Развитие делопроизводства первой четверти XVIII века
Содержание:
Введение…………………………………………………………
Основная
часть…………………………………………………………………
1. Развитие делопроизводства первой четверти XVIII века……………………..с.4
1.1 Изменения
в порядке делопроизводства в
ходе петровских реформ……..с.4-
1.2 Генеральный
регламент, как основной
1.3. Изменения
в формуляре документа………………………………………с.11-
1.4. Истоки
реформирования
2. Развитие делопроизводства второй четверти – конца XVIII века………….с.15
2.1. Развитие делопроизводства в Сенате……………………………………с.15-17
2.2. Взаимодействие высших, центральных и местных учреждений………с.18-19
2.3. Изменения
в оформлении документа……………………
Заключение……………………………………………………
Список
источников и литературы………………………………………………
Введение.
В настоящее время регламентации делопроизводственных процессов уделяется особенное внимание: разрабатывается законодательная база, нормативные документы, создатели которых стремятся как можно более отчётливо отразить принципы работы с документами, избрав своей целью выработать свод единых правил документирования деятельности того или иного учреждения. Изучение современных принципов регламентации делопроизводства невозможно без единой, неразрывной связи с историей её возникновения в XVIII веке. С его началом связывается зарождение современных принципов делопроизводства, немалое значение в возникновении которого принадлежит разработке правил регламентации, так характерной для всего времени петровских реформ.
XVIII век — период преобразования Московского государства в Российскую Империю, что повлекло за собой реорганизацию высшего центрального и местного аппаратов власти. Этот процесс переустройства системы государственной власти оказал большое влияние на управление, документную систему в целом, а также на наименования и упорядочивание документов. Упразднение приказов и введение коллежской системы управления повлекло изменение кадрового состава приказов, получивших название коллежских канцелярий, что усилило влияние их служащих на документооборот. Впервые в Российском государстве произошло законодательное закрепление норм делопроизводства.
Изучение процессов организации делопроизводства в коллегиях имеет важное значение для исторической науки, поскольку делопроизводственные материалы как вид исторических источников воспроизводит систему государственного аппарата в целом. При этом следует учитывать взаимозависимость системы делопроизводства и развития системы государственного управления. С возникновением новых учреждений порождаются новые документы, вместе с тем необходимость в обработке количественно растущей и структурно усложняющейся документации ведет к усложнению государственного аппарата. Тем самым изучение делопроизводства в коллегиях позволяет глубже исследовать различные аспекты государственного управления.
В данной курсовой работе были использован ряд источников, таких как: Генеральный регламент от 28 февраля 1720 года, Указ Петра I о ведении делопроизводства на листовой бумаге, Указ Петра I о введении протоколов в Консилии Министров, Указ Петра I о должности Сената, Указ Сената об организации его канцелярии по образцу коллежских от 19 февраля 1719 года.
Целью данной курсовой работы является попытка проследить на основе изученных законодательных актов возникновение, изменение и развитие видов и формуляра документов в системе коллежского делопроизводства на протяжении XVIII века.
В первой главе работы ставится задача изучения законодательных актов первой четверти XVIII века, в которых содержатся сведения о возникновении на месте приказного делопроизводства новой системы – коллежской, а именно – о регламентации ведения дел высших (Сенат), центральных (коллегии и др.) и местных (канцелярии губернатора и воеводы) органов государственного управления, также рассматриваются вопросы, связанные с истоками возникновения коллежского делопроизводства (было ли оно заимствовано у европейских стран или же оно – закономерный результат развития российского делопроизводства?).
Во второй главе особое внимание уделяется
продолжению изучения регламентирования
делопроизводства на основе исследования
законодательных актов второй четверти
(после смерти Петра I) – конца XVIII века
– времени дальнейшего развития законодательного
регулирования и совершенствования коллежского
делопроизводства.
Основная
часть
1. Развитие
делопроизводства первой четверти XVIII
века.
1.1 Изменения
в порядке делопроизводства в
ходе петровских реформ.
