Разработка кодекса этических норм муниципального служащего

Содержание

Введение

Муниципальная служба, выступая в качестве института служения государству и обществу, должна решать проблемы социальной стабилизации, экономического развития, духовного оздоровления общества, должна быть гарантом построения правового государства. В связи с возникшей необходимостью преодоления кризисных явлений в современном российском обществе, формирования современного конкурентоспособного государства, эффективно решающего проблемы социально-экономического и общественного развития, особое значение приобретает разработка механизмов формирования этических принципов и ценностей в системе государственной службы.

Важность анализа этики муниципальных служащих как объекта государственного регулирования, кодификации этических норм и формирования механизмов этического регулирования связано с теми реальными проблемами, с которыми в настоящее время столкнулась государственная служба Российской Федерации, а именно: с проблемами коррупции, неэффективной работы чиновников, недоверия населения к органам государственной власти. Общественное доверие к муниципальных служащим является фундаментальным условием эффективного государственного управления. Нравственные стандарты поведения муниципальных служащих становятся ведущим фактором, определяющим качество и эффективность управления.

Проблемы, связанные с формированием кадров в сфере государственной службы в части усиления их правового, профессионального, нравственного воспитания, занимают одно из центральных мест в Федеральной программе «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009-2013 годы)», утвержденной Указом Президента Российской Федерации в 2009 году. Так, в ней предусмотрено, что одним из ожидаемых результатов ее реализации станет «разработка норм служебной профессиональной этики и правил делового поведения государственных служащих, а также механизмов, обеспечивающих их соблюдение»1.

Одним из ключевых направлений реформирования муниципальной службы является изменение нравственной культуры чиновников через введение в действие ряда этических регуляторов, таких, как кодексы этики и механизмы, направленные на их внедрение и реализацию.

Общетеоретические вопросы этики государственных и муниципальных служащих исследуются в трудах таких авторов, как Г.В. Атаманчук, В.Э.Бойков, А.И. Горбачев, Н.И. Лапина, П.Я. Федотова, Е.В. Охотский, В.Л.Романов, В.М. Соколов, А.И, Турчинов, Н.Н. Шувалова.

Объект исследования - система управления нравственным развитием муниципальных служащих.

Предмет исследования – нравственное развитие муниципальных служащих.

Цель работы состоит в изучении основ этики муниципальных служащих Российской Федерации.

Для реализации поставленной цели исследования были сформулированы следующие задачи:

Исследовать сущность управленческой этики.

Проанализировать систему поведения муниципальных служащих.

Раскрыть общие направления совершенствования муниципального управления.

Проанализировать основы конкурса на замещение муниципальной должности.

Определить пути разработки кодекса этических норм муниципальных служащих Российской Федерации.

1. Профессиональная этика

1.1 Управленческая этика как разновидность профессиональной этики

Общая культура является неотъемлемой частью организационной жизни, и ее отдельные аспекты рассматриваются, прежде всего, в связи с проблемами менеджмента.

Этические установки представляют собой информационные посылки, распространяющиеся в социальной среде. Информация не возникает из ничего, и должны существовать каналы распространения профессиональной этики.

Управленческая этика – совокупность правил и форм делового общения с людьми, позволяющая выразить им уважение, способствующая установлению между руководителем и подчиненными атмосферы взаимопонимания, доброго отношения друг к другу.

Современный уровень развития науки и техники предъявляет высокие требования к уровню профессиональной подготовленности менеджера, специализирующегося в той или иной области. Кроме этого, любому менеджеру, независимо от сферы деятельности, будь то производство, коммерция, финансовое дело или шоу-бизнес, необходимо обладать навыками работы с персоналом, постоянно учитывать человеческий фактор в решении управленческих задач:

- предвидеть, прогнозировать дальнейшее  развитие, определять цели и разрабатывать  стратегию и тактику их достижения;

- организовывать деятельность  предприятия (отдела, подразделения) в  соответствии с его целями  и предназначением, учитывая (согласовывая) материальные и социальные аспекты;

- распоряжаться персоналом; - согласовывать (связывать, объединять, сочетать) все действия и усилия;

- контролировать выполнение управленческих  решений и распоряжений.

