Развитие института референдума

Введение

Референдум, как форма  непосредственной демократии является далеко не новой формой непосредственного  участия населения в решении  глобальных социально-экономических  и политических вопросов, а также  в разрешении территориальных и  иных внутренних и межгосударственных проблем.

Принято считать датой  проведения первого в истории  человечества референдума 1439 г., а его  родиной Швейцарию. За время существования  института референдума в Европе на национальном уровне проведено более 100 народных голосований. В России институт референдума существовал в форме  сельских сходов, собраний и т. д.

После I Мировой войны институт референдума вошел в конституции ряда европейских государств. После II Мировой войны был дан новый толчок процессу дальнейшего развития и совершенствования референдума практически во всех высокоразвитых странах. Заметно возросла интенсивность использования данного института особенно в 60-80 гг. В настоящее время референдум предусмотрен Конституциями более 20 государств, еще в 13 он проводился, не будучи закрепленным в Основном Законе этих стран. В нашей стране впервые народное голосование (референдум) было предусмотрено Конституцией СССР 1936 г.

Рассматривая становление  современной российской государственности, наблюдается крайне сложная и противоречивая сфера, где происходят глубокие и быстрые перемены: отказ от старых стереотипов и поиск новых форм, переосмысление исторического опыта и критика классических авторитетов.

Несомненно, большое значение в процессе демократизации государства, в процессе развитии конституционализма занимает институт непосредственного  участия народа в управлении государством в форме выборов и референдумов. Актуальность обусловлена всё большим  интересом к референдуму, выборам, к проблеме воли народа (такая, какая эта воля есть, никем не искажённая).

В современных условиях, при существующем низком уровне правосознания  и правовой культуры Российского  общества, наиболее сложной и злободневной является проблема обеспечения подлинной  свободы волеизъявления избирателей  при проведении референдумов.

В Отечественной истории, в том числе недавней, можно  найти примеры, когда референдум и волеизъявление народа становились  орудием для достижения политических целей и способом манипуляции  законодательством.

Глава 1. Развитие института  референдума.

1. Понятие, признаки и значение референдума.

Референдум - это форма  непосредственного волеизъявления граждан, выражающаяся в голосовании  по наиболее значимым вопросам общегосударственного, регионального или местного масштаба.¹

Референдум (латинское слово  referendum означает «то, что должно быть сообщено») – это голосование избирателей, посредством которого принимается решение государственного или самоуправленческого характера, имеющее общегосударственное или местное значение. Это решение имеет силу закона, а иногда и большую силу, чем обычный закон парламента (считается, что решение, принятое путем референдума, не следует отменять обыкновенным законом), или силу важного постановления местного самоуправления.²

Для обозначения референдума употребляется также термин «всенародное голосование». Но речь здесь идет не о поголовном участии в голосовании, а о голосовании лиц, обладающих избирательными правами, по вынесенному на это голосование вопросу.

Основными признаками референдума являются:

1) референдум - это форма непосредственного осуществления народом своей власти, позволяющая выявлять волю народа в своем «чистом» виде, не опосредованном представительством депутатов;

2) референдум - это всегда  голосование - способ выявления воли большинства населения;

3) законопроекты, принятые  на референдуме, как правило,  могут изменяться (отменяться) только  путем принятия нового решения на референдум;

4) решение, принятое на  референдуме, не нуждается в  утверждении каким-либо другим  органом и вступает в силу, как правило, с момента официального  опубликования результатов референдума.³

Референдум (плебисцит) –  один из важнейших способов осуществления  прямой, непосредственной демократии. В принципе он имеет преимущества перед представительной демократией, т.е. такой формой, при которой  волю народа выражают и облекают в  законы и иные акты, избранные населением представители – депутаты парламента, члены местных органов самоуправления. Референдум дает возможность народу выразить свою волю непосредственно, путем  голосования. Однако значение референдума не следует переоценивать. Вопросы, выносимые на референдум, могут быть не всегда доступными для всесторонней оценки со стороны рядовых избирателей, которые могут не оценить всех политических последствий принимаемого решения. Иногда референдум проводится в обстановке давления на психику избирателей.⁴

Нужно отметить, что для  того, чтобы референдум не превратился  в фикцию, его проведение требует  полной гласности, справедливой публикации различных мнений, большой предварительной  работы по разъяснению формулы референдума  и его последствий.