В конце XVII века Российское государство ощутимо требовало реформ в экономической, военной областях и, прежде всего – в переустройстве нуждалась сама система государственного управления. Ослабленная Боярская Дума и громоздкий аппарат приказов уже не мог решать задачи возникающей абсолютной монархии. Пётр I, пришедший к власти в 1689 году, постепенно начал преобразования во всех государственных и общественных сферах. “Законодательное оформление неограниченной власти монарха сопровождалось коренной перестройкой всего аппарата управления”1,что не могло не сказаться на порядке делопроизводства, первые изменения в котором коснулись формы документа.
“С 1699 года стали писать акты на всякого рода частные сделки, челобитные и другие документы, подаваемые в госучреждения, а также всевозможные выписки учреждений для частных лиц на гербовой бумаге”2. Гербовая бумага различалась по стоимости, что отражалось в размерах клейма с изображением государственного герба и указанием под клеймом стоимости бумаги. С 1719 года на гербовой бумаге проставлялся год. Это нововведение принесло не только ощутимую пользу казне, но и регламентировало форму и размеры документа, что повлияло и на организацию делопроизводства. В связи с введением гербовой бумаги институт площадных подьячих был ликвидирован, а оформление крепостных актов перешло в приказы.
Другим важным мероприятием, повлиявшим на изменение формы документа, было постепенная замена столбцовой формы делопроизводства тетрадной, продолжавшаяся с 1700 года по 1720 год. До этой реформы “документы писались на разрезанных в длину пополам листах бумаги, причём заполнялась лишь одна сторона, а оборотная использовалась для всякого рода помет… Если текст на одном листе не помещался, то его продолжали на другом листе…”3. Таким образом документ представлял собой склеенные полосы листов, свёрнутых в свитки, что было неудобно для их последующего использования и хранения. Столбцы не нумеровались, единственной защитой столбца была подпись дьяка, проставляемая на склейках листа.
Наряду со столбцовой существовала и тетрадная форма делопроизводства, заключавшаяся в записи текста документа в особые книги, причём использовались обе стороны листа и нумерация. Экономичность тетрадной формы делопроизводства по сравнению со столбцовой явилась причиной для отмены с 12 июня 1700 года столбцов и введения тетрадной формы делопроизводства в Поместном приказе, через месяц ограниченного лишь делами по челобитным. Причиной такого ограничения стало то, что в тетрадях текст уже заполнял обе стороны листа. Оружейная палата, ведавшая выпуском гербовой бумаги, указала на убытки, приносимые новым способом ведения делопроизводства государственной казне. “В связи с этим Оружейная палата предлагала тетрадную форму ведения бумаг применять только в пределах Поместного приказа” 4.
Однако несмотря на возникшие трудности реформа продолжалась, и, с 11 декабря 1700 года тетрадная форма была введена в Сибирском приказе. Постепенно ведомственные противоречия, препятствовавшие реформе, разрешились. К весне 1702 года запасы старой гербовой бумаги иссякли и правительство, выпустив более дорогую бумагу, ввело новую форму делопроизводства повсеместно.
21 марта 1702 года в именном указе Петра I было “указано на Москве и во всех городах и в приказах свои государевы всякие дела, также из приказов в приказы памяти писать на листовой бумаге, а по прежнему обыкновению на столбцах не писать…чтоб в приказах всякие дела были в книгах…”5, что означало окончательный переход к более передовой форме делопроизводства.
Указом от 30 декабря 1701 года было запрещено подписывать челобитные и другие документы уменьшительными и уничижительными именами. В письмах к царю и знатным вельможам предписывалось подписываться “рабами”. Изменилась и форма подписи челобитных – для рукоприкладства стала использоваться лицевая сторона первого листа. Отписки и челобитные стали писаться с оборота первого листа, грамоты и памяти – с лицевой стороны. Подпись дьяка проставлялась по полям тетради.
В первую четверть XVIII века в делопроизводственной практике появилось большое количество новых документов, связанных с заменой старой терминологии на новую. “Отношения и памяти заменяются доношениями и прошениями, военные доношения – реляциями, доношения низших чинов – рапортами, термин грамота окончательно вытесняется термином указ”6.
