летнего возраста и проживающий в стране не менее 14 лет, обладающий избирательным правом. Конституция устанавливает, что одно и то же лицо не может быть президентом более двух сроков подряд.

      Система органов исполнительной власти, обычно именуемая администрацией Президента, включает три звена: кабинет и  департаменты, исполнительный аппарат  Президента, исполнительные (независимые) агентства.

      Конституция США устанавливает, что в стране может существовать только один Верховный суд и такое количество нижестоящих судов, какое сочтет необходимым учредить Конгресс. Тем самым заложены основы строго централизованной и единой федеральной судебной системы, исключающей создание на уровне федерации каких-либо параллельных высших судебных органов. Закреплена также несменяемость судей, поскольку они вправе занимать свои должности, пока поведение их «безупречно». Вознаграждение судей не может быть уменьшено во время их нахождения в должности.

      Особенностью  судебной системы США является ее дуализм. На территории каждого штата действуют и суды данного штата, и федеральные суды. Такой территориальный параллелизм возник исторически, поскольку к моменту создания Соединенных Штатов в каждом штате сложилась своя судебная система, применявшая собственное законодательство. Сохранив эту систему, авторы Конституции США предусмотрели федеральную судебную систему, положив в ее основу применение федерального законодательства. [См.7-с.390]

      Федеральная судебная система состоит из трех звеньев: районных судов, окружных судов и Верховного суда США, который занимает высшее место в иерархии судебных органов, а по своему положению в системе органов власти равнозначен Конгрессу и Президенту. Принцип разделения властей и широкие полномочия позволяют ему, оставаясь независимым, активно влиять на деятельность законодательных и исполнительных органов федерации и штатов.

      Верховный суд состоит из 9 судей, назначаемых  Президентом по совету и с согласия Сената, многие судьи занимают свою должность по 20—30 лет, так как фактически несменяемы. Сместить судью Верховного суда, как и других судей федеральных судов, можно только с помощью процедуры импичмента. Этим обеспечивается прочность и независимость судей высшего судебного органа, общественное положение которых по всеобщему признанию выше членов Конгресса и министров.

        В судебную систему штатов  входят низшие суды (мировые суды, суды магистратов, полицейские суды, суды мэрии и другие),  суды первой инстанции (суды графств, округов, городские суды и другие), апелляционные суды, высшие (верховные) суды штатов.

      Принцип разделения властей реализован в  Конституции США в наиболее «жёстком»  варианте, когда возможность одной  ветви власти влиять на деятельность другой ветви сведён к минимуму: Президент лишён возможности распустить Конгресс, или какую – либо из его палат, в свою очередь должностные лица исполнительной власти не несут политической ответственности за свои действия перед Конгрессом (Конгресс может отрешить федеральных должностных лиц исполнительной  власти за совершение государственной измены и других тяжких преступлений в порядке импичмента, но не за несогласие с проводимой политикой).

      Система «сдержек и противовесов» согласно Конституции США может реализовываться  в различных формах. Так, Президент вправе подписать законопроект, одобренный обеими палатами Конгресса, и тогда он становится законом, но вправе в течение 10 дней вернуть его в Конгресс (применить вето). Вето может быть преодолено повторным одобрением в каждой палате двумя третями голосов депутатов каждой палаты. Тогда проект становится законом и без подписи Президента. Суды могут принимать решения связанные с признанием не соответствующими Конституции законов или административных актов. Судебная власть сдерживается  путём назначения Президентом всех судей федеральных судов только с одобрения Сената. Исполнительная власть сдерживается законодательной: Президент США  с совета и согласия Сената назначает послов и иных полномочных представителей и консулов, министров (глав департаментов), а также заключает международные договоры при условии их одобрения двумя третями присутствующих Сенаторов. Также ежегодно Конгрессом принимается федеральный бюджет, и правительство не вправе тратить деньги иначе как в соответствии с ассигнованиями, установленными законом.

      Конституция США стала результатом деятельности ряда выдающихся мыслителей своего времени, в ней нашли отражение многие передовые для своего времени  взгляды философов и политических деятелей эпохи Просвещения. В частности, Конституция закрепила в качестве одной из основных целей её принятия общее благосостояние населения, установила республиканскую форму правления, основанную на принципе разделения властей, и федерализме. В Билле о правах были закреплены основные личные права человека. Всё это в совокупности даёт основание говорить о том, что принятие Конституции США стало историческим событием и сыграло большую роль в развитии демократии во всём мире.