Таковы функциональные задачи менеджмента в целом. А в частности, каждый уважающий себя менеджер обязан четко соблюдать нормы этики, принятые на фирме, в которой он работает. Приведем некоторые из них:

 - при поступлении на работу, менеджер принимает на себя этическое и правовое обязательство не разглашать конфиденциальную или представляющую коммерческую тайну информацию, даже если в дальнейшем он примет решение уйти из компании. Аналогичным образом, если он ранее работал в иной организации, то должен осознавать, что не имеет права разглашать конфиденциальную информацию предыдущего работодателя.

- менеджер компании должен с полной отдачей работать на ее благо.

Неэтично иметь посторонние деловые интересы, которые отвлекали бы существенную часть времени или внимания от выполнения должностных обязанностей в компании или каким-либо иным образом отрицательно сказывались на ее деятельности.

 - каждый менеджер обязан избегать внешних финансовых или иных связей, которые могли бы отрицательно сказаться на интересах компании, создать раздвоенность в его отношении к компании или ее интересам и препятствовать эффективному выполнению им служебных обязанностей, а также стать причиной возникновения конфликта интересов.

 - ни при каких обстоятельствах не допускается принимать в связи с работой какие-либо приглашения на развлечения, путешествия, спортивные

мероприятия, а также принимать подарки, билеты, оплаченный отдых, личные подношения в денежной форме и т. д. Действия такого рода могут быть расценены другими лицами как принятие определенного обязательства со стороны компании и вовлечь в конфликт интересов.

- менеджеры должны знать законы, которые регламентируют их деятельность, и выполнять их, используя все надлежащие средства, имеющиеся в распоряжении компании.

Главные этические проблемы, которые при этом возникают следующие:

- сокрытие фактов и неверная информация в отчетах и при проведении проверок;

- неразумное завышение цен и прямой обман при проведении деловых переговоров;

- безоговорочное подчинение руководству, каким бы неэтичным и несправедливым оно ни оказалось;

- сознательное преувеличение преимуществ своего плана работы для получения поддержки;

- обман клиентов с целью получения выгоды для компании;

- перемещение по служебной лестнице по головам сослуживцев;

- принесение в жертву интересов других работников компании ради выполнения той или иной работы;

- производство продукции с сомнительными характеристиками по безопасности;

- создание союзов с сомнительными партнерами в надежде на счастливую случайность.

Для того чтобы соответствовать этим требованиям, менеджеру необходимо развивать ряд способностей и личностных черт руководителя, среди которых наиболее важными являются интеллект, уверенность в себе, честность, ответственность и здравый смысл. Сумма этих качеств позволяет в работе опираться не только на властные полномочия, положенные руководителю по должности, но и на неформальный авторитет, способный сыграть более важную роль в работе с людьми, особенно в налаживании атмосферы сотрудничества и формировании здорового морально- психологического климата в коллективе.

Менеджер должен помнить, что несет личную ответственность перед коллегами и компанией за содействие в устранении причин и обстоятельств, подрывающих такие условия и отрицательно сказывающихся на обстановке в коллективе.

Развитие общества неизбежно связано с разделением труда и появлением множества профессий. В зависимости от рода деятельности, используемых при этом приемов и решаемых проблем возникает своеобразие ситуаций, трудностей и неожиданных опасностей, требующих от человека соответствующих действий, методов, психологических реакций.

В каждой профессии, связанной с взаимодействием людей, появляются свои нравственные искушения, моральные успехи и неудачи, возникают определенные противоречия, вырабатываются свои специфические способы их разрешения. В профессиональную деятельность человек входит со своим собственным набором чувств, переживаний, стремлений, нравственных оценок. Среди многообразных нравственных ситуаций в профессиональных отношениях возникают наиболее часто повторяющиеся, типичные, которые определяют моральную атмосферу профессии. А это вольно или невольно обусловливает специфику поступков людей, своеобразие норм их поведения.