Во многих странах установлен порядок проверки соблюдения всех необходимых  процедур при инициативе референдума, включая иногда проверку со стороны  верховных или конституционных  судов.

На референдум, как правило, выносится вопрос (реже – несколько  вопросов), предполагающий положительный  «да» или отрицательный «нет»  ответ избирателя. Возможен и иной вариант, когда голосующему предлагается выбор из нескольких возможных решений (такой способ практикуется, в частности, в Швейцарии). В этом случае избиратель сможет выбрать одно из решений или дать положительный ответ на несколько вариантов, решение же будет определяться большинством голосов: им считается вариант, набравший наибольшее число положительных ответов. Все остальные варианты, даже если они соберут значительное число голосов, считаются отвергнутыми.⁵

Вопрос, выносимый на референдум, или совокупность предлагаемых вариантов  называется «формулой референдума». Законодательство устанавливает пределы  допустимого использования института  референдума. На голосование избирателей  не могут выноситься вопросы чрезвычайного  или безотлагательного характера, требующие специальных знаний, а  также такие, ответ на которые известен заранее. Также, нужно отметить, что вопрос (или ряд вопросов) вынесенный на референдум должен быть четко сформулирован, не должен содержать двоякого значения, так как у населения могут возникнуть проблемы при голосовании, следовательно, решение, принятое на референдуме может иметь неудовлетворительный характер.

Определение итогов референдума  является очень важной процедурой. Как правило, референдум признается состоявшимся, если в нем приняло  участие большинство зарегистрированных избирателей, а решение считается  принятым, если большинство из них (50% плюс один голос) положительно ответили на предлагаемый вопрос. Иногда, однако, для принятия решения необходимо 2/3 или даже 3/4 голосов с положительными ответами. В некоторых случаях  для того, чтобы решение считалось  принятым, устанавливается не процент  явки избирателей, а процент позитивных ответов (например, в Великобритании на референдуме по вопрос у предоставления автономии Шотландии и Уэльсу требовалось получить 40% утвердительных ответов избирателей в этих частях государства, что не удалось ни в Шотландии, ни в Уэльсе).⁶

Отдельные избиратели могут  подавать жалобы на действия избирательных  комиссий, избирательных советов, комиссий по референдуму (в разных странах употребляются различные названия), на нарушения их избирательных прав. Эти жалобы рассматриваются по той же процедуре, что и при выборах. Право опротестовывать результаты референдума предоставляется только политическим группировкам. Окончательное решение по такому протесту обычно принимает высшая судебная инстанция страны (верховный суд), во многих странах Латинской Америки – верховные (высшие) избирательные трибуналы, иногда – высшие административные суды.⁷

2. Виды референдума

Классификация референдумов осуществляется по разным основаниям.

а) В зависимости от предмета референдума - выносимого на него вопроса  выделяются конституционный, законодательный, международно-правовой и административный референдумы.

* Предметом конституционного референдума является внесение изменений в конституцию либо принятие нового проекта конституции.

* Предметом законодательного  референдума является принятие законопроекта, внесение изменений или отмена действующих законов.

* Международно-правовой  референдум проводится для решения вопросов, возникающих в межгосударственных отношениях. Предметом такого референдума может быть вступление в международные организации, ратификация или денонсация международных договоров, решение вопросов о международно-правовой судьбе территории.

* Административный  референдум проводится по вопросам, не связанным с принятием, изменением или отменой нормативно-правовых актов. Предметом административного референдума может быть изменение административно-территориального деления, досрочного прекращения полномочий должностных лиц, вопросы местного значения. Российское законодательство допускает проведение всех приведенных видов референдума.

б) По характеру юридической силы решения,  принятого на референдуме, различают консультативный и императивный (обязательный) референдумы.