Появляется и новый для России вид документации – протокол, введённый указом царя 7 октября 1707 года, в котором приказывали “всякие дела, о которых советуют, записывать и каждый бы министр своей рукой подписывал, что зело нужно и без того никакого дела не отправляли…”7. Протокол первоначально вводился для Консилии Министров, позднее использовался и в заседаниях Сената.
Таким образом, в конце XVII – начале XVIII вв. происходят изменения в старой системе делопроизводства. С введением гербовой бумаги, заменой столбцовой формы делопроизводства на тетрадную, начинается упорядочение, как формы документа, так и всего делопроизводства в целом. Возникают новые формы документов, что было вызвано централизацией системы управления, требующей их унификации. Перечисленные преобразования, в свою очередь, потребовали дальнейшей регламентации делопроизводства. Важную роль при этом играла реформа Сената.
Боярская Дума к концу XVII века полностью утрачивает своё значение. Все важные вопросы государственной жизни стал единолично решать царь. С 1708 года законосовещательным органом при царе была Консилия Министров, а 22 февраля 1711 года был учреждён Правительствующий Сенат. Сенат был создан Петром I, он сохранялся на протяжении многих десятилетий, превратившись “…в высшее правительствующее учреждение, направляющее работу коллегий и губернских учреждений…”8 Несмотря на то, что царь постепенно сокращал полномочия Сената (Так, с 1721 года, Сенату было запрещено издавать общегосударственные законы от своего имени.), он оставался важным учреждением, регулировавшим всю систему государственного управления.
В указе царя, выпущенном 27 апреля 1722 года “О должности Сената”9 подробно устанавливался порядок организации ведения дел в этом учреждении. Дело вначале внимательно слушалось, затем обсуждалось. Вопрос решался с помощью голосования. Те дела, “…которые вершатся,…” 10 было приказано” …записав в протокол, отмечать в реестре”11. Секретарь записывал высказывания членов Сената по каждому из обсуждаемых вопросов, а члены Сената закрепляли их своими подписями.
Сенат подчинялся строгим принципам коллегиальности. “Без согласия всего Сената, ничто делать не подобает…”12 Строго наказывалось, что “…в Сенате никакое дело не вести словесно, а всё письменно…”13 Итак, Сенат являлся более совершенным, чем Боярская Дума органом, имеющим строгую регламентацию своей работы. За несоблюдение предписаний указа о должности Сената налагались большие штрафы, а также предусматривалась и личная ответственность (“А которые рапортовать не будут – то с таковых штрафы…”14), данная тенденция наказания за аналогичные проступки в последствие была отражена и во многих других указах царя.
Делопроизводством в Сенате ведала Канцелярия. Она была организована по аналогии с канцеляриями коллегий. В указе от 19 февраля 1719 года “Об организации канцелярии Сената по образцу Государственных Коллегий”15 определялся её состав: “Быть в Сенате нижним чинам против прочих Коллегий, из дьяков сенатских Секретарями и управлять дела Секретарю одному…, Да переводчику одному, нотариусу из подьячих, актуариусу из подьячих же, регистраторам, канцеляристам”16.Во главе Канцелярии стоял обер-секретарь. “В ту канцелярию должны все губернаторы и воеводы писать яко о начатии какой войны, мора, каковы замечания к приказов”17. В Канцелярию поступали и челобитные, которыми ведал рекетмейстер. Государственные дела, решаемые в Сенате, закреплялись подписью сенатского обер-секретаря, ведавшего Канцелярией и государственной печатью.
Руководство Сенатом осуществлялось генерал-прокурором Сената. Его должность была введена Петром I в 1722 году и регламентировалась указом “О должности генерал-прокурора” от 27 апреля того же года. В нём определялись главные функции и обязанности генерал-прокурора: исполнял свою должность по регламентам и указам, записывал даты указов и их содержание в специальный журнал, а также указывал в нём было ли дело исполнено или нет.
