Развитие института референдума в России
Федеральная таможенная служба
Государственное казенное образовательное учреждение
высшего профессионального образования
«Российская таможенная академия»
RUSSIAN CUSTOMS ACADAMY
Санкт-Петербургский имени В.Б. Бобкова филиал
Российской таможенной академии
_____________________________
Кафедра теории и истории государства и права
Курсовая работа
По дисциплине: «Конституционное право России»
на тему: «Развитие института референдума в России»
Выполнил: | |
Студент 2 курса очной формы обучения юридического факультета, группа № 221 Кизяков Михаил Львович | |
Проверил: Лабухова Н.В. | |
к.ю.н., доцент
Оценка ____________________
Подпись____________________
«___»______________ 2011 г. | |
Санкт-Петербург, 2011
Содержание
Введение
Демократические преобразования современного общества, формирование в России правового государства обусловливают развитие народовластия, совершенствование форм участия населения в управлении государством и решении вопросов местного значения. Признание многонационального народа Российской Федерации единственным источником власти означает необходимость создания правовых и организационных условий для непосредственного осуществления власти гражданами РФ.
Конституция Российской
Федерации провозгласила
Референдум как важнейший
институт народовластия имеет
Сегодня практика проведения референдумов значительно опережает теоретические разработки в данной области. Именно этим объясняется, с одной стороны, возросший в последние годы интерес к исследованиям данной темы, а с другой - большое количество пробелов и противоречий в законодательстве о референдуме. На первый план вышла задача создания таких референдумно-правовых механизмов, которые позволят гарантировать возможности граждан самостоятельно, независимо от воли политических элит решать важнейшие вопросы управления государством и муниципальным образованием.
Актуальность темы работы обусловлена тем, что референдум, как один из институтов народовластия имеет существенное значение для конституционного развития современных государств, он призван обеспечивать непосредственное участие граждан в решении важнейших вопросов государственного строительства. Государственная власть и местное самоуправление могут эффективно выполнять свои функции лишь при наличии развитых институтов прямой демократии.
Цель исследования состоит в раскрытии сущности референдума как политико-правового института и перспектив его развития в современном обществе.
Объектом исследования являются правовые отношения, возникающие в связи организацией и проведением референдума, определением его результатов, реализацией принятого на референдуме решения в Российской Федерации.
Предмет исследования составляют нормы конституционного права Российской Федерации, определяющие порядок подготовки и проведения референдумов.
Методологической основой исследования послужили общенаучные методы анализа и обобщения нормативных правовых и практических материалов, в соответствии с которыми студент рассматривает современное состояние правового регулирования организации и проведения референдумов в Российской Федерации.
В ходе исследования использовались также такие методы научного познания, как конкретно-исторический, формально-юридический, статистический, структурно-функциональный, теоретико-прогностический и др. В частности, использование методов сравнительного правоведения, а также типологического, формально-юридического методов, позволяет провести исследование конституционно-правового института референдума в динамике с учетом его развития, и в то же время сосредоточиться на его основных моделях, на внутреннем строении основных типов и видов данного конституционно-правового института. Принцип историзма в исследовании референдумов привел к их рассмотрению не только под углом зрения современного их состояния, но и с позиций их прошлого и обозримого будущего.
В процессе написания работы были использованы труды таких ученых как: Дмитриев Ю.А., Иванченко А.В., Комарова В.В., Марченко М.Н., Шапсугов Д.Ю. и другие.
Нормативную базу исследования составляют конституционные акты (Конституция Российской Федерации 1993 г., Конституции и Уставы субъектов Российской Федерации); федеральные конституционные законы (в частности, Федеральный конституционный закон от 28 июня 2004 г. № 5-ФКЗ (в ред. от 30 декабря 2006 г.) «О референдуме Российской Федерации»); федеральные законы (в частности, Федеральный закон от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»); законодательство о референдуме субъектов Российской Федерации; указы Президента Российской Федерации; постановления Правительства Российской Федерации.
