Разрешительная система запретов и ограничений
Содержание
Введение 3
1 Общие положения нетарифного регулирования 5
1.1 Понятие и сущность
1.2 Основные инструменты
2 Пути повышения эффективности нетарифного регулирования 37
Заключение 49
Список использованной литературы 50
Введение
Актуальность темы исследования определяется особой ролью нетарифных мер в системе государственного регулирования международной торговли и изменениями в практике нетарифного регулирования, обусловленными мировым экономическим кризисом.
По данным ЮНКТАД, наряду с увеличением случаев применения защитных (в первую очередь - антидемпинговых) мер страны активизировали использование и иных мер нетарифного характера. По различным оценкам, нетарифные меры охватывают от 18 до 30% объемов мировой торговли.
При этом развитые страны используют нетарифные меры в отношении 17% импорта, в том числе в отношении 50% металлопродукции, 25% текстильных изделий, 44% продукции сельского хозяйства. В последнее время нетарифные меры все более активно применяются и развивающимися странами - до 40% всего импорта, в том числе 50% импорта продовольствия.
Объектом протекционистских мер часто становятся товары, экспортируемые из Российской Федерации. По состоянию на 1 мая 2010 года Минэкономразвития зафиксировало 93 ограничительные меры на ввоз российских товаров, которые действуют на территории 22 стран мира. Самое большое количество ограничений на экспорт из России ввела Белоруссия (22), а также страны Евросоюза (17). Максимальное количество ограничительных мер направлено на металло- и химическую продукцию (28 и 14 соответственно).
Россия традиционно попадает в первую десятку стран, в отношении которых чаще всего инициируются антидемпинговые расследования, и занимает в данном списке 1 место среди стран - нечленов ВТО: с момента образования ВТО по настоящее время странами - членами ВТО в отношении российских товаров проведено 99 расследований, по результатам которых были введены 84 ограничительные меры.
Активная внешнеторговая политика государства является важным фактором долгосрочного роста экономики и ее инновационного развития. Антидемпинговые и иные нетарифные меры селективного характера становятся наиболее подходящими инструментами торговой политики России в условиях кризисной экономики. Применяя их, государство устанавливает барьер не против всех иностранных предпринимателей, а только против самых "агрессивных" из них.
В настоящий момент механизм нетарифного регулирования не только в России, но и во всем мире переживает период интенсивной модернизации, поиска более эффективных форм и методов, связанных как с задачами его адаптации к правилам и стандартам ВТО, интеграционными процессами, так и последствиями мирового финансово-экономического кризиса, нанесшего сильнейший удар по мировой торговле. Интересен в этом аспекте опыт США и Евросоюза, выбранных автором для исследования современного состояния нетарифного регулирования.
Таким образом, изучение международной практики применения нетарифных мер, опыта их использования в механизме государственного регулирования внешней торговли в развитых странах, современных тенденций развития нетарифного инструментария внешнеторговой политики Российской Федерации представляет важное направление современных научных исследований.
Научная новизна данного исследования состоит в комплексном анализе системы нетарифных мер, используемых в международной торговле, и выявлении изменений, происходящих в сфере внешнеторгового регулирования в условиях глобализации и мирового экономического кризиса.
Решение отмеченных в работе проблем должно увеличить эффективность применения нетарифных мер в качестве инструмента государственного регулирования внешнеторговой деятельности в Российской Федерации.
1 Общие положения нетарифного регулирования
1.1 Понятие и сущность нетарифного регулирования
Государство воздействует на внешнеторговую сферу посредством прямого и косвенного регулирования. Прямое регулирование осуществляется с преобладанием административных методов и проявляется в законодательной деятельности государства, а также в расширении государственных заказов, государственных закупок и в развитии государственного сектора в экономике. При косвенном регулировании используются экономические методы, реализуемые, прежде всего, в рамках налогово-бюджетной и кредитно-денежной политики. Разграничение между административными и экономическими методами государственного регулирования до некоторой степени условно. Для того чтобы задействовать любой косвенный регулятор, необходимо предварительное административное решение соответствующих государственных органов - например, решение об изменении налоговых ставок, о предоставлении налоговых льгот. В этом смысле любые экономические регуляторы несут на себе печать администрирования. В то же время любой административный регулятор, прямо принуждая хозяйствующих субъектов выполнять те или иные действия, одновременно оказывает вторичное косвенное воздействие на целый ряд сопряженных экономических процессов.
