Развитие казначейской системы России. 2
Введение
По мере перехода российской экономики к рыночным отношениям все большее значение приобретает рациональное управление государственными финансами. К середине 1992 года Российская Федерация пришла к состоянию, когда исполнение федерального бюджета практически вышло из под контроля Правительства.
Международный опыт и практика функционирования отечественной финансовой системы дали практически безальтернативное решение в сложившейся ситуации – решение об организации в Министерстве финансов Российской Федерации системы органов Федерального казначейства и переводе федерального бюджета на казначейскую систему исполнения как первого этапа по установлению контроля Правительства Российской Федерации за государственными финансами. К 2001 году создание органов казначейства на территории Российской Федерации было практически завершено.
Основное предназначение казначейской системы – содействие оптимальному управлению государственными финансовыми ресурсами.
Успешное развитие экономики любого государства во многом зависит от достоверности и оперативности получения информации о состоянии государственных финансовых и материальных ресурсов, а также возможности эффективного управления ими. Правительство Российской Федерации должно знать, сколько у него денег, сколько оно должно из них отдать, когда и кому, а также прогнозировать, сколько и когда оно получит доходов. Основным поставщиком этой информации для Правительства РФ выступает Федеральное казначейство.
Собранная Казначейством информация позволяет Правительству оценить работу органов государственного управления и получить более ясное представление об экономических последствиях проводимой ими бюджетной политики. Правительство страны может увидеть, кто и как тратит бюджетные средства, в системе какого министерства есть неиспользованные средства, а кто испытывает затруднения. Осуществляя контроль за всеми поступлениями и выплатами Правительства, в структуре государственной исполнительной власти Федеральное казначейство выполняет роль «кассира» и «главного бухгалтера». Причем эта роль не должна ограничиваться только работой с бюджетными деньгами, речь идет и о государственных внебюджетных средствах, а в конечном итоге – о всех государственных финансовых ресурсах.
Зная, когда и какие расходы будут осуществлять бюджетные учреждения, Казначейство, оперативно управляя свободными остатками средств, может вносить предложения по сокращению привлечения краткосрочных источников погашения внутрикассовых разрывов, что, в конечном счете, приведет к экономии бюджетных средств, направляемых на обслуживание государственного долга.
Цель дипломной работы состоит в определении роли и места органов федерального казначейства в процессе исполнения федерального бюджета и реализации российской модели бюджетного федерализма; выработке рекомендаций по совершенствованию казначейских бюджетных технологий; в теоретическом обосновании и выработке практических рекомендаций по формированию эффективного исполнения федерального бюджета и управления государственными финансами.
Методологической основой работы послужили труды отечественных экономистов в области теории и практики государственных финансов и межбюджетных отношений, законодательные и нормативные акты по проблемам бюджетной системы и бюджетной политики, материалы семинаров и конференций по вопросам внедрения казначейской системы исполнения бюджетов, совершенствования исполнения федерального бюджета и межбюджетных отношений; методические и инструктивные документы Министерства Финансов, Главного Управления Федерального Казначейства; материалы периодических изданий по исследуемым вопросам.
Практическая значимость исследования заключается в том, что в работе сформулированы теоретические положения и выводы, которые используются при исполнении бюджета и реализации принципов бюджетного федерализма. Выработанные на основе проведенного анализа предложения по совершенствованию применяемых процедур позволят модернизировать исполнение бюджетов, перейти к казначейской системе исполнения бюджетов всех уровней.
Объем и структура работы обусловлены поставленной целью и задачами исследования. Данная работа представлена комплексным исследованием:
Генезиса создания и развития казначейства в России;
Зарубежного опыта деятельности казначейства;
Особенностей кассового исполнения доходов и расходов федерального бюджета;
Перехода на казначейское кассовое обслуживание субъектов Российской Федерации;
Автоматизированных
Таким образом, за многие годы функционирования казначейства сделано главное – создана система, позволяющая все операции со средствами федерального бюджета проводить по счетам федерального казначейства, обеспечивая при этом контроль за соблюдением бюджетного законодательства и своевременный учет этих операций. А в работе, в том числе направленной на реформирование финансовой системы России, следует не только достойно продолжать традиции предшественников, но и использовать лучшие мировые образцы устройства государственных финансов.