Как только профессиональные отношения приобретают качественную устойчивость, начинают формироваться особые нравственные установки, соответствующие характеру труда, возникает профессиональная мораль. Возникнув, профессиональная мораль становится определенной духовной реальностью, обладающей относительной самостоятельностью. Она начинает жить своей собственной жизнью и превращается в объект изучения, анализа, усвоения, становится своеобразной духовной силой, определяющей поведение представителя той или иной профессии.

Профессиональная мораль как элемент общественного сознания существует на двух основных уровнях:

как набор определенных моральных требований со слабо выраженной упорядоченностью чисто внешнего характера;

в виде нормативной системы, получившей четкое теоретическое обоснование.

Действующие в конкретном обществе на определенном этапе его исторического развития общепринятые нормы морали играют определяющую роль по отношению к профессиональной морали, которая выступает как частный случай действия общей морали.

Профессиональная мораль имеет ряд своих особенностей, среди которых можно выделить:

общественное значение морали для исполнения профессионального долга, являющегося определяющим элементом профессиональной морали;

удельный вес определенных аспектов нравственных требований, которые имеют особое значение для данной профессии;

конкретное выполнение нравственных требований и наличие особых правил, норм, обычаев, привычек, закрепленных в сознании и реализуемых в практической деятельности представителей той или иной профессии.

Общество предъявляет повышенные моральные требования к представителям тех профессий, чья деятельность непосредственно связана с людьми, их интересами. По содержанию труда они подразделяются на: профессии обслуживающего труда (официанты, продавцы, парикмахеры, почтальоны и пр), профессии, где моральные отношения, профессиональная мораль носят внешний характер, и профессии, где моральные отношения являются внутренним компонентом профессиональной деятельности (врачи, учителя, юристы, дипломаты, государственные и муниципальные служащие, менеджеры и др.). Главным признаком этих профессий выступает возможность "вторжения" в духовный мир человека, в его судьбу, что порождает особые нравственные ситуации, требующие повышенного нравственного внимания. Все это составляет основу профессиональной морали, создает объективную основу для формирования и функционирования профессиональной этики2.

Профессиональная деятельность, объектом которой выступают живые люди, образует сложную систему взаимосвязанных нравственных отношений. В эту систему моральных отношений входят прежде всего:

отношение специалиста к объекту труда;

отношение специалиста к коллегам по профессии;

отношение специалиста к обществу.

В профессиональной этике необходимо различать два уровня:

теоретический, рассматривающий сущность, специфику профессиональной морали, ее место и роль в жизни общества, ее состояние и тенденции развития;

нормативный, концентрирующий в себе изучение и обновление практических рекомендаций, конкретных нравственных норм.

С наибольшей полнотой и глубиной основные черты и характеристики управленческой этики проявляются в тех нравственных требованиях, которые предъявляются обществом к деятельности государственных и муниципальных служащих.

В современных условиях этика государственного и муниципального служащего - это этические принципы и нормы, выражающие в общей форме моральные требования к нравственной сущности государственного и муниципального служащего, назначению его деятельности, характеру его взаимоотношений с государством.

Базируясь на господствующей в обществе морали, профессиональная этика государственного и муниципального служащего представляет собой четкую систему этических принципов и норм.

Важнейшим этическим принципом деятельности российского государственного и муниципального служащего является сегодня принцип законности, верховенства Конституции РФ и федеральных законов над всеми прочими нормативными актами и должностными инструкциями3.

Воплощение этого принципа в жизнь, руководство им в непосредственной практической работе выступает в качестве определяющей социальной и духовной базы управления персоналом.

В практике деятельности государственного и муниципального служащего часто возникает нравственная проблема - как быть должностному лицу, получившему незаконное, с его точки зрения, распоряжение от вышестоящего руководителя? Решением этой этической ситуации занимались и занимаются государственные и муниципальные служащие не только России, но и практически всех стран мира.

Практика показывает, что принцип законности соблюдается далеко не всегда. Причинами этого являются социальная незащищенность государственного и муниципального служащего, его зависимость от начальства, низкий уровень правовой культуры, неустойчивость личностных ценностей, "гибкая" совесть.