В целях осуществления государственного регулирования внешнеторговой деятельности используется богатый арсенал инструментов, под которыми понимаются различные типы государственных мероприятий во внешнеторговой сфере. Иногда они именуются средствами государственного регулирования. Можно встретить и другое название - рычаги государственного регулирования. Название "рычаги" отражает возможность их использования в качестве средства изменения экономического состояния объекта, осуществления некоего поворота в сфере экономики [2].
При этом не все используемые меры могут признаваться допустимыми с точки зрения сложившейся практики регулирования международной торговли.
Совокупность, комбинация применяемых инструментов представляет собой метод государственного регулирования внешнеторговой деятельности. Выделяют методы таможенно-тарифного и нетарифного регулирования, которые для достижения целей государственного регулирования внешнеторговой деятельности могут использоваться как в отдельности, так и в сочетании друг с другом.
Если в отношении определения таможенно-тарифных мер и соответствующего им метода регулирования в международной торговой практике установились единообразные подходы, то применительно к нетарифным мерам это достигнуто не было.
Слово "тариф" берет свое происхождение от названия небольшого города Тарифы, расположенного близ Гибралтарского пролива. Во время своего владычества над проливом арабы взимали в Тарифе сбор со всех судов, проходивших через пролив. Величина такого сбора рассчитывалась по особой таблице в соответствии с качеством и количеством груза. Впоследствии, как отмечается в Энциклопедическом словаре Брокгауза и Ефрона, таблицы для взимания разного рода сборов, в том числе и таможенных, стали применяться и в других странах, и слово "тариф" вошло во всеобщее употребление.
Такой подход к структурированию инструментария внешнеторгового регулирования привел к нечеткости в определении нетарифных мер и границ соответствующего метода регулирования внешней торговли.
Государство, принимая соответствующие законодательные акты и формируя понятийный аппарат государственного регулирования внешней торговли, не дает легальной дефиниции нетарифного регулирования. Так, например, ст. 20 Федерального закона от 08.12.2003 N 164-ФЗ "Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности" названа: "Нетарифное регулирование". Предполагается, что именно в этой статье должно содержаться понятие нетарифного регулирования. Однако законодатель ограничился лишь перечислением условий (случаев) применения нетарифного регулирования.
В научной литературе средства (инструменты) нетарифного регулирования чаще всего называются нетарифными барьерами (non-tariff barriers, NTB) или нетарифными ограничениями (non-tariff restraints). Реже встречаются термины "нетарифные препятствия" (non-tariff obstacles), "нетарифные искажения" (non-tariff distortions) [3].
В официальной и нормативно-правовой литературе используется понятие "нетарифные меры" (non-tariff measures, NTM), встречающееся часто и в научных источниках. Понятие "мера" получило подробное разъяснение в актах Европейского союза, и к его определению обращаются ученые. Так, например, Гарет Дейвис, разъясняя принцип свободного движения товаров в ЕС и допустимость количественных ограничений, дает следующую формулировку этого термина: "Мера - это всеобъемлющее слово, охватывающее разные типы правил и действий... Акты или вещи, которые могут быть "мерой", включают любого рода законы, международные нормативные акты или даже практику".
Важность содержания этого понятия для современной практики внешнеторгового регулирования можно увидеть из следующего примера. Ирландское правительство создало орган для продвижения ирландских товаров, после чего Комиссия ЕС указала на то, что деятельность вновь образованного органа противоречит ст. 28 Договора ЕС.