* Консультативный    референдум проводится для выяснения мнения населения по каким-либо вопросам, окончательное решение по которым принимает орган, инициирующий проведение референдума. Решение, принятое на консультативном референдуме, не имеет обязательной силы.

* Решения императивного референдума обязательны для исполнения всеми органами и лицами на территории, в рамках которой они были приняты. Такие решения не нуждаются в дополнительном утверждении и обычно могут быть изменены (отменены) только путем всенародного голосования.

Законодательство Российской Федерации предусматривает проведение только императивного референдума.

в) Референдумы в зависимости от условий, необходимых для  их проведения, делятся на обязательные и факультативные.

* Обязательный референдум проводится в связи с необходимостью, установленной законом, и является одним из способов принятия какого-либо государственного решения. Например, в Японии поправки к Конституции могут быть приняты только на референдуме.

* Факультативные референдумы проводятся только при наличии инициативы определенных законом субъектов. Российское законодательство не содержит положений об обязательном проведении референдума, но предоставляет право субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям в своих правовых актах отразить вопросы, подлежащие обязательному вынесению на референдум.

г) По территориальной сфере референдумы делятся на общегосударственные, региональные и местные.

* В общегосударственном    референдуме участвуют все граждане, обладающие правом на участие в референдуме.

* Региональные   референдумы проводятся в федеративных государствах в пределах территории субъекта федерации.

* Местные референдумы проводятся в пределах административно-территориальных (муниципальных) единиц. Соответственно решения, принятые на референдумах, различаются по территории своего действия. В России законодательством предусмотрены референдум Российской Федерации, референдум субъекта Российской Федерации и местный референдум.⁸ (см. приложение)

1.3 Референдум в России  до принятия Конституции РФ

Референдум в Российской Федерации сравнительно новое явление. Между тем он имеет и собственные  российские корни. Всенародным голосованием принимались решения на вечевых  собраниях в Новгороде, Пскове и  Киеве, в некоторых других городах Руси.

Если обратиться к истории советского периода, то первое упоминание о референдуме  содержалось в Конституции СССР 1936 г.:

Президиум Верховного Совета СССР:

а) созывает сессии Верховного Совета СССР;

б) дает толкование действующих законов  СССР, издает указы;

в) распускает Верховный Совет СССР на основании 47 статьи Конституции  СССР и назначает новые выборы;

г) производит всенародный опрос (референдум) по своей инициативе или по требованию одной из союзных республик;

д) отменяет постановления и распоряжения Совета Народных Комиссаров СССР и Советов Народных Комиссаров союзных республик в случае их несоответствия закону;⁹и соответственно в Конституции РСФСР 1937 г.

Исходя из того, что Конституция  СССР 1936 г. характеризовала референдум как всенародный опрос, нельзя согласиться  с теми авторами, которые утверждают, что референдумов в СССР не было. Другое дело, что с точки зрения современного представления о референдуме (голосование по определенному вопросу, результат которого обладает высшей юридической силой и обязателен для применения) практики применения референдума в нашей стране действительно не существовало. Конституция СССР 1977 г. содержит следующее: «Наиболее важные вопросы государственной жизни выносятся на всенародное обсуждение, а также ставятся на всенародное голосование (референдум)».¹⁰ Аналогичное положение содержалось и в Конституции РСФСР 1978 г. Однако долгое время законодательство не определяло механизма применения этого института, несмотря на то, что отечественные ученые настаивали на необходимости принятия специального нормативного акта, посвященного порядку проведения всенародного голосования. В декабре 1990 г. Съезд народных депутатов СССР принял закон о референдуме.

Как известно, в марте 1991 г. состоялось первое и последнее  в истории СССР всенародное голосование (референдум). Его целью было выявить  волю народа по важнейшим вопросов государственной жизни. О сохранении на территории нашей страны Союза  ССР, как обновленной федерации  суверенных республик. И о реорганизации  государственной власти в РСФСР  с введением поста Президента РСФСР, избираемого всенародным  голосованием. Таким образом, 17 марта 1991 г. россияне решали голосованием вопрос об образовании поста российского  Президента. Одновременно они участвовали  во Всесоюзном референдуме, предложенном М. Горбачевым по вопросу о сохранении СССР.