Глава 1. Теоретические основы развития и построения казначейской системы исполнения бюджетов
1.1. Генезис создания и развития казначейства в России
Слово "казна", "казначей", "казначейство" в России существуют давно. От казны боярина, государя до казны государства, в виде казначейства, таков эволюционный путь развития этих исторических экономических институтов. Именно поэтому, прежде, чем проанализировать казначейскую систему исполнения бюджетов и развитие казначейства, как органа финансовой системы, следует рассмотреть истоки становления, причины упразднения и последующего возрождения этого института управления финансами государства.
Государственные
финансы появились и
История развития государственных финансов России сложна и многообразна, а сам процесс формирования финансового хозяйства страны начинается со времени возникновения Московского государства. Уже в самом начале возникновения государственности на Руси зарождаются элементы организации и упорядочения ведения сначала казны, а затем бюджета государства. Поступление налогов сосредотачивается сначала в приказах стрелецком, ямском, большой казны. В это время впервые вводятся общие правила по сбору налогов.
Весь предшествующий опыт развития бюджетной системы нашей страны показывает, что исполнение бюджета осуществлялось пятью способами: на основе приказной, петровской казначейской, банковской, смешанной и современной казначейской систем исполнения бюджета.
Рассмотрим
приказную систему исполнения бюджета
русского государства. До момента образования
единого централизованного
Величайшую роль в процессе создания приказной системы сыграли две реформы XV века. Существо этих реформ заключалось в выделении великокняжеской казны из состава дворцового ведомства (Дворца) в самостоятельное ведомство, а также специализации великокняжеских дьяков преимущественно по какому-то одному определенному кругу дел. Казна, являясь частью великокняжеской канцелярии, выполняла ряд общегосударственных функций. Она была центральным финансовым ведомством, государственным архивом, а также принимала участие в организации дипломатической службы, приобрела значение государственного центрального финансового ведомства. В нее стали поступать доходы преимущественно с земель, не входивших в комплекс дворцового хозяйства.
Таким образом, приказная система управления прошла несколько этапов. Первым этапом развития приказной системы была эволюция органов дворцового управления и казны государя в учреждения приказного типа: Большой Дворец и Казна. Образование внутри этих дворцовых учреждений особых ведомственных отделений, возглавляемых дьяками, которые руководили конкретными отраслями управления Большого Дворца и казны, стало вторым этапом развития приказной системы. Третьим этапом стал период утверждения приказов как приказной формы органов центрального управления с закреплением за ними официального наименования "приказ".
В связи с тем, что приказная система с ее централизацией и бюрократизмом порождала волокиту, злоупотребления и взяточничество, она пришла в упадок, и ее сменила более прогрессивная система управления – коллегиальная.
Начало преобразований положил указ Петра I от 08 декабря 1710 года о составлении ведомости государственных доходов и расходов. Предписывалось вести учет о том: сколько со всего государства поступило доходов, а также с каждой губернии; сколько потрачено порознь по губерниям и всего в государстве на армию, флоты и гарнизоны; сколько, кроме того, произведено иных расходов по губерниям и всего по стране.
В дальнейшем были предприняты более радикальные меры и начата реформа управления государством, включая и государственные финансы. Эпоха приказной системы управления государством и приказной системы исполнения казны государства заканчивалась и зарождалась петровская казначейская система исполнения бюджета государства. Самым очевидным отличием этих систем было то, что петровские реформы предусматривали ведомственное ведение дел, изменение пространственного распределения дел. Например, было упразднено управление отдельными приказами нескольких территорий, были существенно изменены порядки ведения дел.