В защиту этого органа был выдвинуто то обстоятельство, что он занимался маркетингом и обеспечивал моральную поддержку ирландским производителям, но не устанавливал никаких обязательных правил и не был наделен функцией принятия решений. Именно поэтому его создание не должно рассматриваться как принятие "меры", меры нетарифного характера. Европейский суд, рассматривавший этот спор (дело "Buy Irish/Покупайте ирландское"), возразил против этого на том основании, что "независимо от средств, используемых для ее осуществления, кампания является отражением обдуманного намерения ирландского правительства заменить на ирландском рынке импорт местными товарами и тем самым ограничить поток импорта из других государств-членов".
Таким образом, Европейский суд продемонстрировал расширительный подход к трактовке понятия меры и выступил против того, чтобы, опираясь на формально-юридические основания, допускалось поведение, ограничивающее свободное движение товаров в рамках ЕС.
В современном понятийном аппарате внешнеторгового регулирования проводится разграничение близких по смыслу понятий "нетарифные меры" и "нетарифные барьеры". Под нетарифными мерами понимаются все способы воздействия на внешнеторговые потоки, не относящиеся к таможенно-тарифным инструментам. Среди нетарифных мер, в свою очередь, выделяют группу нетарифных барьеров. Критериями для отнесения к нетарифным барьерам служат, во-первых, высокая степень протекционизма, а во-вторых, установленные международной торговой практикой и национальными законодательствами ограничения на их применение.
Нетарифные меры объединяют многочисленные инструменты, подходы и правила регулирования международной торговли, использование которых, в зависимости от конкретных целей торговой политики, может принимать различный характер. Одна и та же мера способна выступать и как орудие протекционизма (в этом случае можно говорить о барьерах и ограничениях международной торговли), и как необходимая административная мера, нацеленная на обеспечение безопасности, защиту жизни и здоровья граждан, гарантирование права на благоприятную окружающую среду и т.д.
Международная торговая практика, деятельность различных международных организаций также не внесли желаемой ясности в определение нетарифного регулирования и не создали унифицированных, единообразных подходов к дефиниции нетарифных мер.
В документах ГАТТ нетарифные меры определяются как "любые действия, кроме тарифов, которые препятствуют свободному ходу международной торговли". В определении нетарифных мер, приведенном на официальном сайте Всемирной торговой организации, уточняется, что они могут применяться на основе достигнутых в рамках данной организации специальных соглашений (по лицензированию импорта, защитным мерам, антидемпинговым процедурам, таможенной оценке, стране происхождения, по сельскому хозяйству, информационным технологиям, текстилю, техническим барьерам в торговле, санитарным и фитосанитарным мерам и др.).
Этот подход к определению нетарифных мер воспроизводится в разнообразных российских и зарубежных доктринальных источниках. Так, например, Р. Гриффин и М. Пастей понимают под ними "любые нормативные акты, политический курс или другие действия правительства, отличающиеся от введения тарифов и оказывающие влияние на ведение международной торговли". Встречаются определения, в которых к нетарифным относятся меры, принимаемые как правительством, так и частным сектором: "...все частные и правительственные средства и мероприятия, за исключением таможенного тарифа, которые служат ограничению размеров, деформации структуры и направлений мировых потоков товаров и услуг". Некоторые исследователи особо отмечают, что нетарифные меры могут использоваться для регулирования не только импортных, но и экспортных поставок [4].
Отдельные авторы придерживаются расширительного подхода и относят к нетарифным мерам даже те меры, действия или бездействие, которые способны оказывать косвенное воздействие на международную торговлю, по своему характеру близкое к нетарифному регулированию. Так, например, П. Самуэльсон пишет о "невидимом тарифе": "Наконец, следует упомянуть о так называемом невидимом тарифе. Во многих странах - и Соединенные Штаты не составляют здесь исключения - сложное управление таможнями может быть поставлено настолько плохо, что оно может оказать на торговлю такое же или даже худшее воздействие, как и денежные пошлины, подлежащие уплате. Если товар, экспортируемый иностранцем, не допускается в США из-за усложненных требований со стороны органов здравоохранения или из-за нежелания смягчить самочинные предписания, тогда подобная волокита может оказать такое же пагубное воздействие на торговлю, как открытые тарифы и квоты".