Этический принцип гуманизма требует от государственного и муниципального служащего уважения к человеку, веры в него, признания суверенитета и достоинства личности. Однако требование гуманного, уважительного отношения к человеку наиболее часто игнорируется многими современными российскими государственными служащими. О конкретных фактах уже устала писать наша пресса.

Принцип беспристрастности и независимости должен обеспечить государственному и муниципальному служащему, прежде всего служение интересам государства и общества в ситуации морального выбора при выработке и реализации конкретного решения. Государственные и муниципальные служащие не должны использовать в неслужебных целях государственное имущество и служебную информацию.

В условиях коррумпированности государственного аппарата государственные и муниципальные служащие мало считаются с принципом беспристрастности и независимости, больше заботятся о личном благополучии, чем о государственных и общественных интересах.

Принцип ответственности подчеркивает, что любая административная власть отвечает за негативные последствия принимаемых решений, неисполнение своих должностных обязанностей, за действия, нарушающие права и законные интересы граждан. Государственные и муниципальные служащие, осознающие свою ответственность перед обществом и его гражданами, обладают гражданской совестью, профессиональной честностью, обостренным чувством долга, честью и достоинством, проявляющимися в единстве слова и дела.

Нормальная работа государственного и муниципального служащего невозможна, если в основе ее не лежит принцип справедливости, реализующий себя в действенной защите прав граждан, в законном использовании властных полномочий, в удовлетворении социальных ожиданий общества. Любая несправедливость, допускаемая чиновником, дискредитирует не только его, но и власть в целом, наносит ей непоправимый моральный ущерб.

Неуклонное соблюдение государственными и муниципальными служащими принципов законности, гуманности, беспристрастности, ответственности, справедливости свидетельствует о нравственном "здоровье" государства. Поэтому они образуют основу этики государственной и муниципальной службы, обеспечивают ее целостность и эффективность4.

1.2 Этика поведения  муниципального служащего

Демократические принципы гражданского общества и правового государства невозможно реализовать вне культуры как абсолюта духовности. Именно культура, основу которой составляют такие гуманистические ценности, как добро, вера, истина, красота, свобода, равенство, справедливость, терпимость, любовь, определяет гуманистический вектор публичной власти и одухотворяет все сферы жизнедеятельности общества и системы общественных отношений.

Особая ответственность лежит на органах местного самоуправления, которые призваны в рамках закона действовать в интересах населения муниципального образования. В этих условиях возрастают не только юридическая, но и нравственная их ответственность перед местным сообществом.

Специфика профессиональной деятельности муниципального служащего состоит в том, что в процессе ее осуществления реализуются функции и полномочия муниципальных органов власти. Фигура муниципального служащего должна быть привлекательна для потребителей услуг органа власти. Формирование «особой» морали муниципальных служащих обусловлено двумя факторами - потребностью публично-правового образования (муниципального образования) в оптимально функционирующем механизме принятия и исполнения властных решений и потребностью общества в осуществлении связей между ним и муниципальной властью.

Принадлежность личности к некоторому социальному объединению налагает на нее свои дополнительные нравственные обязанности, которые отражают общественные требования к данному объединению. Главными качествами муниципальных служащих должны быть лояльность, профессионализм, нравственность.

Сегодня этические нормы муниципальных служащих разделяются на три основных блока: нормы общечеловеческого характера, нормы внутриаппаратного поведения и нормы разрешения служебных конфликтов.

Нормы общечеловеческого характера - честность, доброжелательность, уважение к личности, скромность и т.д. - регулируют практически весь спектр служебных отношений, но в особенности они значимы для регулирования отношений между органами местного самоуправления и обществом. Нормы внутриаппаратного поведения - дисциплинированность, коммуникабельность, умение хранить государственную тайну и иные виды тайны, предусмотренные законодательством, лояльность и т.д. - регулируют отношения между муниципальными служащими внутри аппарата. Нормы разрешения служебных конфликтов - умение находить компромисс и т.п. - помогают не только в принятии решений, но и в их реализации. Совокупность всех перечисленных норм является критерием оценки профессиональной пригодности человека к муниципальной службе как виду деятельности. А для самого муниципального служащего эти нормы выступают как ориентир в решении возникающих по ходу деятельности нравственных проблем.