1. Понятие референдума и его классификация
Референдум, как форма непосредственной демократии является далеко не новой формой непосредственного участия населения в решении глобальных социально-экономических и политических вопросов, а также в разрешении территориальных и иных внутренних и межгосударственных проблем. «За время существования института референдума в Европе (исключая Швейцарию, где первый референдум был проведен в 1439 г.) на национальном уровне проведено более 100 народных голосований».2
После I Мировой войны институт референдума вошел в конституции ряда европейских государств. «После II Мировой войны был дан новый толчок процессу дальнейшего развития и совершенствования референдума практически во всех высокоразвитых странах. Заметно возросла интенсивность использования данного института особенно в 60-80 г.г». В настоящее время «...референдум предусмотрен Конституциями более 20 государств. Еще в 13 он проводился, не будучи закрепленным в Основном Законе этих стран».
Референдум — механизм правления, предусматривающий решение наиболее важных для общества вопросов (решения по конституционным, законодательным или иным внутри- и внешнеполитическим вопросам) посредством всенародного голосования, результаты которого имеют высший правовой статус и обязательны для исполнения всеми государственными органами.
Референдум — важнейший институт прямой демократии. Представляет собой непосредственное правотворчество народа. Референдум — это один из способов участия общественности в принятии решений, важных для государства и для каждого отдельного гражданина. Принятое человеком решение влияет на результат процедуры и должно быть подкреплено осведомленностью (информированностью) по данному вопросу.
Условия проведения референдума и его процедура регулируются конституциями и законодательством соответствующих стран.3
В ходе референдума избирательный корпус высказывается по поводу какого-либо законопроекта, поправок к Конституции, решающих шагов во внутренней и внешней политике.
В ходе плебисцита (от лат. «plebs» -простой народ, «scitum» -решение, постановление.) избирательный корпус голосует за доверие личности.
Если в ходе выборов избираются выборщики или кандидаты, то в ходе референдума избиратель отвечает «да» или «нет» на поставленный вопрос.
Если выборы непосредственно связаны с представительной демократией, то референдум - институт прямой, непосредственной демократии.
Законодательство по референдумам развитых демократических стран выделяют референдумы:
Конституционный (голосование
по новой Конституции или
Обычный законодательный (по любому законопроекту, предложенному к ратификации в установленном порядке).
Дозаконодательный или консультативный. «...Мнение, высказанное на консультативном референдуме, т. е. до утверждения законопроекта не является обязательным ни для парламента, ни для правительства и используется лишь как орудие политического воздействия на них.
Послезаконодательный (ратифицирующий). «...После ратифицирующего референдума законопроект приобретает силу закона, даже если нет согласия представительных органов».
Обязательный (при наступлении точно установленных законом условий).
Факультативный (по усмотрению правомочного на это действие субъекта права).
Также оговорен и территориальный принцип. В современном государстве референдум проводится и на общенациональном и на региональном и на местном уровнях.
За 70-летний период существования СССР первое всенародное голосование на его территории было проведено лишь однажды - 17 марта 1991 года. Была поставлена задача - выявить волю народа по одному из важнейших вопросов государственной жизни: о сохранении на территории нашей страны Союза как обновленной федерации суверенных республик и введение поста Президента России. Исторически это стало возможным благодаря тому, что 16 октября 1990 г. был принят Закон «О референдуме РСФСР», а 27 декабря 1990 г. IV Съезд народных депутатов принял Закон о всенародном голосовании (референдум СССР). Союз ССР в декабре 1991 года прекратил свое существование. Т. о. Референдум 1991 г. был единственным за всю историю существования Союза ССР.4
В результате голосования не референдуме 25 апреля 1993 г. ответы избирателей на вопросы распределились следующим образом:
- Вопросы референдума
- Доверяете ли Вы президенту РФ Борису Ельцину? 58,7 %
- Поддерживаете ли Вы экономическую политику, проводимую под руководством Б. Ельцина? 53,0 %
- Считаете ли Вы необходимым проведение досрочных выборов президента в 1993 г.? 49,5 %
- Считаете ли Вы необходимым проведение досрочных выборов в народные депутаты в 1993 г.? 67,2 %
Возникший в стране конституционный «вакуум» (хотя формально старая Конституция полностью не прекратила своего действия) и отсутствие высшего представительного органа могли быть заполнены только президентской властью. Из-за недостаточности легитимности для введения в действие новой Конституции, несмотря на то, что ее проект был разработан с соблюдением демократической процедуры, оставалось обратиться к прямому волеизъявлению народа, т.е. использовать референдум. Особенностью референдума 12.12.93 г. явилось то, что одновременно с принятием новой Конституции проходили выборы в федеральное Собрание, предусмотренное еще не принятой Конституцией. Возможность того, что проект Конституции может быть не принят избирателями, была учтена Президентом, который ранее (21.09.93.) издал Положение о федеральных органах власти на переходный период. Т.о. для выборов в Федеральное Собрание существовала правовая база. Таким же путем (Указы об уточнении Положений о выборах депутатов Государственной Думы и Совета Федерации в 1993 г.) было установлено, что выборы считаются состоявшимися, если число действительных бюллетеней составит не менее 25% от числа зарегистрированных избирателей.
