Развитие и становление бюрократии в России

СОДЕРЖАНИЕ: 

ВВЕДЕНИЕ 

      Если  дать короткую характеристику бюрократии, то бюрократия – это власть канцелярии, то есть власть формы над содержанием. Происходит это слово от двух слов: французского бюро (это канцелярия) и греческого кратос (власть).

      Венсан де Гурнэ¹ рассматривал бюрократию как новую форму государственного правления. Он считал, сущность и значение ее как раз и состоит в том, что работа правительства оказалась в руках правителей по профессии.

      Г. Гегель, Д.С. Милль, А. де Токвиль, Г. Моска, М. Вебер также рассматривали  бюрократию как новый тип системы, где управленческая деятельность осуществляется назначенными профессиональными чиновниками.

      К концепциям, рассматривающим бюрократию как правление "профессиональных чиновников", следует отнести  классовые теории (К.Маркс, В.И. Ленин). А также теории, которые определяют бюрократию в качестве нового класса - М. Бакунин, Дж. Бернхэм, М. Джилас, М. Восленский, Д. Ледонн и др. В основании этих теорий лежит все то же представление о господстве профессиональных чиновников, но подается оно в соединении с теорией собственности на средства производства.

      Это позволяет развить положения  о бюрократии как особом классе и о превращении бюрократом своего места в должностной иерархии в частную собственность. Бюрократия, являясь частью господствующего класса, безраздельно владеет двумя основными факторами, обеспечивающими жизнедеятельность общества, - управлением и собственностью, которые в нерасчлененном виде присутствуют на каждом уровне бюрократической иерархии.

      Второе  направление изучения бюрократии представлено теориями формальной организации (Р. Мертон, Ф. Селзник, П.М. Блау, А. Этциони, Э. Мэйо и др.). Здесь рассматриваются следующие проблемы: эффективность административных структур, механизм функционирования власти; формально-технические составляющие бюрократии; внутриорганизационные законы и интересы; связь с социальной средой; способы и формы ограничения бюрократии.

      В этой группе теорий особое место принадлежит  теории М. Вебера.² Вебер предлагает бюрократическую модель организации, но в отличие, например, от представителей концепции "организация - машина" (А. Файоль, Л. Урвик) он не занимается детально практическим построением бюрократических отношений с целью снятия появляющихся в процессе развития этих отношений проблем, его исследование "административной" организации предлагает преимущественно теоретическую модель.

      Один  из первых научных анализов сущностных характеристик феномена бюрократии принадлежит Гегелю, хотя сам термин "бюрократия" философ в своих работах и не использует. Однако всеобщность бюрократии (исполнительной власти, чиновничества) предстает в его теории государства и права в неразрывной связи с определенным типом организации, управления и власти, то есть как всеобщность государства.

      Государство для Гегеля - "действительность нравственной идеи", "в себе и для себя разумное", "шествие бога в мире". Чиновничье государство - это "средоточие государственного сознания и наиболее выдающейся образованности".³ Оно представляет собой основу среднего сословия. Такой тип государства, являющийся формой выражения всеобщего интереса, обусловлен наличием гражданского общества.

      Основной  функцией исполнительной власти в теории Гегеля являлась реализация решений, которая должна осуществляться монархом в соответствии всеобщим интересом. Осуществление данной функции возлагалось на коллегиальные совещательные органы и государственных чиновников в соответствии с принципом разделения властей. Гегель не отрицает принципы правового государства, но считает, что разделение властей не предполагает их противостояния, а является проявлением диалектического единства государства и общества. При этом он с сомнением относится к теории народного суверенитета, считая конституционную монархию истинным выражением и конкретным завершением абсолютной идеи права.

      Гегелевская модель бюрократического управления исходит  из взаимозависимости и тождества  государства и гражданского общества, во-первых, во-вторых, - из необходимости для формирования этой взаимозависимости среднего класса. Одновременно бюрократия вместе с монархией объявляется Гегелем нейтральной силой, которая стоит над конфликтующими группами людей с их особыми интересами, составляющими гражданское общество. Чиновники воплощают универсальные интересы всего общества, так как они наделены специфическими знаниями, необходимыми для современного государства.