Однако если пост Президента был введен в России в результате положительного голосования на референдуме, то решение о сохранении СССР было менее эффективно. Спустя 10 месяцев  страна распалась, последовав решению  лидеров России, Украины, Белоруссии.

Это не единственный пример в истории России, когда лидеры государства или другие представители  государственной власти как на федеральном  уровне, так и на уровне боле мелких территориально-административных образований  принимают решения и предпринимают  шаги, мягко говоря, не вполне совпадающие  с волеизъявлением народа. Это  хорошо видно на примере противостояния, происходившего в верхних кругах власти в 1992-1993 гг. Рассмотрим эти события более подробно.

Постановлением от 29 марта 1993 г. «О всероссийском референдуме 25 апреля 1993 г., порядке подведения его  итогов и механизме реализации результатов  референдума» IX Съезд народных депутатов  РФ назначил референдум, однако существенно скорректировал вопросы: первый - о доверии Президенту, второй - об одобрении социально-экономической политики, осуществляемой Президентом и Правительством с 1992 г., третий и четвертый - о возможности проведения досрочных выборов Президента и народных депутатов РФ.

За доверие Президенту тогда проголосовало 58,7% от принявших  участие в референдуме граждан, за одобрение социально-экономической  политики - 53%. Не прошло и предложение  о досрочных выборах Президента и депутатов - оно получило 31,7% голосов.

Результаты проведенного референдума Президент истолковал как такое доверие народа, на основании  которого он может действовать самостоятельно и более независимо от Съезда. В  сентябре - октябре 1993 г. в своей борьбе со Съездом и Верховным Советом  Президент пошел на радикальные  шаги, а затем и на силовые методы. Указом от 21 сентября 1993 г. № 1400«О поэтапной  конституционной реформе в РФ»  было приостановлено осуществление  законодательной, распорядительной и  контрольной функций Съездом  народных депутатов и Верховным  Советом. На 12 декабря 1993 г. были назначены  выборы нового парламента РФ - Федерального Собрания. При этом утверждалось, что  «такие выборы не являются досрочными выборами... и не нарушают волю народа, выраженную на референдуме 25 апреля 1993 г.». В резолютивной части Указа устанавливалось, что Конституция, законодательство РФ и субъектов РФ «продолжают действовать в части, не противоречащей настоящему Указу» (в один миг вся правовая пирамида оказалась опрокинутой).

12 декабря 1993 г. на основании  Указа Президента РФ от 15 октября  1993 г. № 1633 «О проведении всенародного  голосования по проекту Конституции  РФ 12 декабря 1993 г.» состоялся  всероссийский референдум. Указом  было также утверждено Положение  о всенародном голосовании по проекту Конституции.

Это был первый в истории  России всенародный конституционный  референдум. Россияне оценили проект, предложенный Президентом РФ и одобренный Конституционным совещанием. В референдуме  участвовало 58 187 775 зарегистрированных избирателей (54,8%), большинство из которых  – 32 937 630, или 58,4 %, проголосовало за принятие Конституции. День проведения референдума стал днем принятия новой  Конституции России.

Вывод. Институт проведения референдума в России эффективно развивается и адаптируется в  современных условиях. Но, не смотря на положительные тенденции развития данного института, его сопровождают некоторые проблемы. Они наносят  непоправимый вред при реализации народом  права на прямое осуществление власти в стране. А искажение воли народа, представителями государственного аппарата, является преступлением.

В настоящее время Президентом Путиным В. В. определены основные направления деятельности. Одним из таких направлений является борьба с коррупцией. В рамках этой работы и будут приниматься меры по недопущению различных форм злоупотребления властью на всех уровнях, где приоритетней всего представляется недопущение подмены истиной воли народа. Ибо в Конституции РФ указано, единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ.¹¹

Глава 2. Правовое регулирование  института референдума в России.

2.1 Конституция РФ –  как основной источник закрепления  института референдума.