Казначейство состояло при губернской канцелярии, а в столицу деньги поступали в главную казенную палату, откуда производились расходы по центральному управлению.
При реформах Петра Великого в стране резко увеличилось количество налогов (дополнительно были введены налоги на погреба, на печные трубы, на топоры и бороды), возросли их ставки, были существенно реформированы финансовые учреждения, разработаны инструкции и положения по бюджетным процедурам и исполнению бюджета. Быстрое развитие промышленности (в конце царствования Петра в стране действовали 233 завода и фабрики), строительство флота требовали огромных расходов. Значительное количество средств расходовалось на приобретение оборудования за рубежом, оплату иностранных специалистов и обучение россиян за границей. Тяжелым бременем на бюджете страны лежала Северная война. Эти и другие обстоятельства стали причиной существенных изменений в финансовой системе страны, произошедших в последующие годы развития российского государства.
Период, отделяющий правление Петра I и Екатерины II, принято считать эпохой разрушений петровских реформ и преобразований. И только Екатерина II предприняла решительные меры по упорядочению управления страной в целом и ее государственными финансами.
В 1763 году реформируется Сенат, который разделяется на шесть департаментов. Первому департаменту в числе других поручались дела по управлению финансами, в этот департамент входил генерал – прокурор.
В соответствии с "Положением об учреждениях для управления губерниями" от 07 ноября 1775 года были образованы уездные казначейства. Основные принципы работы казначейств определялись данным положением, в котором говорилось следующее:
"Предметы ведомства казначейства суть:
1. Прием и хранение всех принадлежащих Государственному казначейству в уезде доходов, поступающих в казначейство или прямо от плательщиков, или от мест и лиц для сбора казенных, а также прием и хранение депозитов и специальных средств правительственных мест и лиц.
2. Производство
расходов и высылка сумм из
поступающих в казначейство
3. Продажа всякого рода гербовой бумаги, гербовых марок, бандеролей, бланков, свидетельств и патентов по питейному, табачному и другим акцизным сборам.
4. Выдача промысловых
свидетельств и промысловых
5. Счетоводство
по всем поступающим в
Подробнейшим образом были расписаны правила хранения денежной казны, предписывающие хранение ее исключительно в каменных кладовых, защищенных от огня и кражи и под замками и печатью. В кладовую нельзя было входить одному лицу, а только троим присяжным вместе. Трое присяжных обязаны были готовить собранные доходы к отправке и для сопровождения денежной казны назначать караул.
Первым государственным казначеем Российской империи согласно высочайшему именному указу императора Павла I от 04 декабря 1796 года был назначен граф Алексей Иванович Васильев.
Интересным и актуальным даже для сегодняшнего дня является сам текст этого указа, который гласил: "При самом вступлении в важную должность на вас возлагаемую, приложите старания собрать сведения и Нам, как наискорее, доставить о всех доходах, о штатных, чрезвычайных или временных расходах, дабы Мы, рассмотря оные и распорядя сообразно прямым нуждам государственным, могли поставить Вас в лучшую удобность управлять сею частию и отвратить всякий недостаток или затруднение". Таким образом, по истечении 206 лет задачи казначейства концептуально изменились незначительно.
А.И. Васильев упорядочил составление смет доходов и расходов, отчеты по казначейству, устройство бухгалтерии. Но 22 ноября 1800 года он был уволен со всех своих должностей и вместо него Государственным Казначеем назначается Г.Р. Державин.
В первые годы правления Александра I была проведена министерская реформа.
Структура Министерства финансов и пределы его компетенции определялись Манифестом императора Александра I от 25 июня 1811 года об "Общем учреждении министерств". Этим манифестом было определено, что управление государственными доходами и расходами делится на три главные части. Министерству финансов (первая часть) поручалось ведение всех источников государственных доходов: государственное имущество, горные и соляные, различные прочие дела, подати, сборы и пошлины, а также таможенные доходы и доходы от внешнеэкономической деятельности. К компетенции Государственного казначейства (вторая часть) отнесены вопросы движения сумм. Третьей части под названием ревизия государственных счетов поручалось проведение проверок счетов по всем военным и гражданским департаментам.