      Противоположную интерпретацию соотношения чиновничьего государства и гражданского общества предложил К. Маркс. По Марксу, государство не выражает интересы граждан, а само их задает. Задача чиновников в обществе - только по форме поддерживать всеобщий интерес. Поэтому задачей института бюрократии в буржуазном обществе становится действо, направленное на создание иллюзии того, что государство охраняет всеобщий интерес. Для Маркса бюрократия представляет "волю государства", "сознание государства", "могущество государства". Содержанием деятельности бюрократии является формальный дух государства.⁴

      Необходимо  отметить, что в понятии "бюрократия" Маркс соединял несколько значений. Этот термин включал как всю систему  власти и управления, так и людей, входивших в эту систему. К  данному институту он относил  все элементы исполнительной власти, включая коллегиальные совещательные правительственные образования.

      Нередко Маркс использовал слово "бюрократ" в негативном смысле как носителя каких-либо патологических характеристик, связанных с управленческой деятельностью. Такая, присущая больше публицистике, чем научному дискурсу, трактовка чиновничьей деятельности усложняет проблему административного сектора как "исполнительного" института в системе властей.

      Актуальность темы исследования в курсовой работе объясняется тем, что имея корни ещё в ХV веке, российская бюрократия жива и сегодня – в веке ХХI, поэтому проследить ход развития этого явления в течение многовековой истории России и понять истоки и причины живучести бюрократии весьма интересно и полезно.

      Цель  исследования – российская бюрократия в ХV –ХVIII в.в.

      Для достижения поставленной цели необходимо решить ряд задач:

• изучить истоки российской бюрократии, в частности работу Боярской Думы, как первой российской бюрократической организации  
• ознакомиться с дворцово-вотчинной системой управления 
• Приказной система управления на Руси XVI в. 
• изучить Петровские реформы государственного аппарата управления 
• ознакомиться с особенностями самодержавной России, как бюрократического государства. 

      Теоретической базой исследования в курсовой работе послужили труды  российских учёных – историков и зарубежных авторов.   
 
 

      Глава 1. Истоки РОССИЙСКой  БЮРОКРАТИи

      1.1. Боярская Дума  – первая бюрократическая  организация  

      Истоки  городского управления в нашей стране восходят к XI в. - периоду Новгородской боярской республики, где верховная власть принадлежала вече, которое избирало высших должностных лиц - посадника, тысяцкого и архиепископа – городских управленцев-бюрократов, в современном понимании.

      Княжеская власть верховенствовала, однако князя приглашали вечем и его права были несколько ограничены. В вечевых собраниях могли принимать участие все свободные люди города, решение считалось принятым только при единогласном голосовании за него всех присутствующих. Значение вече было в том, что оно пользовалось "демократическим" методом управления, избирало должностных лиц, давало согласие или выражало протест на использование власти тем или иным князем. Это свидетельствовало о приоритете "законодательной власти" над властью княжеской исполнительной и о контроле её со стороны народа.

      В дальнейшем на русских землях неоднократно преобразовывались центральная  власть и местное государственное  управление, но местная форма власти находилась в руках правителя.

      В X-XVI в.в. на Руси верховная власть концентрировалась в руках великого князя и боярской Думы, ограничивающей власть князя. От центральной власти в города и волости посылались наместники. Для уменьшения на местах коррумпированности этого своего рода «государственного аппарата» срок деятельности наместника до очередной смены был один год. Наместнику выдавались уставные грамоты, где указывался объем сборов денежных средств с населения ("поборы"), и наместники не имели права самостоятельно увеличивать объем поборов.⁵

      Взаимоотношения между верховным правителем - князем (царем) и думой в разные времена русской истории и на отдельных территориях не являлись одинаковыми. Сегодня невозможно определить пределы власти князя-государя и полномочия его советников. Ограничения власти названных структур зависели как от стечения обстоятельств, так и от обычаев, сформировавшихся на отдельных территориальных образованиях Русского государства, и слияние этих двух факторов - традиций и стечения обстоятельств - зачастую препятствовало четкому определению прав и обязанностей обеих ветвей власти.

      Начальное формирование слоя на Руси профессиональных чиновников происходит в XV-XVI вв. С началом перемен в центральном управлении Московского государства второй половины XV-XVI веков в составе боярской Думы, очевидно, обозначилось наряду с аристократическим (родовым) представительством наличие и бюрократических (профессиональных) элементов, поскольку Боярская дума была высшим правительственным учреждением, обеспечивающим деятельность приказов и осуществлявшим руководство ведомствами.