При этом следует иметь в виду, что термины «этика», «мораль», «нравственность» по своему этимологическому содержанию и истории возникновения однотипны, содержательно перекрещиваются и, в принципе, являются взаимозаменяемыми: мы говорим - «этические правила», «моральные принципы», «нравственные нормы», придавая различные смысловые оттенки общему понятию5.

В современной России проводится разработка целого комплекса мер, направленных на улучшение морального климата муниципального управления и повышения доверия населения к муниципальным органам власти. Создаются стандарты поведения муниципальных служащих. Эти и многие другие мероприятия составляют особое направление муниципального управления - управление административной этикой. И здесь важнейшую роль призван сыграть типовой Кодекс этики поведения служащих публичных органов власти6. Именно кодекс должен стать основой нравственного императива как в сфере муниципальной службы, так и в общественном сознании.

Целями кодекса является установление этических норм и правил служебного поведения, в том числе и муниципальных служащих для достойного выполнения ими своей профессиональной деятельности, а также содействие укреплению их авторитета, доверия граждан к органам местного самоуправления и обеспечение единых норм поведения. Кодекс призван повысить эффективность выполнения муниципальными служащими своих должностных обязанностей. Фактически кодекс служит основой для формирования должной морали в сфере муниципальной службы, уважительного отношения к ней в общественном сознании, а также является своеобразным инструментом самоконтроля.

Анализ указанного документа, а также этических кодексов муниципальной службы, принимаемых на региональном и муниципальном уровнях, позволяет выявить основные этические императивы, которые должны стать определяющими при отборе кандидатов на замещение должности муниципальной службы.

К нравственным ценностям публичной власти относятся порядочность, соблюдение стандартов общественно-политической жизни, независимость от финансового интереса, объективность, ответственность, открытость, самоотверженность, профессионализм, здравый смысл, репутация честного надежного человека, достоинство, совесть, справедливость, патриотизм, убежденность в необходимости строжайшего соблюдения и исполнения правовых норм, требовательность, запрет на насилие, толерантность, профессионально-нравственная культура, чувство долга, беспристрастность и др. Как только профессиональные отношения приобретут качественную устойчивость, начнут формироваться особые нравственные установки, соответствующие характеру труда муниципальных служащих, возникнет профессиональная мораль. Профессиональная мораль должна стать определенной духовной реальностью, обладающей относительной самостоятельностью, своеобразной нравственной силой, определяющей поведение служащего органа местного самоуправления.

Нравственное поведение муниципального служащего не может складываться исключительно по формуле «все, что не запрещено законом, разрешено». Следовательно, в деятельности муниципального служащего необходимым является не только должностное, но и моральное регулирование. Никакая формальная процедура, никакое нормативное положение не отменяют моральных оценок и решений, основанных на нормах нравственности.

Учитывая современные реалии деморализации, имеющей место как в обществе, так и во властных структурах, представляется необходимым вменить в обязанности муниципалитетов принятие Кодекса этики поведения муниципального служащего, нарушение которого должно повлиять на результаты аттестации, карьерный рост и, в конечном итоге, на прекращение служебной деятельности. Принятие подобного акта потребует внесения соответствующих изменений в законы о службе в органах публичной власти. Данное предложение должно способствовать преодолению негативного имиджа муниципального служащего в массовом сознании, с одной стороны, и осознанию нравственного долга в сфере муниципальной службы, с другой стороны.

Персональная ответственность муниципального служащего требует соблюдения таких стандартов этического поведения, которые от них ожидают граждане муниципальных образований. Этика поведения муниципального служащего должна строиться на основе осознания, что муниципальная должность является выражением общественного доверия и по результатам его работы формируется отношение граждан к власти в целом.

В целях поддержания и защиты авторитета государства каждый муниципальный служащий в рамках персональной ответственности, обязан соблюдать требования таких стандартов поведения, которые соответствуют его статусу.

Муниципальные служащие должны соблюдать общие принципы поведения, которые применимы ко всем членам общества. Они должны исполнять свои обязанности, соблюдая закон, инструкции и связанные с их служебным положением этические нормы.