В отечественной литературе большое внимание исследованию нетарифных мер уделяется в работах И.И. Дюмулена, который долгое время занимался этим вопросом на практике (работая в Секретариате ЮНКТАД, он участвовал в разработке системы классификации нетарифных мер, используемой с определенными изменениями и дополнениями до сегодняшнего дня). Он определяет нетарифные меры как "любые распоряжения центральных и местных властей, включая методы реализации законов, постановлений и других нормативных актов (кроме таможенно-тарифных мероприятий), которые воздействуют на экспорт и импорт товаров, объем, товарную структуру внешней торговли, цены и конкурентоспособность товаров, создавая более жесткие условия для товаров иностранного происхождения по сравнению с товарами национального производства или различный режим для товаров разных стран".
В Толковом словаре по таможенному праву нетарифным барьерам дано понятие как системе административных и экономических (финансовых, кредитных и др.) мер государственного регулирования внешнеторговой деятельности, включающей количественные ограничения (квотирование), лицензирование, установление различных таможенных формальностей и др. При этом указывается, что нетарифные барьеры противопоставляются тарифным мерам государственного регулирования - ввозным и вывозным пошлинам.
Таким образом, можно утверждать, что определение нетарифных мер как инструментов международной торговли, отличных от инструментов таможенно-тарифного регулирования, является общепринятым в современной российской и зарубежной научной литературе.
Определение сущности нетарифного регулирования и используемых для его осуществления нетарифных мер через понятие таможенно-тарифного регулирования имеет свои недостатки.
Это приводит, во-первых, к тому, что ряд инструментов торговой политики (таможенная оценка, порядок определения страны происхождения товара и др.) становятся общими как для таможенно-тарифного, так и для нетарифного метода государственного регулирования внешней торговли, а во-вторых - к ошибочному выведению из состава нетарифных мер отдельных инструментов, обладающих внешними признаками сходства с таможенной пошлиной, но при этом имеющих иную экономическую и правовую природу (антидемпинговая, компенсационная и специальная пошлины).
В первом случае возникают сложности с определением природы упомянутых инструментов и, как следствие, - порядка их применения. Во втором случае это может привести к неверному представлению об антидемпинговых, компенсационных и специальных пошлинах как разновидностях таможенной пошлины и приданию этим нетарифным инструментам характера мер таможенно-тарифного регулирования.
Отсутствие до сих пор единого общепринятого определения нетарифных мер и сложившаяся практика выведения понятия нетарифного регулирования по остаточному принципу из понятия таможенно-тарифного регулирования объясняются множественностью и разнородностью причин применения нетарифных мер. Разнообразие задач обусловило и множественность функций нетарифного регулирования, к числу которых следует отнести экономическую, политическую, социальную, экологическую, фискальную и другие функции [8].
Использование таможенно-тарифных мер приводит к ограничению предложения иностранных товаров через удорожание издержек импорта, и такое воздействие имеет косвенный характер, в отличие от нетарифных мер, которые способны оказывать на импорт как прямое (непосредственное) воздействие, так и косвенное.
Анализируя экономическую функцию нетарифного регулирования, нельзя не отметить, что нетарифные меры выполняют протекционистские задачи, как правило, более эффективно, чем инструменты таможенно-тарифного регулирования. Если таможенно-тарифные меры применяются обычно однократно и на этапе уплаты таможенных платежей, то защита отечественного рынка с помощью нетарифных инструментов выглядит более "эшелонированной": инструменты нетарифного регулирования могут многократно применяться на различных этапах внешнеторговой сделки и продвижения импортного товара (на этапах заключения сделки, ввоза товара на таможенную территорию, уплаты таможенных пошлин и налогов, продажи импортного товара на внутреннем рынке и даже на этапе его потребления).
Характеризуя политическую функцию нетарифного регулирования, следует заметить, что наряду с нетарифными мерами, которые используются непосредственно в политических целях (например, участие в международных экономических санкциях, экономические санкции, вводимые в одностороннем порядке, и т.п.), в практике регулирования международной торговли часто встречаются случаи, когда использование нетарифных мер, например в социальных или экологических целях, принимает вполне очевидную политическую окраску. Политизация нетарифного регулирования принимает характер устойчивой тенденции.