      Если  в прежние времена Дума состояла из непостоянного состава бояр, которые собирались князем по особо важным проблемам, то в этот период она превращалась в постоянное и более сложное образование с устойчивым кругом полномочий и определенным составом. Все высшие сановники и знатнейшие слуги, которые заседали в удельной Думе, носили звание бояр. Когда в Московском государстве боярство постепенно стало распадаться на несколько слоев, тогда и в составе Думы усложнялось деление на иерархические чины, соответствовавшие генеалогической знатности думных советников.⁶

      В звания бояр и окольничих определялись, как правило, старые представители  боярских фамилий.

        Думные дворяне и думные дьяки,  были, по большей части, представителями  разорившихся боярских слоев,  получающими назначение за личные качества или государственные заслуги. 

      1.2. Дворцово-вотчинная система управления 

      Во  времена Московского государства  существовала дворцово-вотчинная система  управления. Она делилась на две  части. Одну составляло управление дворца, во главе которого находился дворецкий (дворский), имевший в своем распоряжении многочисленных слуг.

      Дворский  ведал и пашенными княжескими крестьянами. Другую часть образовывали так называемые пути, обслуживающие  непосредственно князя и его  окружение. О назначении путей красноречиво говорят названия должностей: Сокольничий, Ловчий, Конюшенный, Стольничий и т.д. Для выполнения их задач в ведение путей выделялись определенные княжеские села и целые местности. Пути выступали и как административные, и как судебные органы. Руководители путей именовались путными боярами.

      Из  органов, обслуживающих личные нужды  князя, дворцово-вотчинные органы управления все больше превращаются в общегосударственные  учреждения. Так, дворский с XV в. стал в  известной мере ведать вопросами, связанными с землевладением светских и церковных феодалов, осуществлять общий контроль над местной администрацией. Вместе с тем выполнение тех или иных обязанностей в государственном управлении теряло прежний характер временного княжеского поручения, превращалось в постоянную службу.

      Усложнение  функций дворцовых органов потребовало  создания большого (по численности) и  разветвленного (по структуре) аппарата. Чины дворца - дьяки - специализировались на определенном круге дел. Из состава  дворцовой службы выделяется великокняжеская казна, которая становится самостоятельным ведомством. Была создана также большая дворцовая канцелярия с архивом и иными структурными подразделениями.

      Расширение  территории государства и усложнение его функций приходят в противоречие со старыми формами, подготавливают постепенное отмирание дворцово-вотчинной системы и зарождение нового, приказного управления. Все это подготавливало переход к новой, приказной системе управления. Этот переход начался в конце XV в. 

      1.3. Приказная система управления на Руси XVI в. 

      Как система приказное управление оформилось только во второй половине XVI в. Тогда же утвердился и сам термин "приказ". Первыми учреждениями приказного типа были Большой Дворец, выросший из ведомства дворецкого, и Казенный приказ. Конюшенный путь превратился в Конюшенный приказ, теперь не только обслуживающий личные потребности князя, но и связанный с развитием конного дворянского ополчения. В начале XVI в. сложился Разряд (Разрядный приказ), ведавший учетом служилых людей, их чинов и должностей. Перерастание дворцово-вотчинной системы в приказную явилось одним из показателей централизации Русского государства, ибо дворцовые органы, ведавшие ранее лишь княжеским доменом, теперь становились учреждениями, руководившими всем громадным государством.

      С объединением русских княжеств вокруг Москвы и утверждением самодержавной  власти великого князя на Руси начала создаваться система государственного управления, важное место в которой  заняли приказы - прообразы последующих  министерств.

      Приказам предшествовали два общегосударственных органа, существовавших в XV веке при великом князе, - Дворец (дворцовое ведомство) и Казна. Кроме того, сложилась система, когда великий князь поручал (приказывал) кому-то из бояр или окольничих выполнять определенный круг обязанностей, связанный с обеспечением функционирования различных сторон жизни государства. Естественно, что у таких исполнителей разовых или постоянных поручений появлялись помощники, а то и целый штат людей, которые объединялись в постоянно действующий «путь», повытье или «избу». Постепенно утвердилось и название этого своеобразного административного органа - приказ.