Одна из основных обязанностей муниципального служащего - это обязанность следовать высшим моральным принципам, нести ответственность за добросовестное и профессиональное исполнение возложенных на него обязанностей перед своей страной и ее гражданами. Муниципальные служащие не должны совершать действия, которые противоречили бы этой обязанности.

При исполнении своих обязанностей муниципальный служащий не должен осуществлять произвол в отношении, каких бы то ни было лиц, группы лиц или организаций и обязаны учитывать права, обязанности и законные интересы других.

Муниципальный служащий ни при каких обстоятельствах не должен ни просить, ни принимать подарки, услуги, приглашения на банкет или в турпоездку, а также любые другие выгоды для его семьи, родственников при обстоятельствах, которые могут быть истолкованы как воздействие на исполнение должностных обязанностей или способные повлиять или создать видимость влияния на беспристрастность, с которой должны исполняться служебные обязанности, или которые могут быть вознаграждением или создать видимость вознаграждения, имеющего отношение к выполняемым служебным обязанностям7.

Осуществляя свою деятельность, муниципальный служащий должен применять наиболее эффективные и экономичные способы решения поставленных задач, руководить с пользой, эффективно и экономно персоналом и вверенным ему имуществом, установками, службами и финансовыми средствами. Они не должны использоваться для частных целей, за исключением случаев, разрешенных законом.

Муниципальный служащий обязан не допускать коррупционных отношений при исполнении своих должностных обязанностей, вскрывать случаи коррупции при их обнаружении.

Муниципальным служащим предлагается воздерживаться в публичных выступлениях, в том числе в средствах массовой информации, от обозначения в иностранной валюте (условных денежных единицах) стоимости на территории Российской Федерации товаров, работ, услуг и иных объектов гражданских прав, размеров муниципальных заимствований, муниципального долга8.

Рассматривая вопрос о признаках правовой этики муниципальных служащих видим, что она должна характеризоваться рядом необходимых параметров, определяющих взгляды, особенности человеческой личности, которые формируют его отношение к смыслу и ценностям права, что, в свою очередь, отражает уровень цивилизованности общества, содержание социального сознания, степень развития духовности и строгость нравственных устоев, бытующих в обществе. Приведем некоторые из них9:

Порядочность. Соответствие принятым правилам поведения; честность, неспособность к низким, аморальным, антиобщественным поступкам.

Независимо от финансового интереса должностное лицо и муниципальные служащие не должны ставить себя в зависимость от каких бы то ни было финансовых интересов любых физических и юридических лиц, которые могут повлиять на выполнение ими профессиональных обязанностей.

Забота об интересах общества и граждан, заключение контрактов или выдвижение граждан (коллег) на различные должности или на получение наград, муниципальные служащие должны делать свой выбор, учитывая только профессиональные качества и заслуги.

Принимаемые муниципальными служащими решения и предпринимаемые ими действия, должны быть открыты для общества.

Хорошее владение своей профессией. Признание профессионализма может быть объективным (как признание другими коллегами и обществом способности лица достигать нужного результата, умения выбирать наиболее оправданные пути и способы его достижения) и субъективным (как уверенность в своих профессиональных способностях).

Репутация честного и надежного человека (партнера). Приобретаемая общественная оценка, общее мнение о качествах, достоинствах и недостатках; проникнутая искренностью, прямотой, добросовестностью; заслуживающий доверие, безупречный человек. При этом надежный; внушающий доверие, верный партнер.

Сложившееся высокое мнение о профессиональных и некоторых личных качествах человека. Положительная оценка его способности к совместной деятельности.

Категория этики, характеризующая способность личности осуществлять моральный контроль, самостоятельно формулировать для себя моральные обязанности, требовать от себя их выполнения и производить самооценку совершенных поступков.

Осуществление действий на законных и честных основаниях. Муниципальный служащий не должен оказывать предпочтение какому бы то ни было лицу, группе лиц или организациям и обязан учитывать права, обязанности и законные интересы всех участвующих сторон.

Профессионально-нравственная культура. Включает в себя нравственные нормы, принципы и категории, являющиеся субъективными основаниями для оценки поведения.