Социально-экономический и политический факторы при принятии решения о применении нетарифных мер, как правило, сильно переплетаются. Однако это не должно служить основанием для выводов об использовании нетарифных ограничений исключительно в международно-политических или торгово-политических целях. Иногда за решением о применении нетарифных ограничений, повлекшим мощные политические потрясения, могут стоять, например, причины санитарно-эпидемиологического характера. Так, причиной столкновений полиции с участниками 40-тысячной демонстрации в Сеуле стало решение правительства Южной Кореи о возобновлении поставок в эту страну американского мяса, на ввоз которого ранее был наложен запрет в связи со случаями коровьего бешенства в США.
Следует отметить, что фискальная функция нетарифного регулирования не является основной и уступает по своему значению политической и социальной функциям, что отличает нетарифное регулирование от таможенно-тарифного регулирования, нацеленного в первую очередь на осуществление экономической и фискальной функций.
В международной практике по вопросу о применении нетарифных ограничений сформировалась непростая, порой даже противоречивая позиция, на что не раз в своих исследованиях обращали внимание российские ученые. Так, В.Ю. Пресняков обозначил эту проблему следующим образом: "С одной стороны, ГАТТ и начавшая функционировать с 1995 г. ВТО официально ставят задачу максимально возможного упразднения таких мер, перехода к регулированию внешней торговли исключительно тарифными методами. С другой стороны, все страны мира, включая те, которые входили в ГАТТ со дня ее основания и которые стали членами ВТО с момента начала ее деятельности, в той или иной степени используют различные формы нетарифного регулирования внешней торговли".
Действительно, в последние десятилетия международная торговая практика идет по пути последовательного исключения нетарифных мер из арсенала внешнеторгового регулирования. Их применение допускается в ограниченном количестве случаев: в целях защиты национальной экономики и поддержания стабильности мировой экономики и международной валютно-кредитной системы, обеспечения международной безопасности, охраны жизни и здоровья людей, выполнения международных обязательств. При этом основным механизмом сокращения использования нетарифных инструментов и четкой регламентации процедур их использования в интересах развития международной торговли служат многосторонние международные форумы и организации - ВТО, ЮНКТАД, Европейская экономическая комиссия ООН, Организация экономического сотрудничества и развития, Азиатско-Тихоокеанское экономическое сотрудничество и др.
Вопросы использования нетарифных мер в международной торговле были включены в повестку дня Токийского раунда ГАТТ (1973 - 1979 гг.), по результатам которого принято шесть кодексов по нетарифным мерам, нацеленных на борьбу с проявлениями нетарифного неопротекционизма, получившего столь широкое распространение в международной торговле из-за специфических особенностей нетарифных инструментов - оперативности введения, выборочности в отношении отдельных стран или товарных позиций и завуалированности (неявного характера) нетарифной торговой политики.
Курс на исключение нетарифных мер из практики регулирования мировой торговли в последнее время "пробуксовывает", и происходит это чаще всего на уровне национальных механизмов государственного регулирования внешней торговли. Такое положение объясняется, среди прочего, неоднозначным воздействием "таможенно-тарифного разоружения" на реальное положение дел в мировой торговле. Как известно, снижение таможенных тарифов во второй половине XX века сопровождалось усилением мер нетарифного протекционизма. При этом на фоне заметного снижения эффективности таможенно-тарифной защиты продолжает сохраняться объективная потребность в регулировании внешнеторгового оборота, обусловленная различиями в уровнях экономического развития отдельных стран, возникновением экономических и политических кризисных ситуаций. Развитие нетарифного регулирования в современной мировой практике, - отмечает В.Ю. Пресняков, - связано с потребностью в надежных, гибких и оперативных средствах экономической политики в сфере внешней торговли.