Одним из преимуществ Конституции  РФ 1993 г. является то, что она в  отличие от предшествующих, не просто декларирует возможность использования  института референдума для решения  наиболее важных вопросов государственной  и общественной жизни, а включает его наряду с выборами в механизм реализации народовластия в России. Логическое развитие это положение  главы «Основы конституционного строя» получает в следующей, второй главе Конституции, определяющей основы правового статуса человека и  гражданина в Российской Федерации, которой закреплено индивидуальное право граждан на участие в  управлении делами государства¹²

Также, нужно отметить, что  Конституция Российской Федерации  предусматривает референдум Российской Федерации, референдум субъекта Российской Федерации и местный референдум, следовательно, институт референдума  можно использовать на всех уровнях  власти.

Конституция отнесла к  компетенции Президента право назначения всероссийского референдума. По прежней  Конституции это полномочие было закреплено за Съездом народных депутатов, то есть за представительным органом.¹³

Изменение субъекта, обладающего  названным правом, обусловлено конкретными  сложными условиями развития России, так как сохранение этого права  за столь политически поляризованным парламентом могло бы превратить референдум не в инструмент разрешения противоречий, а в орудие политической борьбы.

Однако это не означает, что Президент становится единственным субъектом, обладающим этим правом. В  соответствии с Конституцией РФ, Президент  Российской Федерации назначает  референдум в соответствии с федеральным конституционным законом. Последний предусматривает условия обязательного назначения референдума по требованию указанных в нем органов, определенного количества депутатов, а также избирателей.

Проведение референдумов на местном уровне и уровне субъектов  Российской Федерации подчиняется  нормам законодательства о референдуме  субъектов Российской Федерации, принимаемого в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и  конституционными нормами, регулирующими  право граждан участвовать в  референдуме.

Конституция РФ определяет основные институты местного самоуправления, которые обеспечивают гражданам  реальную самостоятельность при  принятии ими решений по вопросам местного значения.¹⁴

Вывод. Конституция РФ в  наиболее общем виде регулирует вопросы, связанные с референдумом: закрепляет, что референдум наряду с выборами является высшим непосредственным выражением власти народа, закрепляет право граждан  на участие в референдуме как  один из компонентов более общего права граждан непосредственно  участвовать в управлении делами государства; разграничивает предметы ведения Федерации и ее субъектов  в части регулирования прав и  свобод человека, к которым относится  и право на участие в референдуме.

2.2 Федеральное законодательство  о референдуме

Конституция РФ предусмотрела  необходимость принятия конституционного закона о референдуме. 10 октября 1995 г. Президентом РФ Ельциным Б.Н. был  подписан Федеральный конституционный  закон «О референдуме Российской Федерации». Впоследствии данный закон утратил силу. Вместо него 28 июня 2004 г. Президент РФ Путин В.В. подписал новый Федеральный конституционный закон «О референдуме Российской Федерации». Так как нормативно-правовая база России продолжает активно видоизменяться и совершенствоваться данный закон неоднократно претерпел изменения. Последние – внесены Постановлением Конституционного Суда РФ от 21.03.2007. Данный закон включает в себя 15 глав, 93 статьи и регулирует проведение референдума, раскрывая следующий круг вопросов:

инициатива проведения референдума, назначение референдума; статус наблюдателей, иностранных (международных наблюдателей), представителей средств массовой информации; округ референдума, образование  участков референдума; списки участников референдума; финансовое обеспечение  референдума, фонды референдума; информационное обеспечение референдума; голосование; подсчёт голосов участников референдума, установление итогов голосования и  результатов референдума; опубликование (обнародование) итогов голосования  и результатов референдума, вступление в силу решения, принятого на референдуме; хранение документов референдума; рассмотрение обращений о нарушениях законодательства РФ о референдуме, осуществление контроля за соблюдением права на участие в референдуме; ответственность за нарушение законодательства РФ о референдуме.