Также генерал-прокурор
Сенат, обладая в сравнение с Боярской Думой меньшими полномочиями, выгодно отличался от неё большей централизацией в ведении дел, выражавшейся в учреждении Канцелярии, отвечающей за учёт и обработку входящей документации, контроль над исходящей документацией и правильностью их исполнения. В Сенате существовали и особые книги регистрации инструкций, книги указов и регламентов. Указы делились на два вида – носящие временный характер и имевшие вид постоянных законов. Также указы подразделялись на сенатские указы и на царские, данные Сенату. Новым для делопроизводства XVIII века было составление экстрактов по делам, представляющих собой изложение существа дела и отчёта о его выполнении. Сенат участвовал в организации управления страной наряду с царём, внося предложения по устройству коллегий.
С начала XVIII века встал вопрос о реорганизации
системы центрального управления страной.
Старый приказной аппарат уже не мог осуществлять
управленческие функции нового абсолютистского
государства так, как делал это раньше.
Оперативно получать сводные сведения,
например, о государственных доходах,
оказалось невозможным из-за волокиты
и формальных отписок. Так возник вопрос
о полной перестройке приказной системы
управления. В основу Пётр I положил шведскую
модель государственного управления,
основав согласно ей коллегии, ведавшие
основными вопросами жизни страны.
1.2 Генеральный
регламент, как основной
С приходом к власти Петра I начинается реформирование системы государственного управления, направленное на устройство мощного, централизованного государства, способного решать поставленные царём новые задачи в сфере реорганизации военного дела и тесно связанной с ним экономики. Успех в достижении поставленных целей напрямую зависел от организации управленческих структур, которые могли бы справляться с данными задачами. Следовательно, важную роль в этом деле играло коренное переустройство принципов делопроизводства, начавшееся в 1699 – 1702 годах с введения гербовой бумаги и замены оформления документов на столбцах тетрадями. С возникновением нового законосовещательного органа – Сената, позволявшего более результативно, чем раньше решать общегосударственные проблемы, потребовалась более широкая письменная регламентация его работы, что отразилось в принятых Петром I указах о должности Сената и о должности генерал-прокурора Сената, в которых существенная роль уделялась ведению делопроизводства, осуществляемую Канцелярией. Следующим шагом по дальнейшему регламентированию делопроизводства, стало создание главного письменного устава, регулировавшего деятельность возникших на месте приказов новых органов – коллегий – Генерального Регламента, наиболее полно отразившего ведение дел в них.
Таким образом, учреждение Сената повлекло за собой и реформирование центральных органов России. Запутанный аппарат уже не удовлетворял государственным задачам, что повлекло за собой создание в первой четверти XVIII века 12 коллегий вместо 42 приказов. В отличие от приказов, коллегии ведали строго определённой сферой государственной деятельности, что было эффективнее. В соответствие с поставленными задачами централизации управления Коллегия Иностранных Дел, Военная и Адмиралтейская коллегии ведали основными направлениями основными задачами страны в военной и внешнеполитической областях; Коммерц- , Берг- и Мануфактур-коллегии занимались устройством и развитием промышленности и торговли России. За финансовую жизнь страны отвечали Камер- , Штатс- и Ревизион-коллегии. Юстиц-коллегия осуществляла судопроизводство, Вотчинная – ведала землями дворян. Городское население подчинялось Главному Магистрату.
Коллегиям подчинялись и местные органы власти. Сами коллегии подчинялись Сенату. Как уже отмечалось, Пётр I при создании коллегий опирался на пример шведской государственной системы, которая была организована на принципах ”…камерализма – учения о бюрократическом управлении, получившем распространение в Европе XVI – XVII вв.… Функциональным принципом управления было учреждение специализации в определённой сфере и коллегиальность”18. Поэтому устройство и принцип работы коллегий опирались на шведские законодательные акты.
К 1719 году относится создание специальных письменных сводов правил по устройству и организации коллегий – регламентов. 3 марта появляется регламент Коммерц-коллегии, а 11 декабря – регламент Камер-коллегии. В этих регламентах подробно рассматривалось назначение этих коллегий, порядок ведения дел в них.