Референдум о принятии проекта новой Конституции РФ состоялся 12 декабря 1993 г. 58,43% населения РФ проголосовали за принятие новой Конституции.5
Одним из важнейших условий назначения референдума является четкое выделение предмета голосования и его инициатора.
По сравнению с законом 1995 года в законе 2004 года более подробно урегулированы вопросы, касающиеся сбора подписей в поддержку инициативы проведения референдума, агитации и финансового обеспечения референдума, подсчета голосов участников референдума и установления итогов голосования. Кроме того, расширен круг субъектов, обладающих правом выдвижения и инициативы проведения референдума.6
Так, наряду с гражданами РФ, которых должно быть не менее 2 млн. человек, и Конституционным Собранием, которое вправе вынести на всенародное голосование проект новой Конституции РФ, инициировать референдум могут федеральные органы государственной власти, если в соответствии с международным договором РФ вопрос государственного значения или проект нормативного акта подлежит вынесению на референдум.
Существенные изменения претерпел порядок реализации принадлежащей гражданам РФ инициативы проведения референдума. Создаваемая инициативная группа по проведению референдума должна состоять из региональных подгрупп, образуемых более чем в половине субъектов РФ. При этом каждая региональная подгруппа должна насчитывать не менее 100 граждан РФ, обладающих правом на участие в референдуме и постоянно проживающих на территории того региона, где образована данная региональная подгруппа.
В поддержку инициативы проведения референдума необходимо собрать не менее 2 млн. подписей участников референдума. При этом собирать подписи могут только члены региональных подгрупп и на территориях только тех субъектов РФ, где зарегистрированы эти региональные подгруппы. Центральная избирательная комиссия РФ осуществляет проверку собранных подписей и по ее итогам принимает постановление о результатах выдвижения инициативы проведения референдума. При наличии необходимого для назначения референдума количества достоверных подписей соответствующие документы направляются президенту РФ, в случае недостаточного количества таких подписей все процедуры по реализации инициативы проведения референдума прекращаются.
Для решения вопроса о назначении референдума президент РФ направляет поступившие к нему документы в Конституционный суд РФ с запросом о проведении в соответствии с инициативой проведения референдума по предложенному вопросу Конституции РФ. В целях проведения агитации по вопросам референдума граждане РФ и политические партии могут образовывать инициативные агитационные группы, которые также подлежат регистрации. Инициативной группе по проведению референдума и инициативным агитационным группам, созданным политическими партиями, федеральные списки кандидатов которые получили не менее 3% голосов избирателей на последних предшествующих референдуму выборах депутатов Госдумы, предоставляется бесплатное эфирное время на каналах государственных организаций теле- и радиовещания.
Инициативная группа
по проведению референдума, а также
каждая инициативно-агитационная группа
обязаны создать фонды
Помимо политических партий и иных общероссийских общественных объединений, этим правом (в пределах соответствующей территории) наделены межрегиональные, региональные и местные общественные объединения. Референдум признается состоявшимся, если в голосовании приняло участие более половины участников референдума, внесенных в списки участников референдума. Решение считается принятым, если за вопрос референдума проголосовало более половины участников референдума, принявших участие в голосовании. Впервые предусматривается возможность проведения повторного голосования, которое проводится в случае, если результаты референдума признаны недействительными в связи с допущенными при проведении голосования или подсчете голосов нарушениями, которые не позволяют с достоверностью определить волеизъявление участников референдума. Повторное голосование проводится не позднее чем через 30 дней со дня вступления в силу решения о признании результатов референдума недействительными.
I этап. Порядок реализации инициативы граждан РФ о проведении референдума РФ.
Каждый гражданин, группа граждан или общественное объединение РФ «не позднее, чем за 6 месяцев до обращения с инициативой о проведении референдума РФ, могут образовать инициативную группу (ИГ) в количестве не менее 100 человек для сбора подписей в поддержку инициативы о проведении референдума РФ».