      Приказная система создавалась постепенно, путем «отпочковывания» от дворцового ведомства и Казны отдельных  функций, а также передачей новым административным образованиям части функций, бывших прерогативой великого князя и его ближайшего окружения, в том числе судебных, финансовых, военных, дипломатических и т.п. Первое дошедшее до нас упоминание о приказах относится к 1512 году, когда в документе зафиксирован термин «Казённый приказ».⁷

      Четкой  классификации приказов в те времена  не существовало, но условно можно  их разделить на функциональные (ведомственные) и территориальные, дворцовые и  общегосударственные. Особенностью российских приказов было то, что они объединяли судебную и административную власть, а также значительно дублировали функции друг друга. Первоначально руководили приказами бояре, но затем руководителями небольших приказов стали назначать и дьяков. Так как количество приказов стремительно увеличивалось, дьяки стали назначаться и на государственно значимые приказы, получая при этом чин думных дьяков. Некоторые бояре и дьяки могли одновременно возглавлять несколько приказов.

      Даже  по сроку «жизни» приказы существенно  различались. Одни существовали всего несколько лет, другие - столетиями. «Долгожителями» были дворцовые и военные приказы, а также Посольский и Поместный.

      Крупнейшим  военным приказом был Разрядный, ведавший комплектованием русской  армии и административного аппарата людьми, служащими по наследственной сословной повинности. Его дьяки периодически проводили специальные смотры, на которых определялась способность детей боярских и людей, претендующих на этот чин, к воинской службе. Всех прошедших смотры разряжали (верстали) на службу: определяли размер земельного и денежного жалованья, назначали в конкретные полки, на сторожевую или городовую службу. В приказе вёлся пофамильный учет всех служилых людей в государстве с записью перемещений по службе и фиксацией изменений поместного и денежного жалованья. Фактически этот приказ выполнял функции министерства обороны или генштаба, в нем оформлялись все распоряжения о военных походах и материальном обеспечении войск, осуществлялось руководство постройкой крепостей и закладкой пограничных городков, организацией гарнизонной и пограничной сторожевой службы. Кроме того, в его ведении было назначение на многие государственные должности, включая самые ответственные. Именно высокие гос. должности были «головной болью» руководства этого приказа, так как при назначении наместников и воевод возникали самые ожесточенные местнические споры, первичное разрешение которых тоже входило в компетенцию этого приказа.

      С Разрядным приказом был тесно  связан Поместный приказ, который  наделял служилых людей поместьями, ведя для этого учет всех государственных земель. В этом же приказе осуществлялось оформление земель в вотчинное владение и рассматривались все земельные споры между дворянами.

      К военным приказам также относились Пушкарский, Оружейный и Ствольный, главными задачами которых было снабжение армии оружием и боеприпасами. Комплектованием армии служилыми людьми «по прибору» и иностранцами занимались Стрелецкий, Казачий, Рейтарский и Иноземный приказы. Существовал специальный приказ, занимавшийся выкупом и обменом пленных - Полоняничный. А на период войны могли создаваться временные приказы Сбора даточных людей и Сбора ратных людей. Кроме этого, еще до десятка приказов в разное время ведали руководством и обеспечением различных сторон военного дела.

      Самостоятельную группу приказов составляли так называемые дворцовые приказы. Среди них  и один из старейших приказов - Казённый, в ведении которого находилась финансовая система государства. Приказ Большого дворца занимался снабжением монарха  и его двора, управлял дворцовыми землями и т.д. Значительное количество приказов ведало обеспечением отдельных направлений жизни царской фамилии, это - Постельничий, Конюшенный, Ловчий, Сокольничий и другие. Возглавляли дворцовые приказы, как правило, только бояре.

      Особое  место в государстве занимал  Посольский приказ, который «ведал дела всех окрестных государств». Любопытно, что среди бояр толковых дипломатов было немного, поэтому Посольский приказ часто возглавляли думные дьяки, как, например, И.М. Висковатый и братья А.Я. и В.Я. Щелкаловы.

      Особую  группу приказов составляли судебно-полицейские: Судный, Разбойный, Земский, Холопий  и др. Судный приказ рассматривал судебные тяжбы в отношении служилых людей. Разбойный приказ назначал и контролировал  деятельность губных старост, целовальников и дьяков во всём государстве, санкционировал приговоры губных органов, вел все разбойные дела, кроме совершенных в Москве и Московском уезде. Земский приказ обеспечивал безопасность и порядок в городах. Холопий приказ занимался поиском и возвращением владельцам беглых холопов.⁸

      Хотя  чиновники (аппарат дьяков) являлись назначенными профессиональными администраторами, они должны были действовать не в интересах общества, а в интересах самого влиятельного лица (феодальное вотчинное право) с целью удовлетворения его властных прерогатив или способствовать его обогащению. Специфика нашей бюрократии как раз и заключалась в том, что она не могла освободиться от частного вмешательства правителя в ее работу, что не проводилось четкого разграничения между частной и общественной собственностью.