Министерство финансов получало в конце года от всех министерств табели расходов, на основе которых формировались статьи расходов на очередной финансовый год. Представленный министром финансов документ утверждался императором и отсылался государственному казначею для исполнения, который не имел права самостоятельного расходования денег без воли императора.
Однако проблемы
были значительнее и масштабнее, чем
меры по совершенствованию управления
бюджетными средствами. Сметы министерств
носили общий характер, не подлежали
проверке Министерством финансов. После
утверждения государственной
Вместе с тем финансовое состояние России в это время неуклонно ухудшалось. Дефицит бюджета достигал огромных размеров, что требовало поиска дополнительных источников. В 1808 году дефицит бюджета составил 124 млн. руб., а в 1809 году – 143 млн. руб. Для покрытия такого дефицита продолжался практически бесконтрольный выпуск бумажных денег, в результате чего обесценивался рубль. Предпринимались шаги к совершенствованию управления государственными финансами. В качестве первоочередных мер стабилизации финансового положения можно назвать идеи Сперанского, который предлагал: во-первых, ограничить выпуск ассигнаций; во-вторых, сократить расходы; в-третьих, установить контроль над государственными расходами; в-четвертых, ввести новые налоги.
О том, что реформа финансов государства тормозилась на всех уровнях государственной власти, свидетельствует письмо М.М.Сперанского императору Александру I из ссылки, в котором он пишет, что правительство, в целом одобрив план переустройства финансов, вместе с тем стремится "всемерно затруднять его, и тот, кто должен был быть главным его исполнителем, министр финансов, не отрекаясь от него на словах, стал первым его противником на деле."
Таким образом, при императоре Александре I в Российской империи произошло важное событие – была подготовлена и установлена новая, современная система государственных исполнительных органов власти – Россия перешла от коллегиального управления к министерскому, в результате чего и было создано Министерство финансов. После этих преобразований деятельность казначейства неразрывно связана с Министерством финансов.
Характеризуя функции, организацию управления и предметы ведения этого министерства, М.М.Сперанский писал: "Предмет сей части определяется самим его имянованием. Все источники казенных доходов должны состоять в одном министерстве, ибо нет н одного из них, который бы с другим не имел тесной связи. Слабость или истощение одного должно быть заменяемо другим, а сего без общего соображения сделать невозможно".
Это звучит современно в свете рассмотрения принципа "общего покрытия", а также вопросов, связанных со средствами от внебюджетной деятельности бюджетных учреждений.
Наиболее последовательно
и решительно проводились реформы
в области государственных
Началом реформ этого времени можно считать 1858 год, когда царь одобрил главные ее направления. Так, 22 мая 1862 года по велению Александра II были утверждены правила о составлении, рассмотрении, утверждении и исполнении государственной росписи и финансовых смет Министерств и Главных управлений. Все кассы Министерства финансов были подразделены на доходные и расходные. К доходным отнесены все казначейства в губерниях и уездных городах и кассы специальных сборщиков (почтовые конторы, таможни и другие). Расходными кассами стали Главное казначейство в Санкт-Петербурге, касса Комиссии погашения долгов и губернские казначейства с расходными отделениями в некоторых местностях. Доходные кассы принимали государственные доходы, вели полное счетоводство и представляли отчетность учреждениям Государственного Контроля. Одновременно им было разрешено производить и некоторые расходы на основании разрешений расходных касс. Расходные кассы, в свою очередь, помимо расходных операций, имели право и обязаны были принимать некоторые доходы, которые в полном объеме передавались в доходные кассы.
Начиная с 1862 года в России открыто публикуются отчеты Министерства финансов о доходах и расходах, а с 1866 года и отчеты государственного контроля.