Основополагающие начала для проведения выборов и референдума  в России установлены Федеральным  законом «Об основных гарантиях  избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», который был подписан Президентом Путиным В.В. 12 июня 2002 г. Этому закону, так же предшествовал одноимённый закон, подписанный президентом Ельциным Б.Н. 19 сентября 1997 г., действие которого прекратилось с подписанием и вступлением в силу настоящего. Последние изменения внесены в него Федеральным законом от 21.07.2005 «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации» и постановлением Конституционного Суда РФ. Этот Федеральный закон включает в себя 11 глав, 84 статьи и регламентирует следующие вопросы:

гарантии права граждан  РФ на назначение референдума; гарантии прав граждан РФ при регистрации (учёте) избирателей, участников референдума, составлении списков избирателей, участников референдума, образовании  избирательных округов, избирательных  участков, участков референдума; избирательные  комиссии, комиссии референдума; гарантии прав граждан при выдвижении и  регистрации кандидатов, реализации инициативы проведения референдума; статус кандидатов, инициативной группы по проведению референдума; гарантии прав граждан  на получение и распространение  информации о выборах и референдумах; финансирование выборов и референдума; гарантии прав граждан при организации  и осуществления голосования, подсчёте голосов избирателей, участников референдума, установлении результатов выборов, референдума и их опубликования; обжалование нарушений избирательных  прав и права на участие в референдуме  граждан РФ и ответственность  за нарушение законодательства о  выборах и референдумах.

Рассмотрим действие норм указанных законов на примере  некоторых из них. Законом регламентируется характер вопросов, выносимых на референдум. Так, на общероссийский референдум в  обязательном порядке выносится  вопрос о принятии новой Конституции  Российской Федерации, если Конституционное  Собрание принимает решение о  вынесении на всенародное голосование  проекта новой Конституции Российской Федерации. Но определенные вопросы  не могут выноситься на общероссийский референдум. Среди них вопросы:

1) изменения статуса субъекта (субъектов) РФ, закрепленного Конституцией  Российской Федерации;

2) досрочного прекращения  или продления срока полномочий  Президента РФ, Государственной  Думы Федерального Собрания Российской  Федерации, а равно о проведении  досрочных выборов Президента  РФ, депутатов Государственной Думы  Федерального Собрания Российской  Федерации либо о перенесении  сроков таких выборов;

3) об избрании, о назначении  на должность, досрочном прекращении,  приостановлении или продлении  полномочий лиц, замещающих государственные  должности Российской Федерации;

4) о персональном составе  федеральных органов государственной  власти, иных федеральных государственных  органов;

5) об избрании, о досрочном  прекращении, приостановлении или  продлении срока полномочий органов,  образованных в соответствии  с международным договором Российской  Федерации, либо должностных лиц,  избираемых или назначаемых на  должность в соответствии с  международным договором Российской  Федерации, а также о создании  таких органов либо назначении  на должность таких лиц, если  иное не предусмотрено международным  договором Российской Федерации;

6) утратил силу.

7) утратил силу.¹⁵

Вопросы, выносимые на референдум Российской Федерации не должны ограничивать или отменять общепризнанные права  и свободы человека и гражданина и конституционные гарантии их реализации.

Таким образом, закон ограничивает круг вопросов, которые могут быть вынесены на общероссийский референдум, указанием на то, что они не должны ограничивать или отменять общепризнанные права и свободы человека и  гражданина и конституционные гарантии их реализации, и путем перечисления тех вопросов, которые не могут  быть предметом всенародного голосования.

В законе приведён конкретный перечень обстоятельств исключающих  назначение и проведение референдума.

1) Референдум не назначается  и не проводится в условиях  военного или чрезвычайного положения,  введенного на территории Российской  Федерации либо на территории, на которой предполагается проводить  референдум, или на части этой территории, а также в течение трех месяцев после отмены военного или чрезвычайного положения.

2) Орган государственной  власти субъекта Российской Федерации,  орган местного самоуправления, уполномоченные в соответствии  с конституцией (уставом), законом  субъекта Российской Федерации,  уставом муниципального образования  принимать решение о назначении  референдума, вправе отказать  в назначении референдума только  в случае нарушения при выдвижении  инициативы проведения референдума  нормативных правовых актов, регулирующих  подготовку и проведение соответствующего  референдума.