В этой связи особого внимания заслуживает вопрос о различиях в природе установления и применения тарифных и нетарифных мер регулирования международной торговли. В настоящее время таможенно-тарифные инструменты приобретают преимущественно конвенциональный характер, их применение регламентируется соответствующими международными договорами и соглашениями. Применение же нетарифных мер в ряде случаев сохраняет автономную природу: они могут вводиться на основании решений компетентных центральных и даже местных государственных органов. В этой связи возрастает востребованность нетарифных мер, поскольку можно обеспечить согласованное использование их и различного рода внутренних регуляторов (законодательство о защите прав потребителей, технические и экологические стандарты, санитарные и ветеринарные нормы и т.д.). Именно нетарифные меры (а не таможенные пошлины) в большей степени соответствуют наметившейся тенденции "перенесения процесса регулирования внешней торговли с границ вглубь страны".
Понимая все сложности борьбы с нетарифными барьерами, ВТО взяла курс на так называемую тарификацию торговых барьеров. Страны ВТО обязались устранять нетарифные торговые ограничения, заменяя их таможенными пошлинами (их тарифным эквивалентом). При этом существенно облегчается сопоставление уровней торговых барьеров в разных странах.
1.2 Основные инструменты нетарифного регулирования
В официальных источниках международных экономических и торговых организаций, научных трудах встречается классификация нетарифных мер на жесткие (hard NTM), умеренные (mild NTM), "надоедливые", т.е. создающие определенные неудобства (nuisance NTM); при этом отдельно выделяется группа нетарифных мер, степень воздействия которых на международную торговлю установить не удается.
Для регулирования международной торговли особое значение приобретают классификации нетарифных мер, разработанные международными экономическими организациями ГАТТ-ВТО, ЮНКТАД, ЕЭК ООН, МБРР, Международной торговой палатой и др. Указанные организации выполняют, помимо прочего, учетную функцию: они регистрируют каждую новую форму нетарифных ограничений, сведения о которой должны сообщать как страны, применяющие такие меры, так и страны, от них пострадавшие. Формирование такого банка данных нетарифных мер позволяет не только совершенствовать классификацию нетарифных мер, но и проводить мониторинг всех принимаемых мер внешнеторгового регулирования.
Наиболее авторитетными являются классификации ГАТТ-ВТО и ЮНКТАД.
Классификация нетарифных мер, разработанная в секретариате ГАТТ, объединяет пять основных категорий:
1) ограничения, связанные с участием государства во внешнеторговых операциях на различных этапах - производство товаров, сбыт, транспортировка и т.д. (субсидии и дотации экспортерам, порядок размещения государственных заказов, ограничения в отношении перевозки иностранных товаров и иностранных перевозчиков и т.д.);
2) таможенные процедуры, экспортно-импортные формальности административного характера (особые требования к оформлению внешнеторговой документации, процедура таможенной оценки, определение страны происхождения товара, установление дополнительных требований при прохождении таможенного оформления и т.д.);
3) технические ограничения, используемые
в целях регулирования
4) количественные ограничения и
сходные с ними
5) ограничения, связанные с уплатой налогов, сборов и иных обязательных платежей (пограничное налогообложение, импортные депозиты, иные способы обеспечения уплаты таможенных платежей, антидемпинговые, компенсационные, специальные пошлины и т.д.).
Классификационная схема, подготовленная ГАТТ, стала основой для формирования информационного банка данных по нетарифному регулированию и оказала влияние на формирование другими международными экономическими организациями собственных классификационных схем.
Большое внимание систематизации мер нетарифного регулирования уделялось в исследованиях, проводимых в рамках ЮНКТАД. В применяемой в настоящее время классификации нетарифных мер, разработанной ЮНКТАД, все меры регулирования международной торговли объединены в восемь категорий, одну их которых составляют таможенно-тарифные меры, а семь остальных - меры нетарифного регулирования: 1) паратарифные меры; 2) меры контроля над ценами; 3) финансовые; 4) меры автоматического лицензирования; 5) меры количественного контроля; 6) монополистические меры; 7) технические меры. Данная классификационная схема используется многими государствами для систематизации нетарифных мер, устанавливаемых национальным законодательством и используемых в административной практике таможенных и иных органов, участвующих в государственном регулировании внешней торговли.
Классификационные схемы ЮНКТАД, ГАТТ-ВТО и других международных экономических организаций легли в основу многочисленных авторских классификаций, разрабатываемых российскими и зарубежными учеными.