Инициативная группа обращается в избирательную комиссию соответствующего субъекта РФ с ходатайством о регистрации группы.
Избирательная комиссия субъекта РФ в течение 15 дней со дня поступления ходатайства принимает решение о регистрации ИГ. С момента получения регистрационного свидетельства ИГ вправе добровольно и самостоятельно собирать подписи в поддержку инициативы проведения референдума РФ.
Подписи собираются посредством
внесения их в подписные листы, содержащие
формулировку вопроса, выносимого на референдум.
Не позднее окончания срока
Подписные листы и экземпляр итогового протокола ИГ передаются в избирательную комиссию субъекта РФ, которая в течение 15 дней направляет вышеперечисленные документы и копию своего постановления в Центральную избирательную комиссию РФ.
Центральная избирательная комиссия РФ проверяет соответствие всех документов требованиям ФЗ «О референдуме РФ» и в течение 15 дней со дня последнего поступления подписных листов направляет их со своим заключением Президенту РФ, информируя об этом палаты Федерального Собрания РФ и ИГ.
II этап. Назначение референдума РФ.7
Референдум РФ назначает Президент РФ. До принятия такого решения Президент в течение 10 дней со дня поступления к нему документов направляет их в Конституционный Суд.
В случае признания Конституционным Судом соблюдения требований, предусмотренных Конституцией, Президент обязан назначить референдум не позднее 15 дней со дня поступления к нему решения Конституционного Суда.
Президент издает Указа о назначении референдума, в котором определяет дату его проведения, при этом голосование может быть назначено на любой выходной день в период от 2 до 3 месяцев со дня опубликования Указа.
III этап. Формирование комиссий.
Территориальная комиссия (5-9 чел.) по проведению референдума формируется не позднее 10 дней со дня опубликования Указа Президента.
Участковая комиссия (5-10 чел.) формируется выборным органом местного самоуправления не позднее, чем за 40 дней до дня проведения референдума.
Решения комиссий по проведению
референдума публикуются в печа
IV этап. Порядок голосования на референдуме.
В 8 часов по местному времени в день проведения референдума председатель участковой комиссии по проведению референдума объявляет участок референдума открытым, опечатывает ящики для голосования, приглашает граждан приступить к голосованию.
Гражданин проставляет в списке граждан данные паспорта или заменяющего его документа.
Заполнение бюллетеня для голосования производится в специально оборудованном месте без постороннего присутствия. Заполненный бюллетень опускается в ящик для голосования, который находится в поле зрения членов комиссии и наблюдателей.
По истечении времени голосования участковая комиссия подсчитывает и погашает неиспользованные бюллетени (их число заносится в протокол), проверяет сохранность печатей или пломб на ящиках, вскрывает ящики.
V этап. Подведение итогов.
Пожалуй, самой ответственной
стадией в проведении референдума
и его законодательном
Участковая комиссия составляет протокол об итогах голосования в 3-х экземплярах (1- в территориальную комиссию по проведению референдума; 2 - хранится до окончания работы участковой комиссии; 3 - представляется наблюдателям и СМИ).
Территориальные комиссии на основании протоколов участковых комиссий устанавливают и протоколируют итоги голосования на соответствующих территориях. Первый экземпляр протокола незамедлительно направляется в соответствующую комиссию субъекта РФ.
Комиссия субъекта составляет протокол об итогах голосования по соответствующему субъекту. Первый экземпляр протокола и сводная таблица направляются в Центральную комиссию референдума РФ.
Центральная комиссия на основании протоколов комиссий субъектов РФ не позднее чем через 10 дней со дня проведения референдума определяет его результаты.
Центральная комиссия признает референдум состоявшимся, если в голосовании приняло участие более половины граждан, имеющих право на участие в референдуме.
Постановлением Центральной комиссии референдума результаты голосования в отдельных субъектах могут быть признаны недействительными.
Принятое на референдуме решение и итоги голосования подлежат официальному опубликованию не позднее 3 дней после определения результатов референдума. Не позднее 2 месяцев после определения результатов Центральная комиссия публикует в СМИ общие итоги голосования.