Опыт создания первых регламентов коллегий выявил необходимость создания для них общего регламента. Деятельность по составлению иерархии регламентов завершилась утверждением 28 февраля 1720 года Генерального регламента19, вобравшего в себя основные принципы работы и существующий к тому времени опыт ведения делопроизводства в коллегиях и упорядочивающего их деятельность, так как правила, изложенные в нём стали едиными для всех коллегий.
За основу Генерального регламента было взято шведское законодательство XVII века. По данным Н. А. Воскресенского, насчитывается 12 редакций этого документа. Генеральный регламент долго и тщательно прорабатывали, в нём подробно определялись все пункты организации работы коллегий, подробно расписывались принципы ведения учёта документов.
Согласно Генеральному Регламенту, коллегия состояла из присутствия и канцелярии. В состав присутствия входили президент канцелярии, вице-президент, советники, асессоры. В регламенте подробно описывались обязанности всех должностных лиц.
В Генеральном регламенте особое внимание уделялось заседаниям коллегии, регламентировался порядок слушания дел. Их рассмотрение начиналось, если в назначенное время в коллегии имелось большинство её членов. Секретарь зачитывал дела, которые обсуждались членами коллегий, после чего происходило голосование. Решение принималось большинством голосов, если же голоса разделились поровну, принятым считалось то решение, за которое голосовал Президент.
Создание Генерального регламента знаменовало собой окончательное закрепление коллегиального ведения дел. Коллегиальная форма устройства позволила выявлять наиболее конструктивное мнение, учитывая взгляды большинства присутствовавших.
Делопроизводством в коллегии ведала канцелярия, состоящая из секретаря, нотариуса, переводчика, актуариуса, регистратора, канцеляристов и копиистов. Генеральный регламент подробно описывал обязанности членов канцелярии, причём каждой должности уделялась отдельная глава. Канцелярия возглавлялась секретарём, который руководил всем делопроизводством в коллегии. Секретарь докладывал суть дела в присутствии, распределял делопроизводственные документы.
Секретарь сам “сочинял” важные документы, давал указания по написанию второстепенных документов служащим канцелярии. Секретарь не имел голоса в коллегии, но готовил специальный доклад о состоянии дел в ней, готовил дела к заседаниям, имел надзор за ведением протокола, хранил печать коллегии. Прошениями и челобитными также ведал секретарь. Несмотря на подчинённое положение секретаря, в присутствии его должность была одной из самых важных: он фактически руководил всем делопроизводством коллегии.
Нотариус вёл протоколы заседаний коллегии. В протокол входило изложение всех дел, слушавшихся в коллегии, по необходимости развёрнутое или сжатое, личное мнение каждого члена коллегии по какому-либо вопросу, а также, в случае прений, запись о несогласии членов друг с другом. Каждый месяц нотариус сшивал протокол и нумеровал листы, записывая содержание дел в алфавитном порядке в начале протокола. Также нотариус имел роспись о не вершенных делах, направлял её Президенту коллегии.
Актуариус собирал корреспонденцию, приходящую в канцелярию. Также актуариус получал и часть канцелярской работы и заботился о хозяйственной жизни коллегии.
Низшими по должности работниками канцелярии были канцеляристы и копиисты. Канцеляристы изготавливали дипломы, патенты и другие виды второстепенной документации, которые надлежало подавать секретарю для утверждения.
В Генеральном регламенте приводится большое количество новых наименований различных видов документации, характерных для коллежского делопроизводства. Слово “репорт” объясняется в нём как “ведомость”, “квитанция” называется “распиской”, “инструкции” – “наказами”, “диплом” – “жалованной грамотой”, “патент” – “жалованной грамотой на чин”. Само общее наименование “документы” переводится как “доказательные письма”.
К распорядительным документам в Генеральном регламенте относится “рескрипт”, вытеснивший грамоту и имеющий значение распоряжения царя, указа или грамоты, употребляемой для сношения с другими государствами или инструкции. Обилие появившейся новой документации говорит о существенном усложнении процесса делопроизводства в XVIII веке. Генеральный регламент регулировал применение некоторых появившихся видов документов.