Следующим шагом
реформирования было введение принципа
единства кассы. В 1863 году были введены
в действие "Правила о составлении,
рассмотрении, утверждении и исполнении
государственной росписи и
Новое в организации казначейств заключалось в том, что они были освобождены от ведения сметного счетоводства по приходу сумм государственных доходов, от составления по этим доходам отчетности, от ведения расчетных книг по недоимкам, а также от составления массы срочных сведений, представляемых в связи с отсутствием в казенных палатах информации об оборотах сумм Государственного казначейства.
В 1890 году происходит значительное возрастание штатов и изменение структуры казначейств и одновременное увеличение числа приходно – расходных статей, числа отдельных счетов в бухгалтерских книгах казначейств. Независимо от расчетов по казенным сборам казначейства вели расчеты с плательщиками по земским, казачьим и некоторым другим местным сборам. Некоторые новые налоги, такие, как раскладочный сбор и квартирный налог, являлись обременительными в кассовом отношении, так как суммы распределялись между огромным числом плательщиков. Значительно увеличился объем работы казначейства по хранению множества мелких залогов, выдаче процентов по этим залогам. Достаточно трудоёмким было ведение счета и сортировка серебряной и медной монеты, которую в больших количествах сдавали в казначейства сборщики доходов от казенной продажи вина. Значительно увеличилась продажа гербовых, торговых документов, разного рода патентов и бандеролей.
По штатам 1890 года все казначейства разделялись на два разряда, отличающихся как по классам должностей, так и по окладам содержания должностных лиц. С введением банковских операций деятельность многих уездных казначейств настолько усложнилась, что они, как по сумме оборотов, так и по разнообразию операций, не только сравнялись с теми губернскими казначействами, в которых банковские операции не введены, но даже превзошли их. Поскольку денежная наличность уездных казначейств значительно увеличилась, то и по отношению к ответственности, связанной с сохранностью крупных денежных сумм, уездные казначейства мало отличались от губернских.
Исходя из этих соображений, министр финансов принял решение о разделении всех казначейств на семь разрядов в зависимости от размера деятельности отдельных казначейств и условий существования в различных городах. К первым четырем разрядам были отнесены все губернские казначейства и те из уездных и местных казначейств, которые по размерам своей деятельности сравнялись с губернскими казначействами. Остальные казначейства (окружные, уездные и местные) были разделены на три разряда.
Вся исполнительная власть в казначействах принадлежала одному казначею. Он осуществлял надзор за деятельностью чинов казначейства, нес ответственность за сохранность денежных сумм и прочего казенного имущества, за правильность действий казначейства вообще и за своевременность представления срочных сведений и отчетности.
С 1897 года на казначейства был возложен прием золотых и серебряных изделий для отправки в окружные пробирные управления для испытаний на подлинность, обратная выдача изделий мастерам и взимание с последних пробирных пошлин, а также ведение книг и отчетности по этой операции. В дополнение ко всему, на казначейства с 1897 года были возложены некоторые банковские операции, порядок производства которых определялся особыми правилами, утвержденными министром финансов. Первоначально казначейства производили размен монет, покупку и продажу билетов государственного казначейства, уплату процентов по купонам от главнейших процентных бумаг и капитала по бумагам, переводные операции, операции сберегательных касс. Все названные операции были разрешены в казначействах тех городов, в которых нет учреждений Государственного Банка. Таких казначейств в 1897 году оказалось 594. В 1900 году банковские операции выполнялись уже 727 казначействами.
Таким образом, сфера деятельности казначейства настолько возросла, что хотя для усиления его состава Государственным Банком и были ассигнованы некоторые средства, казначейства с трудом справлялись со своим кругом обязанностей. 10 июня 1900 года был утвержден новый штат Департамента государственного казначейства, по которому вместо 9 вводились 14 отделений, вместо 109 единиц штатная численность была доведена до 158 единиц служащих. Были пересмотрены также условия работы и штаты местных казначейств.
К 1917 году численность
и функции казначейств