Приняв в 1995 году решение
о том, что федеральный
Во-первых, практика привела к необходимости унификации многих избирательных и референдумных процедур. За период 1995 – 2004 годов трижды (в 1997, 1999 и 2002 годах) кардинально обновлялся «рамочный» закон, регулирующий не только все выборы на территории Российской Федерации, но также региональные и местные референдумы. А в Федеральном конституционном законе «О референдуме Российской Федерации» (в силу того, что принятие и изменение федерального конституционного закона требует квалифицированного большинства в обеих палатах Федерального Собрания) сохранялись старые нормы, в том числе касающиеся системы избирательных комиссий, порядка проведения голосования и подсчета голосов и т.п.
Другая проблема возникла в результате исключения федеральных органов государственной власти из числа возможных инициаторов референдума. Союзный договор с Республикой Беларусь предусматривает вынесение на референдум проекта Конституционного Акта Союзного государства. Но, в соответствии с федеральным конституционным законом от 10 октября 1995 года, для того, чтобы вынести этот вопрос на референдум, федеральные органы власти должны собрать 2 миллиона подписей.
В связи с этими обстоятельствами возникла необходимость принятия нового федерального конституционного закона о референдуме. В докладе Центризбиркома «О развитии и совершенствовании законодательства Российской Федерации о выборах и референдумах», представленном в октябре 2000 года, подготовка и принятие этого закона планировалась «не позднее 2001 года». Однако процесс интеграции России и Беларуси замедлился, и работа над законом о референдуме отошла на задний план.
Работа над проектом нового закона была завершена лишь в 2004 году. Законопроект был внесен в Государственную Думу 19 мая, и уже 2 июня 2004 года он был принят в первом чтении. На подачу поправок было отведено 6 дней. Тем не менее, депутаты внесли 173 поправки, из которых профильным комитетом были поддержаны только 47. Кроме того, одна из одобренных комитетом поправок по настоянию председателя Центризбиркома А.А. Вешнякова была отклонена на пленарном заседании Государственной Думы.
11 июня 2004 года Федеральный конституционный закон «О референдуме Российской Федерации» был принят сразу во втором и третьем чтениях. 23 июня закон был одобрен Советом Федерации и 28 июня 2004 года подписан Президентом Российской Федерации.
Большинство нововведений Федерального конституционного закона «О референдуме Российской Федерации» можно разделить на четыре группы.
Первая группа – приведение референдумных процедур в соответствие с Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации».
Вторая группа связана
с предоставлением федеральным
органам власти права инициировать
референдум Российской Федерации по
вопросам, обязательное вынесение на
референдум которых предусмотрено
международным договором
Третья группа повторяет временные ограничения на проведение референдума, внесенные в сентябре 2002 года в Федеральный конституционный закон «О референдуме Российской Федерации» 1995 года, противниками проведения коммунистического референдума.
Суть этих поправок состоит в том, что в период федеральной избирательной кампании и в последний год полномочий Государственной Думы и (или) Президента Российской Федерации запрещено проведение референдума Российской Федерации (кроме референдума, проводимого по инициативе Конституционного Собрания или инициированного в соответствии с международным договором). Запрещается также выступать с инициативой проведения референдума Российской Федерации, как в период федеральной избирательной кампании, так и в том случае, «если проведение референдума Российской Федерации приходится на последний год полномочий Президента Российской Федерации, иных выборных федеральных органов государственной власти».
Четвертая группа новелл направлена на усложнение процедуры выдвижения инициативы референдума, чтобы, по утверждению председателя Центризбиркома А.А. Вешнякова, на референдум можно было выносить только такой вопрос, который действительно нужен для всего общества и государства.
К ним можно отнести:
- требование, чтобы инициативная группа состояла из региональных подгрупп, созданных не менее чем в половине субъектов Федерации;
- требование, чтобы каждая региональная подгруппа включала не менее 100 участников референдума;
- требование нотариального заверения подписей всех участников собрания региональной подгруппы;
- требование регистрировать каждую региональную подгруппу в соответствующей избирательной комиссии субъекта Федерации;
- запрет регистрации иной региональной подгруппы, если в субъекте Федерации уже зарегистрирована региональная подгруппа с такой же по смыслу или содержанию формулировкой вопроса;
- ограничение двумя месяцами срока, в течение которого не менее чем в половине субъектов Федерации должны быть зарегистрированы региональные подгруппы;
- предоставление права сбора подписей исключительно членам инициативной группы;
- требование собирать подписи только в тех субъектах Федерации, где зарегистрированы региональные подгруппы;
- сокращение срока сбора подписей с трех месяцев до 45 дней;
- возможность отзыва инициативы решением собраний более половины региональных подгрупп.