Большое внимание в Генеральном регламенте уделяется такому виду документа, как протокол, возникшему в связи с созданием Петром I учреждений, основанных на коллегиальных принципах управления.
Генеральный регламент: 1) отразил в себе всю систему коллежского делопроизводства, 2) регламентировал обязанности всех членов коллегии от Президента до копииста, 3) явился основой для последующего развития делопроизводства, в нём рассматривались такие виды работы с документами, как приём, регистрацию, учёт и контроль за документацией, 4) сочинение новых форм документов (были приведены общие принципы протоколирования, характерные для коллежского способа делопроизводства, 5) определены должностные обязанности членов канцелярии: секретаря, нотариуса, актуариуса, регистратора.
Генеральный регламент явился следствием реформы центрального управления, проведённой Петром I в целях централизации государственного аппарата, наиболее чётко и ясно показав основные положения коллежского делопроизводства, многие принципы которых (учёт и контроль за входящей и исходящей документацией, ведение протоколов и т. д.) оставались действенными до 1917 года, и основы которых сохраняются и до наших дней.
1.3. Изменения
в формуляре документа.
Создание Генерального регламента в 1720 году обусловило дальнейшие изменения в системе делопроизводства, направленные на более детальную и строго закреплённую регламентацию как принципов делопроизводства, их учёта и контроля за их исполнением, так и развития самой формы документа, начинающую постепенно приобретать постоянные черты. Появляются и другие законодательные акты, посвящённые вопросам документирования, особое внимание в которых уделяется правилам составления документов.
С созданием Генерального регламента документы составляются уже в строгом соответствие с образцами, их реквизиты закрепляются в строго определённом месте. Одним из шагов к появлению документов – образцов был приведённый в указе Петра I “О форме суда” от 5 ноября 1723 года образец челобитной. В нём был отражён порядок написания прошения, в соответствии с которым было необходимо обращаться в судебные органы. Текст документа составлялся по схеме: “Титло. Потом бьёт челом имярек на имярека, а в чём моё прошение следуют пункты, и писать пункт за пунктом. Прошу Вашего Величества о сём моё прошение учинить…”. В этом образце челобитной уже присутствует порядок написания документа по определённой форме: вначале присутствует адресат с титулом царя, затем следует изложение самого прошения, причём по пунктам, что свидетельствует о некоторой унификации документа в соответствии со “стандартом”, приведённым в указе. Причиной приведения челобитной к единой форме послужило увеличение количества прошений от населения. Для удобства рассмотрения их в судебных органах и ускорения судопроизводства и была приведена данная форма челобитной.
В ходе петровских реформ происходит дальнейшее изменение в форме документа. В XVIII веке все документы себя называют, вынося заголовки в начале текста, либо упоминая их в адресате. В качестве примера можно привести название указа Петра I : «Инструкция или наказ Петра I рекетмейстеру Василию Павлову» 20, в котором название документа присутствует в адресате. Реквизит “автор” в первой четверти XVIII века обычно уже отделяется от текста, присутствуя либо в подписи с указанием должности, либо в начале текста, находясь рядом с адресатом. Большое внимание на написание реквизитов “адресат” и “автор” оказала “Табель о рангах всех чинов, Воинских, Статских и Придворных”, окончательное создание которой произошло 24 января 1722 года, повлиявшее на развитие в документах государственной власти чинопочитания, так как ещё в начале XVIII века в официальных документах стало употребляться обязательное титулование… Титул чиновника зависел от занимаемой им должности и её места в Табели, а также от социального происхождения.
Титул состоял из названия должности ( генерал, президент, губернатор…), входящей в один из 14 классов Табели о рангах, самого титула, также зависящего от класса Табели. I и II классам присваивался титул “ваше высокопревосходительство”, III и IV – “ваше превосходительство”, V – “ваше высокородие”, с VI по VII – “ваше благородие”; IX – XIV классы имели титул “ ваше высокоблагородие”. К лицам благородного происхождения – князям и графам обращались, используя титул “сиятельство”, к дворянам и баронам – “благородие”. Духовенство тоже подразделялось на степени и имело свои обращения.