      Так, в эпоху Ивана Грозного были разграничены частное государево, или специально-дворцовое  ведомство, от государственного управления. Происходило также разделение государственных  земель на опричнину и земщину.

      Земщина - земля в Древней Руси, понятие, отличное от понятий государства  и правительства. Особенное значение земщина получила при Иоанне Грозном, когда в 1565 из всего государства  была выделена часть с особым управлением  для содержания царского двора и особого отряда телохранителей, опричников. Все, что не входило в состав опричнины, т.е. вся остальная страна, именовалось земщиной и управлялось земскими боярами, а народ, который проживал в части территории России, - "земскими людьми".

      Русское "народное собрание", "земское представительство", "земские соборы" были вызваны к жизни административной необходимостью. Земские соборы собирались для выработки общего постановления по особенно важным вопросам общественной жизни и для принятия членами собрания взаимно ответственного соглашения в исполнение соборного решения.⁹

      В XVI в., народ Московского государства видел в царе не столько защитника народного единства и благополучия, сколько хозяина и владыку московской территории, и себя ни в коей мере не рассматривал как политическую силу или как носителей определенной политической воли. По отношению к царю, все его подданные считались холопами, дворовыми или сиротами, безродными и бесприютными людьми, живущими на царской земле.  

      1.4. Государственная система управления по Соборному уложению 1669 года 

      Конец ХVI и начало ХVII века в истории Руси принято называть периодом Смуты. Этот период в истории Отечества характеризуется слабостью государственной власти и неподчинением окраин центру, самозванством, гражданской войной и интервенцией, великой разрухой Московского государства.

      Причинами смуты послужили:

      1.Опричнина  Ивана Грозного, показавшая обществу  его бесправие перед произволом  царской власти (произвол царской  власти).

      2.Стремление  различных слоёв общества улучшить свое сословное положение (крепостные крестьяне - отмены крепостного права, дворяне - продвижения по службе за личные качества, а не за знатность рода и т.д.)

      3. Представление народа, что власть  в стране должна принадлежать  только "природному царю" (династия Рюриковичей), а не выборному, - что было почвой, питавшей самозванство.

      Условия, способствовавшие развитию Смуты - борьба боярства за ограничение власти царя, падение нравственности (по мнению современников),  боярские опалы, неурожаи, голод и мор в период правления царя Бориса Годунова (1598-1605)

           Последствия смуты.

      1. Временное усиление роли сословно-представительных  органов власти: Боярской думы  и Земского собора (за царствование  Михаила Романова (1613- 1645) известно 10 созывов Земского собора)

      2. Экономическая разруха и обнищание  народа

      3. Ухудшение международного положения  государства и потеря ряда  территорий за годы Смуты (Смоленские  и Северные земли отошли к  Польше, побережье Балтийского моря - Швеции)

      В Смутное время массы, получившие автономию, пытались действовать в соответствии с этой автономией, в результате чего стало образовываться и иное соотношение элементов политической системы: народ, государь, государство. Смута была реакцией отдельных слоев населения против режима, который ограничивал развитие сословной индивидуальности. Она явилась одновременно социальной и политической революцией.

      Противостояние  государственному устройству приняло  форму междоусобной борьбы общественных классов, ибо основная черта этого  устройства - сословная специализация государственных повинностей - порождала как раз острые противостояния сословных интересов: противостояние рядовой служилой массы против московского боярства, тягловых людей против разночинцев-беломестцев, закрепощенного крестьянства против земледельческого дворянства.

      Под воздействием новых политических отношений  и интересов, которые определялись смутой, власть царя приобрела весьма сложную структуру, неоднозначную  и по своему происхождению, и по составу.

        Действительным ее источником  являлось народное "многосословное" соборное избрание, но в форме преемственности по родству. Возможности царской власти были ограничены негласным договором с высшим правящим классом, который правил через Боярскую думу, но публично, перед народом и по официальной формуле власть царя считалась самодержавной.¹⁰

        Таким образом, "царско-представительная" власть состояла из противоречивых  элементов: по происхождению она  была наследственно-избирательной,  по составу - ограничено самодержавной.  Такое положение дел не единожды наблюдалось в русской политической жизни, начиная с взаимоотношений вече и князя в Киевской Руси, и было оно, следует отметить, присущим только русской государственности, поскольку подобные прецеденты в других странах учеными не отмечаются.